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宪政讲坛之十六——新型城镇化与中国土地制度改革

作者:郑振源、张千帆等   点击量:3312

 

宪政讲坛之十六

主题:新型城镇化与中国土地制度改革

主讲人:郑振源(原国家土地管理局规划司副司长、中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员分会主任)

时间:4月23日(周二)晚7-9点

地点:北京大学法学院凯原楼模拟法庭

主持人:张千帆

   

    张翔:非常感谢各位光临,今天是新天论衡第15期,也是宪政讲坛第16期,很荣幸请到了国土资源部的郑振源老师!他今天为我们演讲的题目是新型城镇化与中国土地制度改革,有请!

   

    张千帆:谢谢大家热情参与!感谢新浪网和法学社、北大法学院一起合作举办宪政讲坛第16期。土地问题和宪政有什么关系?关系很大,首先表现为宪法基本上没有得到落实,得到落实的只有两条:一条1982年宪法序言中,我想大家都知道;一条是宪法正文第10条关于土地制度的规定,城市土地国家所有,农村土地集体所有。这一条可以说是宪法当中规定的一条“恶法”,一不小心就会对它产生错误的理解,进而产生很严重的后果。不幸的是,恰恰是这条落实得“很好”,效率很高。另外一条也涉及土地问题,第13条规定了公民私有财产保护,以及对财产的征收(包括土地征收)需要符合公共利益要求,同时给予补偿,其实第10条也规定了。这里的“补偿”规定得很宽泛,但自从《城市拆迁条例》改革以来,中国社会已经形成了基本共识,补偿必须是按照市价的公正补偿。这条规定很好,可惜没有得到落实。如此就会产生很严重的社会后果。今天发生在中国大地的各种强征、血拆,归根结底都是因为第10条落实得很好、第13条落实得不好造成的。

    原来我以为今天的话题是比较“冷门”的,没想到大家还是踊跃参与,尤其来了很多北大校外的社会人士。为什么?因为土地问题以及和土地相关的宪法问题直接关系每个人的生活,而且不是一般的关系,不是交点税和少交点税的问题,而是关系到我们身家性命,因为征地拆迁闹出人命的事情已经不少了。土地制度直接关系我们的住宅以及土地作为一种最重要的财产形式能否得到国家保护。另一方面,土地制度也可以说是“中国模式”的台柱子,而且和其它部分紧密相关。所谓的“中国模式”,一个特点就是“低人权优势”、血汗工厂,其中还有一层含义:人民所享有的土地权利没有得到保护,在土地产权领域也处于低人权状态。中国的城市征收、房屋拆迁、城市改造进行得如火如荼,成了中国名片,成为中国在国际上的形象。当然,这种方式不能说没有一点优势,即能够“集中力量办大事”,而且“大事”办得很快,建了拆,拆了建,除了给大家的生活、各方面带来不安定之外,又浪费了大量的资源、造成空气污染。这些都成为中国特色一部分,可是官方似乎对这些问题并没有很清醒的认识。

前天,郑司长和我一起参加人大研讨会,国土资源部的一个司长仍公开表示,我们的土地制度是社会主义优越性的一部分,还是要对这个制度有充分“自信”。现在不是讲“三个自信”嘛,其中一个就是制度“自信”。不过我们现在有“自信”的资本吗?中国以前的土地制度不是这样的。今天参加我们会议的还有民间人士易秋野先生,他做了一个“三民主义网”,因为他是孙中山先生的粉丝。孙中山的《建国大纲》中国的土地制度花了大量篇幅,包括“平均地权”等口号都是在那时提出的。孙中山所设想的土地制度也许有点过时,但至少比我们现在要好得多。现在的这个土地制度是世界各国包括中国历史上最糟糕的一个版本,尤其是农村征地制度。城市拆迁看似不涉及土地,但也和土地制度相关。如果今天有时间的话可以进一步探讨,今天主要讨论农村土地。因为宪法上所规定的两种土地制度,城镇化一般被认为和征地划等号。一旦搞城镇化或城市化,就表示要征地,政府就高兴了,土地财政马上解决了,而且在审批过程中可能会得到很多灰色收入。

即便在当代,中国以前的土地制度不是这样的。80年代,在郑老师任国家土地管理局规划司司长时,中国农村土地至少比较活,那时还有乡镇企业,农民可以用自己的土地发展工业、商业,也就是说今天所说的发展致富,农民有机会,用不着国家把地征了、利分了,农民一无所有,给的补偿也很低。我相信,如果当时是郑司长在说这个话,他不会同意现在这位司长的表态。80年代有像郑司长这一批有思想、有责任担当的官员担任国家土地管理局的干部,这是中国改革的福音。可惜的是,到了90年代,此后无论是官员的人选,还是国土资源的政策,尤其土地管理法的几个修改版,都是“一茬不如一茬”,以至到了现在这种状态。新任总理李克强提出要新型城镇化,和过去的提法有点改变,以前是“城市化”,现在叫城镇化,而且是的。但是在何处,我还没有看出来,也不知道中国以后的土地制度是否会有所革新。所以今天非常有幸请来研究土地问题最资深的专家,郑老师今年已经85岁了,看上去一点也不像。有郑司长这样有良知的学者型官员在,中国的土地制度改革或许还有希望。他对于我们近20年土地管理制度的评价是比较尖锐。今天非常高兴,请到郑老师给我们解读“新城镇化”到底是什么,中国的土地制度应该怎么改。让我们用热烈的掌声欢迎郑振源老师!

   

    郑振源:今天想讲的题目是新型城镇化与土地制度改革,这个题目本来是国务院出给国土资源部的。国土资源部正在研究这个问题。我这几年看到土地管理问题太大,造成很大的社会矛盾,因土地管理管得死人,我们讲人本主义,结果要死人就不象话了,这几年我一直在研究土地制度的改革,今天把我所研究的结果给大家汇报一下,我提的土地制度改革意见有不正确的地方欢迎大家提出批评、指正。

下面我讲三个大问题。

一、新型城镇化的提出。

    大家知道现在我们国民经济发展进入了经济增速下行周期,在这形势下中央提出发展战略转变,要调结构、扩内需,通过内需拉动国民经济,稳增长,稳中求进。中央提出要培育一批推动力强的消费增长点,所以去年年底中央经济工作会议上提出新型城镇化的概念,而且李克强总理认为新型城镇化是当前扩大内需的最大潜力所在,新型城镇化是现在经济发展的新动力,同时也是改革红利的重点。

   

那什么叫新型城镇化?在哪里?李克强总理做了一些解释,很多专家也写了一些文章,归纳起来我认为新型城镇化在五点:一是要改数量增长型的城镇化为质量增长型的城镇化。过去的城镇化是尽量把城市做大做强,因此聚集了一批小而全、大而全的产业,但有些产业相互间没有多大经济联系,如此就降低了产业的集聚效益。过去的城镇化注重工业发展,服务业相对比较弱,是一个第二产业强、第三产业弱的城镇化。这种城镇化生产能力很强,但消费能力不强,一个城市里有很多豪华会所、高档别墅,但同时也存在很多蜗居、蚁族(挤在城中村的居民)、鼠族(栖居地下室里的居民},生活质量不高。现在要改变这种局势,把数量增长型的城镇化改成质量增长型的城镇化。二是过去的城镇化投入了大量资金、土地和劳动力,如此造成很多土地资源的浪费、资金的浪费,人力资源也没有很好利用。所以第二个是要把粗放型的城镇化改成资源节约型的城镇化。三是过去的城镇化不注意城市环境,搞得现在地上交通拥挤,天上雾霾满天,垃圾围城,地下水污染,不是人的宜居环境。新型城镇化要把这种城镇化改成绿色、低碳、生态和谐、环境友好的城镇化。四是过去的城镇化是政府主导,层级制的城镇化。城市有行政级别,如直辖市、省会市、地级市。县级市。行政级别高,掌握的资源多,就能大发展;到底下的小城镇,掌握资源少,发展不起来。所以现在的城镇体系是畸形的,上面大、底下小的体系,这样使得城镇的运行效率很低,要改为由市场导向的产业支撑、地域上合理布局、大中小城镇协调发展的城镇化。五是城镇化要能推动农业现代化。按刘易斯的发展理论,城镇化把农村的劳动力吸收到城镇里,这样一来扩大了农产品的消费市场,把农村的劳动力吸收走了,农村可以扩大经营规模,采用新技术,提高农业的劳动生产率,把农业成本降低,使农业成为一个可盈利的产业,经营农业的人也可以得到社会平均利润。这样使工业化、城市化与农业现代化齐头并进。可我们现在的城镇化不是这样的,把农村劳动力、土地吸走了,可是劳动力不能变成城市居民,他的承包地宅基地还留在农村,如此农业生产规模就扩大不了,经营规模扩大不了,老是耕种那些零零碎碎、小块的田地,就不能降低生产成本,生产效益很低,没法现代化。所以这种城乡割裂、城乡对立的城镇化是不行的,要改为城乡协调、三化同步、一体化发展的城镇化。我认为新型城镇化的内容是这五点。

二、现行土地制度对城镇化的贡献和弊病

城镇化是三大生产要素(资本、土地、劳动力)在一定制度下不断流动、重组的结果。我们要实现新型城镇化就要研究支配生产要素运动的制度是什么,这制度是在什么思想观念下形成的,它是怎样运作的,所造成的利益结构、利益链是怎样的,矛盾在什么地方,造成矛盾的体制性原因是什么,然后我们才能找到改革的重点和改革的内容。支配城镇化要素流动的制度有三个:一个是财税制度,一个是户籍制度,一个是土地制度。现在来考察一下现行的土地制度是什么样的。

   

规定现行的土地制度有两部法律:《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《土地管理法》是在什么情况下形成的?1985年、1992-1993年发生过两次耕地面积大减少,反映了城镇化与农业的矛盾。于是中央下了一个文件:要用世界上最严格的土地管理制度严格保护耕地,严格控制建设用地。怎样保护、怎样控制?采用计划配置的办法。在这种思路下形成了1998年版的《土地管理法》。

这部法律的内容可以用三句话来概括:一是禁止农村宅基地流动,禁止集体土地进入建设用地市场,扩大征地范围,以国家征地作为新增建设用地的唯一途径,由政府垄断整个建设用地的供给。二是由中央决定耕地和建设用地配置的指令性控制指标,通过总体规划和年度计划,把这些指标层层分解下达到基层,根据这些指标划定土地利用区和确定每块土地的用途,单位和个人必须按规划确定的用途使用土地。三、为保证规划计划指标的实现,又规定了一套高度集权的、复杂的行政审批制度,大凡土地用途转用、权属转变都要拿到上面审批。现在我们的土地管理制度就是这样,这是世界上最严格的计划配置制度。过去苏联老大哥第一个计划经济国家都没有这么严格的计划经济式的土地管理制度。

    这样的土地制度对城镇化有什么贡献?第一,通过低价征地,20032012年十年内提供了374万公顷廉价土地,3万、4万块钱一亩就可以把地拿过来;第二,农民工不能市民化,这样就保持了2.5亿的廉价劳动力;第三,通过低价征收、高价出让,十年内吸收了15.2万亿的出让金,这笔出让金刨掉了征地成本、一级开发成本后,政府可以拿到5.5万亿的净收益。这些净收益里60%用在城市建设。政府拿到地后,还可以将土地抵押贷款。拿了多少贷款?2012年的统计数是5.95万亿贷款。两项合起来,城市政府拿到11万亿低成本资金。这是笔大钱,所以我们的城市建设搞得飞快。这三项廉价的生产要素支撑着高速度的城镇化。1981年2010年城镇化率从20%一下提高到50%,花30年时间走了国外50年、100年要走的道路。廉价的生产要素还保证了made in china产品价廉物美,以低成本优势占领国际市场,在国际市场上赚了3万多亿美元外汇,支撑了近十年的高速度经济增长,很快跻身于世界第二大经济体。这样的土地制度对城镇化确实做了很大的贡献。

   

但这个土地制度造成的弊端也不小:

第一,禁止农村宅基地流转,农村宅基地不能卖、不能转让,禁止集体土地进入建设市场,特别是进入房地产市场,这样就造成集体所有制、国有所有制产权的不平等。在国有土地上可以搞城市建设,在集体土地上就不能搞。这就断了农民集体参与工业化和城市化的权利,断了集体农民的财路。集体土地只能搞农业不能搞建设,使集体土地利用效率低下,损害农民集体权益。   

    第二,扩大征地范围,把征地作为新增建设用地的唯一途径,并且低价征地,造成6000多万失地农民,其中60%,3600多万失地农民贫困化。因为征地价格低,被征地的人接受不了,于是运用公权强征强拆,闹出了人命。例如西安的唐福珍,唐福珍3层小楼估价是110万,政府给她41万,当然不干,唐福珍就自焚表示抗议,但抗议没有用,还是被拆了。现在你征我的地、拆我的房子,我架起土炮打你,开汽车压你、拿刀子捅你,造成严重的社会矛盾。2007年以来强制拆迁的恶性事件不断,原因是征地价格太低,剥夺了农民的财产。   

第三,通过低价征地、高价出让,构建了5万多亿元的“卖地财政”,刺激地方政府多圈地、征地、卖地。现在各地都在大办开发区、大造新城。开发区多了,地方政府的钱也就多了,结果是富了开发商,肥了贪官污吏,扩大了贫富差距。

第四,政府垄断建设用地供给,通过指令性规划计划配置土地资源。但规划计划指标脱离实际,与地方需求不一致(市场经济条件下,不可能准确预测未来十年、五年甚至一年各地的土地需求,制定准确的规划计划)。指标发下去,有的地方多了,用不完,就先把指标落地,等项目过来,项目不来,就在那儿晒太阳,造成土地资源浪费;有的地方指标不够,又拿不来指标,于是造成大量违法用地。广东韶关一位区委书记为了区域发展,从广州拉了60几个项目,把老板请到韶关住下,但没有指标,给不了地,没法跟老板交代,结果自杀了——因为指标分配闹出人命。再有,指标一分到下面都给了城市,乡镇、村里根本拿不到指标,拿不到指标怎么办?就违法用地,先用了再说,不管有没有指标。违法用地,国土部门就要查,国土部门干部下乡严格执法,查土地违法问题,结果被捅死了两个。所以指标分配的计划配置方式,造成土地资源的浪费、降低了土地利用效率,还造成社会矛盾。另一方面,面对土地违法问题没有从违法用地的制度根源上去解决,而是加强执法监督,建立9个督察局,用卫片拍照查你的违法用地。9个督察局一年办公经费就要2亿,还不算卫片执法检查的费用。增加了很大的管理成本,但效率并不高,现在每年还有几万起违法用地(没有查出来的还不计其数)。

    第五,建设用地指标下去后,1/3的指标无偿供给划拨用地,政府办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地,不用交出让金,结果每个城市都有豪华的政府大楼,禁而不绝;河北省一个大学门楼就有100米长,2层楼高;南京一下办了3个大学城,但那些土地大学用不了,可划拨用地不花钱,不要白不要,所以要下了,结果用不完,欠了债还不了,就卖地给开发商还账。划拨使用造成土地粗放利用,降低了城市土地的利用效率。

第六,2/3的建设用地指标通过市场出让给开发商,但现在的土地市场是一个行政控制的伪市场。下来的指标,地方政府首先给开发区用,给市政府拉来的项目用。为了争项目,行政定价把地价压得很低。因土地便宜,开发商和企业拿到地以后就粗放利用。剩下的指标提供给房地产用地。中央下达的指标本来就少,去掉开发商用地、企业用地以后,剩下的就不多了,而且地方政府为了抬高出让金有意识的半饥饿供应,造成地价高涨。2003-2010年的8年内,工矿用地全国平均单价一亩地是9.7万元,供应了101万公顷,占国有建设用地供应总量的43%;住宅用地单价平均每亩56万元,面积只有总供应量的23.6%,其中普通商品房用地单价更高,每亩62万,供应量只有17.8%。所以说,对土地市场过度的行政干预,扭曲了土地价格,贱卖工业用地、贵卖房地产用地,使市场配置失效、资源误配,过多的土地配置于工业,造成土地粗放利用和浪费;住房用地又供应不足,使地价房价高涨。现在城市房价降不下来,地价那么高,房价怎么降下来?通过行政干预的“伪市场”配置土地资源,结果是降低了整个城市的土地利用效率。

   

结论是:现行计划配置式的土地制度虽然促进了高速度的城镇化、促进了高速度的经济增长,但是土地配置和利用效率不高,还扩大了城乡差距、贫富差距,造成许多社会矛盾。大规模的低价征地模式不可持续,粗放型的建设用地模式不可持续,以卖地财政为支撑的城镇化也不可持续,所以要实现新型城镇化必须深化土地制度改革。

三、土地制度的改革   

土地制度怎么改?十八大有一句话:“坚持社会主义市场经济的改革方向”。经济学家吴敬琏在制度改革顶层设计的讨论中,也说:各行各业的改革创新必须符合社会主义市场经济的大方向、大目标、大框架。在土地制度上,据以上的分析,我认为现行计划配置式的土地管理制度不可持续,必须改为市场配置。只有市场配置土地资源才能提高资源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益,保证城乡区域协调发展,实现新型城镇化。所以我提出土地制度改革的核心就是改计划配置为市场配置。

市场配置是用价格作为信号,通过市场机制来配置土地资源。所以搞市场配置首先要有一个能够真实反映土地稀缺程度的土地价格,有了这个价格才能合理配置土地资源。这个价格怎么形成?只有在开放、竞争、城乡统一的土地市场上才能形成。所以我认为要搞市场配置第一件工作是要建立一个开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。第二建立适应市场配置的宏观调控体系。搞市场配置就要做这两件大事。

   

如何建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场,我认为要做四项工作

首先要转变政府职能,划清政府与市场的界线。政府不要再充当土地资源基本配置者,土地资源的基本配置者的角色让给市场。政府不要经营土地,不要圈地办开发区、圈地造城;城市应由市场导向的产业集聚而成,不是政府圈地而成。政府不要给土地定价;土地价格由市场去定。政府不要给企业经营规定各种各样的用地标准,现在为使企业节约用地制定了很多标准,比如投资强度标准、产出标准、用地定额等等,这些标准应由企业根据地价的高低,自己来定;地价便宜,就降低标准,粗放利用土地;地价贵就提高标准,集约利用土地。这是企业经营的事,都应该交给市场去办,政府不要揽在手里。国有土地也不应该由政府经营,应该交给国资委或者与政府脱钩的土地储备中心来办,真正做到政企分开。政府的责任是制定市场运行规则,培育土地市场,维持土地市场秩序,弥补市场不足。有些问题确实是市场做不了、做不的,要政府来做。这些事情是搞好基础设施建设,吸引产业项目落地;不要用低地价来拉项目,把基础设施做好了,项目自然而来就来了。政府的责任是搞好公共服务,使进城的农民工在你的城市里定居。再有是土地利用的外部不经济,比如把工厂建在住宅区里,造成住宅区环境恶化是不行的,环境问题实际也是一个外部经济问题,这些土地利用的外部不经济问题政府要管。最后土地权益分配不均衡,政府也要管,在二次分配中调整。总之,要划清政府与市场的界线,哪些是政府办、那些是市场办,这样才能改变现在政府主导的城镇化为市场主导的城镇化。

   

第二项工作:要完善土地产权制度,平等保护集体土地产权。有平等的产权才能有平等交易的土地市场。哪些地方国有土地和集体土地产权不平等?一,《宪法》规定城市土地国有,就是说城市只能在建国有土地上,不能建在集体土地上。这样集体土地就不能参与城市建设,不能享受工业化、城镇化的利益,所以我认为这条必须改。这个问题张千帆老师让我多讲讲。城市土地国有,是82宪法第一次写上去的,以前的宪法没有。怎么写上去的?当时的立法委员都主张土地全部国有化,国有化以后才能够避免农民敲竹杠。但彭真看来全部国有化,震动太大,农民不会干,所以,从现实状况出发(当时的状况是在文化大革命中,已有一批城市把城市土地全部国有化了),第一步把城市国有化定下来,农民集体土地的国有化以后再说,渐进式改革。所以写上城市土地属于国家所有”这一条。但是什么叫城市土地?城市土地的范围在哪儿,没有说清楚;城市年年在扩大,扩大时,城郊的集体土地如何变成国有,通过什么方式,经过什么法律程序国有化也没有说。这样造成的后果是政府可以出一个红头文件,随心所欲划一条城市土地的界线,把农业户口改了,那集体土地就国有化了,即可以通过行政手段无偿获得集体土地的所有权。这是极大的以公法侵犯私法,同时也违背《宪法》第8条国家保护城乡集体经济组织的权利,也违背第10条第2款为了公共利益才可以征地。现在不是为了公共利益而是为了开发商利益也把集体土地国有化了。所以我认为这条必须修改。

有些同志提出修改宪法很难,将宪法重新解释就行。怎么解释?第一种解释说:城市是指1982年宪法通过时的城市;可1988年、1999年、2004年的宪法都还有这一条,不能解释为城市是82宪法通过时的城市了。有一种解释是:把城市土地国有解释为名义上的国有或者行政管辖权的国有,是没有使用权和收益权的国有;这个解释也很勉强。《宪法》规定了矿藏、森林、水利都是国有,这个国有怎么解释?是不是名义上的国有?同时与《物权法》也有矛盾,国有土地的所有权有占有、使用、收益、处分的权利,不是名义上的所有权。再有一种解释是把这一条解释为城市土地可以国有。可是从这条宪法的上下文看来,城市土地国有不是说城市土地可以国有,农村土地归集体所有也不是说可以集体所有,讲的都是这块为国家的,那块为集体的。这么解释也勉强。而且解释权在人大,人大常委会要同意如此解释才行。另外,我认为修改宪法也不是很困难。1987年深圳批租一块土地,当时是违反宪法的,不允许批租的,但1988年就修改宪法,把禁止出租那一条去掉了,使用权可以出租。1999年时,认为土地征用一词不确切,征用是把你的地拿过来用一用,用后还你;宪法上说的集体土地征用,是把你的所有权拿过来就不还了,所以不能叫征用,要改成土地征收,和征用区分开。1999宪法马上就改了。所以修改宪法不一定很困难。要能说服人大立法委员接受就可以。《宪法》里规定国家所有、集体所有两种公有制就可以了,具体的土地权属由另外的法律规定。如此便能解决问题。

    第二个产权不平等的地方是用益物权不平等。改革开放以后进行土地使用制度改革:在公有土地上设定了建设使用权、宅基地使用权、承包经营权等用益物权。土地所有权是公共的,但使用权可以私用。就是把“公有公用”的土地公有制改成“公有私用”的公有制。这项改革很成功,解决了所有和使用的矛盾,大大提高了土地利用效率。可是这个改革还有不完善的地方:国有土地有建设用地使用权,集体土地没有,所以集体土地不能在市场上出让建设用地使用权,不能在集体土地上搞城市建设。对宅基地使用权,城市里的宅基地使用权可以出让,农村不行,农村宅基地使用权不能转让、出租,所以农村宅基地即使不住、不用,也没法转让出去,只好在那儿闲着、荒着,而且也不能把他的宅基地使用权变成现钱,到城里买房、租房,阻碍了农民向城市流动。国有土地的建设用地使用权可以抵押贷款,集体土地的不行,不能抵押,这又断了农村土地经营的财路。我认为这些都得改,要给集体土地与国有土地平等的建设用地使用权、宅基地使用权和担保物权。   

   第三个不平等的地方是国有土地与集体土地的价格不一样。在同一个区位,同样的土地,同样的所有权,但价格不一样。国有土地可以是50万,集体土地只能8、9万,3、4万。同地、同权、不同价,这样也损害集体土地的权益,也要改。   

    所以要建立一个开放、竞争、城乡统一的土地市场,产权制度要改,改成平等的产权。

   

    第三项工作是建立城乡统一的土地市场。这个问题十七届三中全会就提出来了,可是直到现在没有动静。要建立城乡统一的土地市场必须打破限制集体土地入市的三道门槛:第一道门槛是要有合法取得的集体建设使用权才能入市。现在乡镇企业的用地大多数没有经过审批,自己圈地占用的,大都是不合法的。只有合法的才能进入市场。那合法的地有多少?浙江衢州市的调查发现只有2.6%。只有2.6%的集体土地能入市等于是不让入市。二是城市建设规划圈内的不能入市,要征收过来以后才能建设,城市建设圈外的才可以入市。我们做了一个试点,发现:如果只许城市建设圈外入市,能够入市的很少,建不起城乡统一的土地市场。第三个门槛是集体土地不准进入房地产市场,如果进入就是小产权房,要封杀你,不准你卖。我们的小产权房,北京占房地产市场20%,深圳占70%。小产权房解决了农民工的住房问题,功劳很大,为什么要禁止?尤其是现在政府出台的房地产调控政策说要增加普通商品房供应;这边集体土地上已经建了许多商品房,增加了供应,但是不准盖、不准卖,这两个政策岂不是矛盾?城镇中低收入人群买不到房子,因此政府要建大量保障房保证他们的住房供应;可是集体经济组织建了很多廉租房,不让建,非要政府自己建,政府又没钱,为什么非要揽这个大包袱呢。所以,我认为这三道门槛都应该打破,要允许集体土地的承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权,在接受城乡规划指导和土地用途分区的用地规则限制下,自主有序地进入市场,公平竞争,平等交易。这才能使地价房价降下来,城镇居民才能租得起、买得起房。

   

第四项工作是改革征地制度。一、要缩小征地范围,缩小到公共利益需要的范围之内,不要为开发商、为企业去征地;二,要给被征地人公平的补偿。什么叫公平?在市场经济中等价交换就是公平,土地、房子值多少钱就补偿多少钱,使被征地人的利益不受损害;同时做好就业安置工作,给失地农民劳动权补偿,两方面做到公平补偿就可避免强征强拆。三、要规定并严格执行合意加公示的征地程序。征地程序包括三个阶段:政府征这块地先发公告,开听证会,让被征的人发表意见,征这块地是否符合公共利益,是不是必须征这块地,最后大家同意了就征。下一步就进入调查、制定征地补偿方案。补偿方案不是政府来定,要和被征地人平等协商定下补偿价格和补偿方式。达不成协议,交法院仲裁、判决。达成协议,定下双方合意的补偿方案后,进入下一道程序,先补偿后交地,登记换证。这样才能使征地变成和谐征地,而不是现在要命的征地。

所以,建立一个开放竞争城乡统一而有序的土地市场需要做以上四项改革。

   

第二方面的改革是要建立适应市场配置的国家宏观调控体系。

市场配置不能没有国家宏观调控,但国家宏观调控体系是市场配置的调节者,做市场配置做不好、做不到的事情。

政府有四种调控手段:第一,要有公众参与式的规划和计划。这和现在的规划、计划不一样:一是功能不一样。它不再是土地资源的基本配置者,而是土地利用的信息引导者。二是规划内容不一样。它不再是一部指令性规划、计划指标的汇编。规划里要规定未来五年、十年以后土地利用目标和指导性指标,以目标、指标来引导土地使用人按照目标去使用土地;规划里要有基础设施、公共设施的配置,这是市场提供不了,要由政府在规划中确定;规划还要提出为实现规划目标政府要采取的政策和管理措施,让大家知道。三是编制规划方法的转变。它不再是中央决策、地方执行,而是公共参与、共同决策。现在西方市场经济国家的规划是怎么做的:他先把规划有关利益相关人找来,看各自有什么要求,然后大家讨论、协商,相矛盾的要求就一起讨论解决,然后定下规划目标和规划方案。这样,在规划过程中就把各方面的利益协调好。这样的规划、计划才能保证实施,避免违规、违法用地。意大利一位城市规划专家跟我说,规划不是科学而是一个合同,大家一起制定的合同。以后城市规划、土地规划要用这个方法来做,如此,规划才能够遵照执行,得以实施。

   

    第二,正确实施土地用途分区。《土地管理法》上有一条要“划分土地利用区”,按照分区确定的用途使用土地。但现在的土地用途分区做成了各类用地的聚类,由分区来规定各类用地的规模和位置。这样制定的分区,就没有市场配置的余地了,所以要改,改成美国式的分区(zoning。美国的分区制是把行政区里的土地划成几个区(zone),比如农业地区、住宅区、工业建设区,规定这些区里允许的土地用途是什么,要限制的土地用途是什么,禁止的土地用途和利用方式是什么,只规定这些用地规则,不管那块土地做什么用,只要符合土地用途规则就行。这样土地使用人就可以按照市场需求,怎么有利就怎么用,只要不违反规则就行。这个分区办法主要是防止土地利用之间的外部不经济,住宅区不能盖工厂,工业区里不能盖住宅,农业区不能搞建设,把土地利用之间矛盾解决好。这个做法是限制你的土地使用权,以提高总体的土地利用效率,并不完全取消土地使用权。所以《土地管理法》所确定的土地用途分区应该这样做。用这个办法就不用担心集体土地入市后大家都来盖房,管不住了。用土地用途分区的办法,规定哪个地方能盖房,哪个地方不能盖房,就可以管住,但这种分区要由社区用公众参与的办法来订,不要由政府单方面来订。

   

    第三,建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的财税制度;要使税收、投资、补贴成为国家调控土地的主要手段。那怎样建立这样的财税制度呢?一是要清理、降低土地交易环节的税费。现在土地交易的税费占房价30%-40%,这是房价降不下来的一个重要原因。要把土地交易环节收的税费清理一下,不要税费重复征收,如既收耕地占用税又收耕地开发费,以减少交易环节的税费。二是增加保有环节的税费,征收房地产税、土地增值税,以控制囤地、囤房、投机性土地房屋需求,同时增加政府税入。三是征收耕地占用税、城市维护建设税等行为税,调节土地利用行为。四是政府应将公共财政投资于基础设施建设、公共设施建设,以吸引企业落地,吸引农民工落户。五是利用财政补贴推进土地整治、耕地保护、保障性住房建设等有利于公共利益的工作。六、最重要的是要完善分税制,建立地方政府事权与财权相匹配的分税制,摆脱对“卖地财政”的依赖。

    第四,改革行政审批制度,简政放权。行政审批还需要有,但实行市场配置后,许多事情可以交给市场去办;市场能办好的,如市场主导的农业生产结构调整引起的农地转用,政府就不用审批。这样,审批工作量可大大减少。诸如宏观、中观的规划、计划、重大建设项目等大事拿到上面审批;规划批准了,规划怎么落实,具体的项目用地交给地方审批,这样就可以减少中央和省级政府很大的审批工作量。现在国土资源部的干部忙得要死,很多工作都是规划审批、项目审批。人手不够,就找一些地方挂职干部、离退休干部来帮忙,忙到这种程度。李克强总理号召要改革审批制度,简政放权,但部里做不到,计划配置就必需要审批。所以要推行市场配置才能进行审批制度改革,简政放权才能提高土地配置效率。

   

最后一个问题,土地制度改革的突破口。

建立开放竞争、城乡统一的土地市场要做四件事,国家调控体系也要做四件事。但是,现在征地制度改革、集体土地入市,地方政府接受不了。因为集体土地入市、征地范围一缩小,征地补偿费一提高,土地出让金就没了。现在地方政府对出让金依赖到什么程度:地方政府能收到近6万亿的出让金收益,10%用作水利基金,10%用作教育基金,10%用在土地整治,大规模的城市基础设施建设也要靠出让金收益;地方政府欠了10万亿地方债,其中2.5万亿,要用土地出让金偿还。没有土地出让金收益,地方债还不了,地方政府要破产,银行要垮台。因此就不能接受集体土地入市和征地制度改革,改革就改不动。所以,土地制度改革要以财税制度改革为突破口,首先要完善分税制和转移支付制度,让地方政府有与其事权相匹配的财税收入,摆脱对出让金的依赖;这样,土地制度改革才能一项一项地推动。所以,我说土地制度改革要以财税度改革为突破口,随着财税制度改革的进度,渐进地、协调地推进各项土地制度改革。

   

    我的汇报完了,不妥当的地方请大家批评指正。谢谢大家!

   

    张千帆:非常感谢郑司长的精彩讲演。他非常系统地总结了目前中国土地制度问题和今后的改革方向,有些方面听上去比较技术,很多细节,但是这些都很重要,直接关系到我们切身利益。如果不知道这些,可能推土机明天就会出现在你们家门口,至少要承担高房价之苦。在座各位很多生活在北京,北京、上海等大城市的高房价绝对和我们的土地制度有关系,以种种名义对土地严格控制的制度有关系。如果放开“小产权房”,全国各大城市的房价马上会下降,为什么这样?为什么先通过制度造成高房价,然后通过各种不正当措施打压房价?这些都和市场经济的精神背道而驰。

    我想利用主持人之便,澄清刚才郑司长讲的一个问题:怎么看待宪法第10条?《土地管理法》几次修正都以宪法第10条为名,假借了它的名义。按照现在的通常解释,这一条就是“恶法”,但我还是认为它没有必要一定成为一条恶法。郑司长提到要删除第10条不是绝对不可能,但在我看来,要通过修宪纠正目前它造成的各种弊端的难度很大。有些学者认为,中国土地制度改革的方向应该是土地私有化,但土地私有化在一个社会主义国家是否有可能?我觉得难度很大。中国现在还有什么是“社会主义”的?以前企业是国有的,公社是“人民”的,没有私人的份,现在格局从根本上已改观了。那现在什么还是“国有”的?只有一个,那就是土地。所以要改第10条是很难的,至少近年不可能。这和从技术上的修改(比如88年、93年对有关土地制度修改)完全不一样,现在不现实。但能否换一种合理的解释?我认为还是有可能的。我提出的主张无非是要把“所有权”虚化,无论是国有还是农村土地集体所有,所有公有产权必然带有不确定性,只有把它虚化后,把使用权落到实处才是今后的根本出路。无论如何改,是改条文还是改解释,都要沿着这样的方向。

这样改法理上行不行?我觉得不是不可以。郑司长提到第9条,我们的矿产资源都属于国有;这个国有好像是实际所有,那么第10条似乎也应该是实际所有,而非名义上的国有。但我认为两者不能完全划等号,因为矿产资源一般是政府直接管理,以前几部宪法也都规定了矿产国有,原来私有的就极少;如果原来是私有的话,那么第9条宣布国有也应该是名义所有。但是对于第10条的土地,有的是原来就属于中央或地方各级管理,是实际的国有,但也有是原来私有,这样的土地并不因为第10条就变成实际国有,而只是虚的名义所有。

这种做法在其它国家也很普遍。在几乎所有英联邦国家,土地在名义上是英国女王所有。加拿大是一个独立国家,但名义上加拿大的土地还是英国女王所有,但英国女王怎么管得到加拿大的土地呢?所以他们的“所有权”必然是十分虚化的,比英国的虚君制还要虚。我们也可以用这种方式解释宪法第10条。怎么协调第9条、10条?我们并不是讲国家不可以实在的拥有土地,美国也有国家拥有的土地,有联邦政府直接拥有的土地和各州政府拥有的土地,但他们那种土地都是联邦或者州实际管辖的土地,真的行使管辖权。我们现在政府大楼,下面的土地归政府自己管;马路、公园,私人没有行使实际使用权的土地,也都可以变成真正意义的国有或者集体所有。但是原来私人或者单位所有的土地,使用权还在我们这儿。1982年宪法并不因为第10条宣布城市土地国家所有,就把私有土地实质性的国有化,或者充公了。这种做法是不正当的。

在座的马老师在北京有一祖宅四合院被政府拿走了,《凤凰周刊》曾对这个故事进行了报道。他们有50年代给土地发了所有权证,白纸黑字都有。文革时,红卫兵抄家要将其拿走。如果我们把1982年宪法第10条解释为国家不分青红皂白充公她家的土地,这就是红卫兵做法的宪法化,“文革”做法的宪法化,因为文革就是这么做的。1976年打倒四人帮,1978年改革开放,1982年制定宪法,都是对“文革”的根本否定,要建设法治国家,要保护私有产权,这些宪法里都有,今天怎么还能以“文革”的方式解释宪法第10条?对于公民实际享有的使用权,82宪法第10条并没有从根本上改变。后来国土部屡次出台过政策,防止这一条对目前土地使用格局造成根本颠覆或者振荡。这些都表明国家希望土地使用的政策具有一定的连续性,并不受第10条影响。所以我认为我们当然应该争取这一条得到根本修改,但在目前还不知道什么时候才能实现的情况下,首先应该推动第10条的合理解释。

   

    下面时间留给大家。

   

    提问1:现状导致发生很多不愉快的事件,首先是行政解决,行政解决从什么时候开始的?规划立项时所谓公权力就已经采取了暴力,已经被规划了,在这个地方将要被驱逐这个地方,腾出这个地区给政府提供财富,现在导致社会的现状是什么?就几个阶段:商人行贿官员,商人控制官员,官员可能会造反,造反的背景是什么,大家的地不够用,大家一块谈法治问题。这是一个问题。最关键的是所谓农村土地和城镇土地到底有什么区别,农村、城镇土地给老百姓用的,应该把农村土地的主权还给老百姓,现在政府变成运动员和裁判员,现在出来要做买卖,而且做买卖的行为是强制性的行为。还有我们国家实行土地登记制度,财产社国家保护,可现在根本原因是政府侵权和政府违法,我们国家政府的权力很大,超过了法律限制了。现在的说法是应该把政府关在笼子里,把老百姓放出去,这才是对的。现在所谓的城镇化,新城镇化和旧城镇化的区别是什么,经过新文化运动和前一段城镇化的掠夺,把真正的市场经济秩给破坏了,新的在哪儿?在还真正的市场规则和市场法治。还有补偿,补偿不能代表老百姓的财产价值,这是两个概念,不能混淆。

   

    提问2:我以前做过房地产,现在已经不做了,旧的土地制度确实有很多弊病,改革是一个大方向。而政府不愿放权是一个悲观因素,长期来看这个悲观因素是不重要的,连铁道部都改了。我觉得现在更多侧重点是土地为国家的战略性资源,地产行业是资金性密集型行业,如果把土地全部放开、全部自由化,刚开始房价会跌,若长期来看新自由主义下必然会造成新的垄断,新的垄断造成过去政府的公司化不会再有,尤其是现在民间资本在国际资本市场上比较弱势的情况下,比铁道部的事情更危险,更何况还没有更加自由的方式。所以站在安全角度上,真正把利益实实在在的、最终落在农民头上,这需要做更多、更深的考虑。具体的利益,短期之内,我觉得十二五期间不会有太大的变动,而且有一些变动很难做,比如您说的分税制,分税制是中国模式的一个重要保障。现在是所谓的战略机遇期,过六年超过美国成为第一,这不可能,长期来看大政府不可能完成变成小政府,但可能变成中政府,有些权力怎么放?有什么样的度?您有什么好意见或者深入的点在这方面讲讲。

   

    郑振源:土地利用有社会性,这块地怎么用会影响周围、影响社会,有些符合社会公共利益,有些不符合。西方资本主义国家对土地所有权、使用权有很多限制,限制的办法是:分区制的办法,另外用税收来调节。英国1947年《城乡规划法》用的一个办法是把城郊土地开发权化3亿英镑买过来,将开发权国有化,你要开发必须经我的批准和同意,交开发费才能开发。这个办法实行得并不好,冻结了土地市场,五年以后就取消了,改成以税收办法调节。要使土地利用能把个人目标与公共目标协调起来,有好的收税办法,但不要采取剥夺财产权的办法。征地制度要有,但要等价交换,征税要有,征税是强制性的,这些政策必须要有,但少用行政手段,更不要用剥夺人家产权的办法,我是这个意思。

   

    提问3:我这不算问题,张千帆老师是北大法学院的教授,郑振源先生是个国土的专家和顾问。我把我的事情简单说两句,北京城里像这样的人有相当一部分,而且被拆迁和文革的伤害到现在没有解决。(纸)这上面有我用地多少平米,房子面积、大小都有证明,买房子买地都花钱了。但文革时没有土地了,只房屋所有证了。1992年拆迁我的房子时,270平方米的四合院,只给2万块钱,理由是房子已经衰败了,残值就这么多了。可他们在文革时拿走了十几年,没有给我修。国家分两步把我的房子剥夺了。这个小院现在的价格是四、五千万,当时国家给我2万,我没有接受这个处置,就把我的房子拆了。到现在我已经上访了24年了,所以要呼吁:明年要有房地产统一登记,这个登记应该包括房屋和土地权利的登记。我们是平房,买了房屋和土地,但国家分两步就把我的财产全部抢走了。在这种情况下,明年登记时希望咱们有一个很健全的登记机构。我知道美国在法院登记,专门成立了登记机构。可咱们国家是怎样的?我认为我国的房管局就是一个流氓单位,大官贪污国企,县处级以下贪污老百姓的房地产,所以我觉得需要有一个权威部门把房子和土地登记个人名下,保护我们的财产。如果房屋归房屋管、土地归土地管,当时可能是两个部门互相制约,现在他们形成了完整利益链剥夺老百姓的财产,拆迁时不通知你,给你多少钱就是多少钱。所以希望张老师和郑先生在这方面以专家和学者的身份替老百姓多呼吁一下。我已经上访了24年,到现在还在坚持,我当然是为了个人利益,可如果一直如此进展下去,那今后中国的法律就谈不上进步。希望两位专家学者开会时多呼吁呼吁,因为据我了解这样的情况在北京有很多。还有在《征地拆迁条例》里,公权力要的不是房子,而是土地,但给你的是房子价钱,按房子的建筑面积给你计算。所以政府干了很多不是光明正大的、龌龊的事。今天郑老师给我最大的启发是一切让市场说了算,但我们国家很多是阴暗的,信息不公开,所以没有办法制约,包括国土局、规划局。现在北京规划局、国土局都不敢跟我见面,国家烂到这种地步,希望两位老师能够尽量给老百姓做这方面的呼吁,因为底层老百姓没有办法向上层传达消息。

   

    提问4:我在电视上见过这位女士的情况,没想到这么多年您的问题还没有解决。今天讲中国新城镇化,我觉得中国城镇化是对中国老百姓一种掠夺,是对宪法和法律的践踏,和对中国老百姓人权的践踏。我是一个被拆迁户,深受其苦,全家给绑架走,这边绑架走,那边就拆房子、掠夺,而且到现在谁都不敢承认,连法院都不做。北京有腾退一词,可什么叫腾退?用腾退欺压老百姓,强拆是帮助腾退,这是政府的行为。二位学者能不能解释解释什么叫腾退?

   

    (现场对此反应强烈)

   

张千帆:大家对这些问题反应强烈,可见今天讨论城镇化以及土地制度问题确实很重要,但要改变这种现状很难,归根结底还是既得利益太强。郑司长讲了,在座各位也知道,关键在于征地已成为地方政府甚至个别官员生财的最主要方式。合理解释宪法第10条、改革今后的土地制度难度很大;无论是从条例上修改,还是改变解释、修改法律,难度都很大,需要我们一起努力。刚才几位老先生、女士希望我们学者能够帮你们说话,我们也一直在帮你们说话,但学者的能力是有限的,我们不是决策者。决策者什么时候才会改变想法?只有当公民对他们施加的压力足够大的时候。近来,我对随迁子女高考问题比较关注。只是在家长一直不断争取,对政府施加足够大的压力后,这个问题才出现了转机,但还没有完全解决,因为北京、上海的政策历来非常糟糕。土地问题也是这样,土地问题可能比高考问题更大、更直接,可能涉及明天有没有地方住的问题,但它的阻力也很大。我们该怎么办?现在个别的抗议、上访非常之多,名列每年上访量的榜首,但一直没有从根本上这种现状。我觉得大家需要相互沟通,联合起来,多举行一些集体活动表达制度改革的诉求,这样政府才能有所触动。这是我个人的一点感想。作为学者,我们会尽力履行自己的义务,但中国制度要有任何变化,一定要有老百姓的广泛参与。离开这个前提,我们的制度不可能进步。我们作为国家公民享有哪些权利、应该履行

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