您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 公法讲坛

超越“代议制”的民主四轮驱动

作者:王绍光   点击量:2252

      继《民主四讲》之后,著名政治学者、香港中文大学政治与公共行政系讲座教授王绍光的新论《民主的四轮驱动》,在中国思想界、政治学界及公众中引起了一定反响。

      为此,本刊特约中国人民大学学者欧树军与王绍光教授就《民主的四轮驱动》展开进一步对话。

      欧树军:如果说您2008年出版的《民主四讲》是从民主的实践角度反思民主的理想如何落实,您最近所谈的“民主的四轮驱动”是否延续了这个思路?民主有哪四轮驱动?

     王绍光:是的,民主的实践方式其实比很多人想象得要丰富得多。驱动民主的第一个“轮子”是大家非常熟悉而且很多人呼吁的选举,第二个是很少人想到的抽签,这是就挑选代表而言,但挑选代表是间接的,更重要的是直接影响决策,这是民主的另一个层次。就此而言,第三个就是一般人会直接想到的“公众参与”(popular participation),但还有另外一个“轮子”,其实中国人也很熟悉,只是大家很少把它和公众参与甚至和民主联系起来,这就是“群众路线”。我给群众路线起了个英文名字,叫“qunticipation”,“qun”就是群众的意思。当然可能还有别的“轮子”,但这四个“轮子”已经超过了很多人的想象,有些大家不熟悉的“轮子”也许比大家最熟悉的“轮子”更加重要。

反思代议制民主

      欧树军:依赖政治代表的代议政府今天几乎被视为唯一的民主形式,那么,从民主到代表、从代表到选举的过渡是自然的吗?

      王绍光:其实很不自然。“代表”可以追溯到16、17世纪,甚至更早,所以现在的“民主”几乎都不是由人民自己当家做主,都是选出一些代表来为人民做主,这种体制就被叫做“代议民主”。事实上,不同的人对“代表”这个难以捉摸的概念定义十分不同。上面这四个要素可以有很多种搭配,只要某一个搭配不一样,理解就会不一样,说起来非常复杂。

      1960年,美国有个亚里士多德学会,专门开了一次研讨会,研究一个非常简单、很多人认为不是问题的问题:一个人怎么能代表另外一个人?大家很少去问这种问题,但这个问题很值得去追问。就政治学而言,汉娜·皮特金(Hanna Pitkin)的《代表的概念》(The Concept of Representation)一书是绕不过去的。皮特金还活着,现在已经81岁了,这本书是1967年出版的,她认为“代表”这个概念至少有四种含义:象征性代表、实质性代表、形式性代表和描绘性代表。

      形式性代表,它的制度反映到今天,就叫做代议制政府(representative government,或者representative democracy),代议制政府未必就是民主的,其中的代表是通过普遍的、自由的、竞争性的选举产生的。普遍指的是到了一定的年龄比如18岁,不分男女、种族、阶级、宗教信仰都有参加选举的平等权利,这就是普选的最基本涵义。自由是说没有人强迫你去选这个人或那个人,这个党或那个党,每个人的选择是自己意志的体现。竞争性是指候选的政党或个人不止一个,多于一个,当然也不是无限多,不是“海选”。现代人们一想到挑选代表,自然就会想到选举,认为这是最恰当的方法。其他选人的方式,比如继承、拍卖、推举、考试等这几种方式,在形式性代表体制下被认为是不恰当的、不公正的。现在最流行的理念、理论基本都这么讲,好像天经地义一般。但实际上从“民主”到“代表”,再从“代表”到“选举”是概念上的两大跳跃,其中每一次跳跃都很成问题,在理论上都很麻烦。

      欧树军:这两次理论跳跃能够给我们什么启示?

      王绍光:81岁高龄的汉娜·皮特金做了深刻的反思,她说,“在现代情境下,只有代表能让民主成为可能,这似乎成了公理。这个假定不能说完全错误,但却存在严重误导,如果人们把它视为公理,只提出技术问题而非基本理论问题,这种误导就仍然根深蒂固。” 民主必须经过代表吗?如果必须经过代表,形式性代表可以承担实现民主的重任吗?如果形式性代表不堪重负,那应该是什么意义上的代表?

      在西方思想史上,一直到18世纪末,几乎没有人认为选举是一种产生民主制的方式,都认为选举是产生贵族统治、寡头制的方式,而他们认为寡头制、贵族统治是好东西,所以他们支持选举。我们最近经常听到批评全国人大工农代表太少,党代会工农代表太少的声音,而美国国会这块基本没有,选出来的结果都是精英。当然你可以认为这是好事情,认为这些人的能力比较强。如果是挑选能力强的人,比选举好的方式多得是,如考试、推举、锻炼等等。

       更大的问题还是出在实践层面,即选举本身的很多特征导致它实际上无法产生有代表性的代表,因而无法实现真正意义上的民主。其中包括:选举的目的模糊(选代表还是选领袖)、投票参与的不平等(不同社会阶层的人参与选举的积极性有严重的不平等分布现象,选举的游戏从代表人民变为代表选民,从代表选民变为代表投票比较积极的某些社会团体,它们往往是既得利益集团)、非常容易被操纵(手段包括暴力抢票、用钱买票、通过选区重划骗票)、策略性投票(选民或选民的操控者劝导选民不按照本意投票,而是把票投给其他候选人,目的是防止出现自己最不愿意看到的选举结果)、不合比例性(得到的选票比例高于得到的席位比例,或者反之,这是不可能用技术性方法解决的,已经反映了更实质的问题)、选择有限(如果最后只剩下两个选择,这与只有一个选择差别很大吗?)、容易出错(很多选举需要重选或者重新计票,重新计票的结果往往会让很多人跌破眼镜)、选票不宜解读(选举结果可以有各种各样的解读方式,非常不容易被解读。政客们深谙此道,他们知道谁也不知道“回应”到底是什么意思。于是政客们养成了一种习惯:在选举的时候天花乱坠,每逢选举几乎就是一个天花乱坠的假期)、自然贵族性(选举必然产生贵族统治,而贵族统治优于民主)、正当性疑问,加到一起就使人不得不问,以选举为支撑的形式性代表体制到底能不能实现民主的理念?这是一个很大的问号。

抽签为什么更民主?

      欧树军:您把抽签视为民主的第二个“轮子”,位置很靠前。但不少读者对您在《民主四讲》中谈到的“抽签的民主潜质”颇有疑虑,现在能否请您做些回应?

      王绍光:与选举一对比其实也很简单。选举最早的支撑者以及现在的支撑者,只要你一逼问他们,他们就会说选举可以选出最能干的人。这背后有一种假设,就是这个世界只能由能干者来统治。高贵者可以统治世界,而愚蠢者则不能,选举可以把他们排除出去。不太好看,不太聪明,没有好的学历,没有财富就选不上。抽签的基本假设则不同,它假定任何人只要愿意参与政策制定,都有能力在其中做出贡献。这与精英政治选举政治的假设是背道而驰的。这就像毛泽东的一句话:“高贵者最愚蠢,卑贱者最聪明。”虽然这说得有点过,但是我们可以说,他们是一样的聪明或是一样的愚蠢。这是基本假设的差别。

      从学理的角度看,抽签具有一些优势与劣势。在埃尔斯特(Jon Elster)看来,抽签有几大优势。第一,它可以避免策略性投票,因为在抽签中,策略性投票既无必要也无可能。第二,它可以避免选票浪费问题。如果有些人得到的选票超过当选的门槛,就会出现选票浪费。抽签解决了这个问题。第三,抽签可以避免少数派永远得不到代表的问题。第四,抽签可以防止出现一个专业政客集团。第五,特殊利益集团对立法机构的压力会大大减小,因为它们不再能操控选人的过程。第六,不断加入的新鲜血液有利于代表对人民的需求与要求有更深切的感受。

     欧树军:通过抽签产生代表更民主吗?更有代表性吗?

      王绍光:我把描绘性代表制度叫作民主制,它虽然也挑选代表,但不是代议制,因为不必要。描绘性代表的运作机制很简单,就是随机挑选出人民的代表,它是人民的缩样,是“微群”,具备了全体人民的特征。因此,他们哪怕随心所欲地想问题,作选择,已经可以代表人民的偏好、观点、利益以及意识形态。他们就是人民的替身。

      这种代表理念其实也不是什么新东西,法国大革命早期有一位支持革命的贵族,这个人叫米拉伯(Comte de Mirabeau)。他认为,如果一个国家要选一个议会的话,这个议会就“应该像一幅能够描绘真实地理情况的地图一样,地图不管是它的一部分还是全幅地图,这个小图都要跟真实地理状况的比例一致”。另外一位提到“缩样”概念的人是美国的第一任副总统亚当斯,他后来继华盛顿成为美国第二任总统。他在一封给友人的信中写道:议会“应该就像一幅肖像画,只不过小一点”,这个人民的缩样“应该像人民一样思考、感觉、推理、行动”。这群人不是用选举的方法产生,不是谁有钱就把谁选上去,而是选出一群人能像肖像一样准确反映所有人的所有特征。

      大家都知道盖洛普调查,盖洛普调查是以乔治·盖洛普这个人命名的,他建立了盖洛普这个公司。他在1948年出版的书中讲了一段话:“如果样本是精确挑选出来的话,它就是代表了总人群的一个微缩复制品。它包括的农民、医生、律师、天主教徒、新教徒、老人、年轻人、老板、打工者等等在比例上与在总人口中的比例不相上下。这种样本可以反映全国的观点,只有些许误差。”

      《公民议会》(A Citizen Legislature)这本书倡导用抽签方式产生议会,两位作者指出,如果美国国会以抽签方式产生的话,它就应该包括大约50%的人是妇女,12%的人是黑人,6%的人是拉丁裔的人,25%的人是蓝领工人,10%的人是失业者,只能有两位医生或牙医,一位学校的行政管理人员,两位会计师,一位地产商、八位老师、一位科学家、四位会计、九位饮食业员工、一位儿童工作者、三位木匠、四位农场工人、三位汽车修理工、一位消防员、一位计算机工程师(记住第一版出版于1985年)、一位佛教徒。我们没必要细究各项比例现在发生了什么样的变化,重要的是,用这种方式挑选出来的美国国会将与现实中的美国国会完全不一样,不再由律师、商人、银行家掌控。这就是两种代表的最大区别。

      可能还是有很多人会认为选出来的人水平可能会高一点,但我刚刚看到一个报道:美国独立调查研究机构阳光基金会(Sunlight Foundation)2012年5月的最新报告称,目前美国国会议员的平均讲话水平连高中毕业生都不如,与高二的学生处在同一个档次。看来选出来的人也许社会地位比较高、拥有资源比较多,但真实水平就让人难以恭维了。抽签挑选出来的人水平未必会比他们差多少。

      欧树军:抽签可以适用于什么层面的政治民主呢?或者换个问法,即便人们接受抽签在理论上是可行的,那么人们马上就会问:抽签在实践中可以做什么用呢?尤其是对于中国这样的大国而言,抽签是否可行?

      王绍光:也许会有人说,管理古代社会比较简单,抽签也就罢了,现代社会不适合用这种方式挑选人民的代表。此言差矣!在不少国家,长期以来,法院的评审员便是从老百姓中随机挑选出来的,他们的任务是决定庭审被告是否有罪,手握生死予夺的大权。从20世纪70年代开始又有了一些新的试验,如规划单元(planning cell)、市民团(citizens’ jury)、共识会议(consensus conference)、商议性民调(deliberative polling)等等。法国2006年总统大选的时候,社会党人候选人Segolene Royal提出了一项大胆的修宪建议。她许诺,如果当选就组建一个由抽签产生的市民议会。市民议会将与现存的国民议会一道参与修宪的讨论,最后拿出草案提交全民公决。许多关心现代民主的人已经跳出了选主(即以选举为特征的制度)的束缚,用抽签的方式来产生代表是值得考虑的选项之一。

     抽签几乎可以避免我们上面所谈的选举的所有那些问题,只有一点:老百姓接不接受抽签挑选出来的人?他们会不会缺乏正当性或认受性?如果看美国的民调,美国老百姓似乎可以接受。2012年2月,与盖洛普齐名的调查公司“拉斯穆森报告”(Rasmussen Reports)在美国进行了一次全国性民调,问题是:如果从电话簿中随机抽选一部分人来做国会议员,他们会不会比现在的国会议员做得更好?结果,43%的人认为抽签选出的人会做得更好,38%的人不同意,还有19%的人不知道怎么回答。以前的调查结果比43%还要高。我不知道中国人现在能不能接受,也许中国人也会认为这是一个不错的主意。当然还有一种方式就是选举与抽签混合,但混合也有不同的搭配,大家可以设想一下用什么样的方法搭配出来的鸡尾酒最可口。

公众参与可平衡间接民主的不足

      欧树军:抽签、公众参与是否可以视为用直接民主补充或者平衡间接民主?

      王绍光:上面讲到的民主都是通过代表实现的:如果代表是选举出来的,就等于是别人帮你作主;如果代表是抽签产生的,与整体的人民直接做主相当近似,但毕竟由他人替代,还是间接的。间接民主最大的问题是阻隔广大人民群众亲身参与经济、社会、政治管理的途径。

      美国有一位年已九旬的政治理论家谢尔登·沃林(Sheldon Wolin),他是普林斯顿大学政治系荣休教授,一大批美国著名的政治理论家都是他的门生,包括上面提到的皮特金。沃林认为民主制是一项关乎普通公民政治潜质的工程,也就是说,民主的关键是千千万万普通公民把民主理念内化于心,相信自己、依靠自己、敢于发挥自己的首创精神。抱着与沃林相同或类似的理念,真正关心民主的人都会强调公众参与的重要性,公众参与首先表现为直接参与决策过程,影响决策。

      公众参与是指可能受政府决策影响的人对政府决策的影响。公众参与是公众与政府间的互动过程。公众“输入”,政府“产出”。政府产出的是政策,那么,公众可以输入什么呢?概括地说,在政策形成过程中,公众有三类资源可以输入。第一类是“民意”,即民众的政策偏好;第二类是“民智”,即民众针对政策方案提供的建言;第三类是“民决”,即民众对政策备选方案的取舍。由此看来,公众与政府的互动有三个关键环节,即 “听取民意”、“吸取民智”以及“实行民决”。

      以上三个环节可以被看作公众参与的三级位阶。输入民意是最低的位阶,因为此时民众只是被当作政策的“消费者”。即使政府根据民意进行政策规划,不过是“看客下菜”而已,民众在方案草拟、方案比较方面的能动性、创造性被完全忽略了。输入民智将公众参与的水平提升到下一个位阶。不过如上所述,对“民智”的“民”要作进一步分析。在很多情况下,所谓“民”不过是“外”的意思,即只要政府利用“外脑”,就被当作尊重“民智”了。而“外脑”往往特指政府部门以外的专家、学者,而不包括普通百姓。如果是这样,虽然“公众参与”的“参与”范围扩大了,“公众”范围却缩小了。真正意义上的尊重民智必须尊重所有人的智慧。“民决”是本来意义上的民主:公众直接作出政策抉择,而不需假手代议士。只有在这个阶段,民众才不仅拥有参与的权利,而且拥有了决策的权力。 不过即使在西方“民主”国家,“民决”的局面也很少出现。

      区分公众参与的位阶并不意味着在任何情况下位阶都越高越好。政策种类千差万别,并不是在所有政策的制定过程中,高位阶的公共参与都是必要的、可能的。要确定哪个位阶的公众参与最为恰当,必须取决于政策是技术性很强还是价值性很强?是地方性还是全国性?是涉及一部分人还是所有人?是争议性很小还是很大?具体问题具体分析,这才是判断的标准。

     欧树军:什么因素会影响公众参与的实际效果?

     王绍光:公众参与对推进民主的作用无疑是巨大的,但我们还是需要对这个作用做进一步解析。

      一个问题是谁在起作用?参与在很大程度上取决于各利益群体的参与能力。由于各种资源(包括金钱、人脉)分布不均,不同利益群体的参与能力非常不同。大都市那些与官府有千丝万缕联系的商人参与能力一定很强,而贵州山区穷乡僻壤的孩子们也许完全没有参与能力。不平等的参与必然导致不平等的影响力。

      第二个问题是参与过程中得到表达的是什么?一般而言,参与者向决策者表达的是自己的要求(wants),如治理环境、减税等。需要指出的是,“要求”不同于“需求”(needs)。后者是指维持生命以及维护尊严的必需,如贵州山区孩子的基本教育设施、营养午餐;而前者一般超越了后者。 很明显,仅仅强调参与,美国最富有1%人口相当于其余99%人口的优势只会强化,不会削弱;仅仅强调参与,对贵州山区的孩子们无异于缘木求鱼。

      公共参与的理想情形是所有的利益相关者影响力是一样大的,但实际情形可能是比较强的利益相关群体对决策者影响比较大,弱势群体实际上对决策者影响会比较小。这是有大量实证研究证明的。

      听起来大家都享有参与的平等权利,据所谓多元主义学者说,不同群体可以相互制约。其实根本制约不了,强势的比弱势强不知多少倍,弱势的根本不能平衡强势的影响力。

中国式民主创新:群众路线

     欧树军:为什么您说群众路线是民主的第四个“轮子”?它的民主性体现在什么方面?

     王绍光:当今对公众参与的讨论似乎假定,政策制定过程中存在一扇门,决策者在里面,公众在外面。建立公众参与机制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的单向弹簧门,公众参与就好比公众推开了那扇门,得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对“参与”的理解截然不同,他们主张决策者必须走出户外,主动深入到民众中去,这就是著名的“群众路线”,标准表述就是:一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去。

      与目前流行的各种公共参与模式相比,群众路线可以说是一种逆向参与模式,它所强调的是,决策者必须主动深入到人民大众中去,而不是坐等群众前来参与。这个模式有四个支撑点:

      首先,所谓“从群众中来”就是要求领导干部与“群众打成一片,不是高踞于群众之上,而是深入于群众之中”,一刻也不脱离群众。

      其次,深入群众是为了培植群众观点。为此,毛泽东要求领导干部经常下基层,并在下基层时实行“三同”,即与人民群众同吃、同住、同劳动,以拉近与群众的距离。除了在日常工作中必须密切联系群众外,50至70年代还形成制度,定期将领导机构的干部下放到农村当社员,下放到车间当工人,下放到连队当兵,直接参加体力劳动,与人民群众同甘苦,共患难。

      第三,深入群众要倾听群众的呼声,了解民意。不光调查研究的对象主要是人民群众,调查研究的重点也应该是人民群众的福祉。如何能在调查研究中听到群众的真话呢?毛泽东指出,“主要的一点是要和群众做朋友,而不是去做侦探,使人家讨厌。群众不讲真话,是因为他们不知道你的来意究竟是否于他们有利。要在谈话过程中和做朋友的过程中,给他们一些时间摸索你的心,逐渐地让他们能够了解你的真意,把你当做好朋友看,然后才能调查出真情况来”。

      第四,调查研究也是向人民群众吸取民智的过程。毛泽东式的调查研究与西方实证主义的调查研究不同,因为人民群众不仅仅是被观察对象,也是调查的积极参与者。这个研究方法上的差异源于对人民历史作用的判断。在毛泽东看来,“人民,只有人民,才是创造世界历史的动力”。基于这个判断,他告诫各级领导干部,“群众是真正的英雄,而我们自己则往往是幼稚可笑的,不了解这一点,就不能得到起码的知识”。

      与公众参与一样,群众路线也是有阶梯的,比较低的阶梯叫座谈会、恳谈会,高一点的像现场调研、工作队、扫贫问苦、大下访、抓点蹲点、以点带面,最后是三同:同吃同住同劳动,真正变成普通民众,哪怕在短期里。其作用在于培养群众观点、设身处地感同身受、了解民情尤其是需求、汲取民智。

      群众路线是中国共产党的优良传统。不幸的是,在过去相当一段时间,这份丰厚的遗产却被某些干部淡忘了。一些党政干部高高在上、脱离群众,甚至肆意欺压群众,成天与有钱人、小兄弟吃吃喝喝、拉拉扯扯。可喜的是,近来群众路线再次得到了重视。我非常喜欢中央电视台的一个栏目:“走基层、转作风、改文风”栏目。它的题头语生动地概括了群众路线的精髓:“坐在同一条板凳上,才缩短了心与心的距离;住在农家的炕头上,收获的才不只是建议。我的脚下沾有多少泥土,我的心中就沉淀多少真情,走近你、读懂你、为了你、依靠你。”而且后边还有一句话:“用双脚丈量民情,用心灵感受民生。”很精辟。

      总而言之,群众路线的决策模式调转了参与的方向,要求决策者主动、持续地深入群众。因此,我为它创造了一个英文单词叫“qunticipation”,其中的“qun”就是“群”。公众参与模式强调参与是民众的权利,而群众路线模式则强调与民众打成一片是干部的责任。虽然这两个模式的着眼点不同,一个敦促决策者走出去,另一个要把民众请进来,但在听取民意、汲取民智方面,它们可能有异曲同工之妙。它们两者都有优势,但不是对立的,而是互补的,可以珠联璧合、相得益彰互补的方式就是老百姓可以走进决策者中间,决策者也必须走出去,尤其是要深入到所谓弱势群体里;将弱势群体组织起来,让他们对决策者有更大的影响。

      欧树军:最后,请您就民主的动力机制做个简单的总结。

      王绍光:实现民主有四个“轮子”:选举、抽签、公众参与、群众路线。我的结论可以用两张图来说明,一张是美式独轮车,一张图是国产的四轮驱动车。我的看法无非是想讲,也许一个四轮驱动的车比独轮车跑起来更快、更稳一些。

(本文发表于《社会观察》2012年第8期,采访者欧树军为中国人民大学国际关系学院政治学系讲师。)

敬请关注
博雅公法