您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 公法讲坛

宪政讲坛之八:如何治理中国--走向央地关系的法治化

作者:张千帆等   点击量:4994

宪政讲坛之八

主题:如何治理中国--走向央地关系的法治化

 

主讲人:张千帆(北京大学法学院与政府管理学院双聘教授、人大与议会研究中心主任)

熊文钊(中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任)

王建勋(中国政法大学法学院副教授)

 

主持人:朱天飚(北京大学政府管理学院副院长)

 

主办方:北京大学法学院人大与议会研究中心  北京大学法学社

时间:2012年4月24日(周二)晚上7:00—9:40

地点:北京大学政府管理学院廖凯原楼报告厅

   

   

    主持人:今天来的人很多,我们希望这是一个精彩的讲座以及精彩的讨论。今天的主讲人和评议人分别是:北京大学法学院与政府管理学院双聘教授张千帆教授,掌声欢迎!另外一位是中央民族大学熊文钊教授,大家欢迎!再一位是中国政法大学副教授王建勋。既然这是政府管理学院的地盘,所以我是主持人,我是北京大学政府管理学院的副院长朱天飚,谢谢。

   

    我们直接进入主题,先请张千帆老师做报告,然后请熊师和王老师加入到讨论中,如果他们三个打起来,而我拦不住,下面上几个人拦一下(笑)。

   

    张千帆:谢谢天飚,非常高兴!我和天飚、付军等人不约而同到北大来,原来他们想让我去清华,没想到我们都来了北大。2002-03年过来,在北大也将近10年了,我一直是所谓的法学院和政府管理学院“双聘教授”,但几乎没有给政府学院履行过任何义务。今天第一次来廖凯原楼报告厅,也算履行我的一点义务吧。

    今天谈论的话题是与政府相关——“如何治理中国”,不过我们有个副标题:央地关系的法治化。我把央地关系比作国家的脊柱。每个人有脊柱,国家也有脊柱,这个脊柱就是央地关系。它把中央首脑和身体各个部位,胳膊、腿啊、心脏啊都连在一起。如果一个人的脊柱出了毛病,他问题就大了;如果国家的脊柱出了问题,那么国家肯定是治理不好的。所以今天我们从央地关系角度切入,讨论如何治理中国。

    央地关系这个题目很大,涉及国家的方方面面。比如说这个哥儿们(薄熙来照)原来大红大紫,最近混得不太好;现在正是好戏连台啊,还在继续上演着。我对中央的决定举双手赞成(现场笑),太神奇了!中国也会发生这样的事,从王立军跨入美国领馆的那一刻就成了一个神奇的国家。他在重庆做的那一套我全都反对,除了他还没有来得及抛出的什么民主15条,但恐怕也是欺世盗名的招牌。我是希望地方领导人有他这种个性,但是这个家伙搞的那一套太有欺骗性、太危险,目前多数国人确实容易受骗,所以打得好!不过,这样一来左派不高兴了,说这么做违反程序,他是重庆当地的一把手,应该由重庆人民来决定他的命运;据说他在重庆“唱红打黑”还很受欢迎,中央就这么把他给换掉了。居然还有个北大的说,这是“反革命政变”。这显然离谱了。如果是薄熙来换了胡锦涛,那是政变;胡锦涛换薄熙来,在党内绝对名正言顺。从陈希同到成克杰到陈良宇,中共从来是这一套做法,没听说过“政变”的。

    当然,中国宪法所规定的是另一套治理模式,应该是非常自下而上的,但是宪法管不了党;相反,宪法被党管着,而党内的执政模式是严格自上而下的。所以薄先生落到这样的命运,一点不奇怪,如果不是这样反而就奇怪了。我觉得左派朋友需要从这些事情上反思,不要再反对民主、法治,因为独裁、人治这套东西,弄不好搞到自己头上。薄熙来自己在重庆搞的就是这一套。表面上是“民粹”,实际上一手遮天、为所欲为,重庆人民根本不知道他在那儿玩什么。我想随着中央调查的展开,更多的细节不久就会披露出来。我敢断定,他是重庆迄今为止最大的贪官,最大的黑帮首领。重庆的“打黑”实际上就是以黑吃黑,最后就剩下一个黑社会,那就是当地的公权力,黑老大就是他自己。这就是所谓的“重庆模式”的实质,只是真相都被他掩盖了。我个人从来主张在中国扩大地方自治。在他出事之前,我就说过要让“重庆模式”和“广东模式”自由竞争,中央不要随便插手;他出事后,我仍然坚持这个观点。但是良性竞争必须建立在言论自由和新闻自由的基础上。如果连什么是真正的“重庆模式”都不知道,怎么判断?谈何竞争?他在重庆,有哪个重庆媒体敢说他一个“不”字?全国都没有媒体敢讲他,看来在中央也有他的人。不仅重庆人不敢,北京律师到重庆不照样受迫害?如果哪个南方系的报纸揭露他的底子——当然,这本身就很不容易,因为你要进最大的黑社会卧底多年,敢冒巨大风险才有可能知道底细——他也照样可以来个“跨省追捕”……在这种万马齐喑的环境下,当然是没法搞什么民主的。只有从上面端掉这个黑窝,这是为什么我赞成中央处理的结果。

但是我和左派一样,对这种处理方式不满意。因为这么大一个国家,不能总是靠这种高度人治化的方式来治理。今天你可以处理一个薄熙来,明天可能有一个“厚熙来”,后来再来一个“厚东来”……这样下去永远没有尽头。那真正的治理方式应该是怎样的?在这个问题上,右派和左派的主张其实是一样的:自下而上,不是自上而下。都说“人民的眼睛是雪亮的”,我们不应该做“不明白真相的群众”,但我要强调的是,人民的眼睛只有在言论和新闻公开的社会中才有可能是雪亮的,否则大家尤其是重庆市的人民都只能是“不明真相的群众”。这是我国最近发生的事情,我认为中央可以做得更好,或者在今后应该换一种更好的处理方式,不该管的事不要管。地方的领导人应该在自由公开透明的环境下,让地方人民自己来决定,中央要做的恰恰是为我们保证一个自由公开透明的法治环境。

另一方面,中央该管的事情往往没有管起来。右边这张图是苹果和唯冠的争议,是关于IPAD的知识产权。我后来才知道,原告要维权,必须在全国两、三万个地方法院起诉,因为我国的工商执法在全国各地不一样,目前还没有一个机制由最高法院综合起来,下达一个统一判决,后交给工商局让它统一执行,不论是哪种判决结果。这种处理方式会让高度地方自治的美国都忍受不了,这样会带来巨大的资源浪费和高度的法治不统一。一个地方法院这么解释知识产权,另一个地方法院那么解释,一部法律岂非四分五裂?偌大一个国家岂不要“国将不国”?这恰恰是中央应该管的事,我们却没有管。这两件事表明,央地关系是很重要的治国问题。

当然央地关系出错不一定总是带有喜剧性的方式出现,也完全可能体现为悲剧,甚至极严重的悲剧。中国数千年文明下,最大的一场悲剧是50年代末到60年代初期“大跃进”带来的所谓“三年自然灾害”,实际上就是一场大饥荒。大饥荒的直接起因不是什么“自然灾害”,而是中国的央地关系。为什么这么说?因为在我国按照自上而下层层管理方法,地方永远是听中央的;中央一个指令下来,地方没有抗拒能力。地方官员要保住自己的乌纱帽,必须迎合上级的指示和命令,甚至有过之无不及。1958年,中国风调雨顺,获得了粮食生产大丰收。1959年,老天爷少下了几滴雨,中央未估计到问题的严重性,还是照原来的粮食生产指标下达至下级。能否完成呢?当然可以,不然你的乌纱帽还想不想要?不仅要完成任务,还要超额完成任务;让我今年交50万斤公粮,地方就说能交60万斤。所以各地到处“放卫星”,这是毛泽东视察河南郑州(图)。河南是“放卫星”最厉害的地方,饥荒自然也是最惨烈的。中央一听,信以为真,又再加码。在粮食减产的情况下,中央不知道,增加了粮食征购的数量,而地方没有粮,就在老百姓头上克扣,导致全国农村口粮不足。

人是很脆弱的动物,一个星期断粮就可以饿死人;两周没有粮食,村子里的人都会死绝。河南、安徽等农业地区就是如此。当时一个村可能就剩下几个干部及其家属。他们之所以活下来,是因为他们守着粮仓。在饿死这么多人的情况下,某些地方的粮仓竟然是满的。你们在一些电视剧中就能看到这样的镜头:地方发生饥荒,粮仓有粮,官员却不敢开仓赈灾,因为要经上级同意,但等你派信使到北京报告得到批准再回来,当地人早就饿死了。有些好心的官员擅自开仓,是冒着掉乌纱帽甚至掉脑袋的危险的。多数官员当然不敢冒险,所以在饥荒发生的当时,有些地方的粮仓却是满的。只有在一个中央集权国家,才会发生这样的事情。它体现了中央和地方之间信息交流的失灵。干部之所以能活下来,是因为他们能利用自己的特权偷点粮食出来,便足以养活自己一家老少。

    这样的情况当然是中央不知道的。有些人妖魔化毛泽东,说他是杀人不眨眼的魔王,故意制造了这场灾难,我认为这对他来说是不公平的,也模糊了问题的本质。其实你在妖魔化的时候,你也在神化他,以为他是无所不知的超人,但实际上“伟大领袖”也是可以很无知的。这张图是毛泽东在郑州兴致勃勃地视察田里的庄稼,而当时信阳已经饿死了百万。信阳可不是什么穷地方,素称“鱼米之乡”。毛泽东在信阳事件期间两次去郑州视察,而郑州离信阳才300公里之遥。但是他在当地干部陪同下看着长得非常诱人的麦子,一定感到非常欣慰吧,对300公里之外的事情却一无所知。所以不要以为“伟大领袖”是万能的,他也有不知道的事情。等他缓过神来知道当地官员骗了他,开始处理这些省委书记、县委书记,可信阳百万民众已经成了地下冤鬼。这是当地饿死人的惨剧,是一个孩子。这类个案非常多,根据一些学者(包括国外学者)的调查,这个数字难以准确统计。我们谴责日本人南京大屠杀,据说死了30万,但是具体数字还是很难调查清楚。大跃进据官方承认非正常死亡至少有1500万,国内历史学者所统计的平均数字是3000万,一位在香港大学的英国学者统计“大跃进”包括饥饿其它非正常死亡(比如遭虐待和被殴打致死的)加起来有4500万多人。这么大的数字不可能统计清楚,但其中有很多个案是极惨烈。比如母亲自己拿到一点粮食,却不敢让孩子知道,因为怕孩子吃后告诉别人家的孩子,这样就麻烦了,结果孩子活活饿死了。在一个极不合理的央地关系制度环境下,毛泽东没有必要是魔鬼就可以造成如此严重的恶果。

    到今天,中国中央和地方关系改善了吗?我想大跃进、大饥荒这样的事情在今天不会发生,至少希望不会发生。但是表明央地关系的本质并没有改善。“大跃进”没了,却出来许许多多个“小跃进”。这必然会导致产生很多和“大跃进”性质相同的事件,只不过后果没有如此严重而已,但是央地制度的症结多年来没有得到根本解决。这是为什么我们系统研究了各国央地关系的不同方面,我们尤其关心一个泱泱大国应该具有什么样的央地关系。这儿显示的是我们去年出版的两本书,一是《国家主权与地方自治》,另外一本是《权利平等与地方差异》。

首先,让我们来考察中央和地方关系的理论问题。中国自秦朝以来建立的高度集权的央地体制,中央一直作为一种至高无上的政府机构,它被认为掌握了全部国家主权。这种观念首先要修正,所以我们首先考察了国家主权和地方自治之间的关系。通过理论研究,国内宪法学者(主要是左翼的宪法学者)对主权概念尤为青睐,其实主权至上只是一种意识形态,而且是一种已经过时的意识形态。在宪法研究领域内,主权概念没有意义,因为宪法是国内的部门法,一般不涉及主权问题。只有讨论国际问题,至多讨论一些领土争议,比如南海问题或两岸关系时才涉及“主权”。中国央地关系的真问题不是国家主权问题,而是中央集权和地方分权的关系,为此要搞清楚“地方自治”这个概念和单一制、联邦制之间的关系,因为有个领导人强调“五不搞”,联邦制是其中的一个“不搞”。不搞联邦制是否意味着不能坚持地方自治?通过理论和概念上的研究可以发现,地方自治和联邦制没有必然联系,世界上有一些联邦国家可以是高度的中央集权国家,比如印度、拉美国家,有一些单一制国家可以是高度地方自治的国家,比如法国、英国。虽然联邦制和地方自治在历史上有过紧密的关系,我以美国为代表,地方自治做得最好的国家也是联邦国家,但实际上两者没有必然联系。《国家主权与地方自治》这本书探讨了地方自治的成本和利益。这个话题本身很大,地方自治有它的成本,中央集权也不能说没有好处,但在我们一贯把中央集权的好处看得过大,过分夸大了地方自治的弊端。所以在这里我主要凸显的是地方自治的利。地方自治可以给我们带来很多好处。

首先,地方自治能表达地方偏好。只有通过地方自治,地方人民想要什么才能够充分、准确的表现出来。在这么大一个国家中,这么大的地方差异,必须要有多元化的地方代表体制,否则不可能充分准确的反映地方人民的需要。其次,能够促进地方试验和制度竞争。我一直赞成“重庆模式”和“广东模式”在公开透明的情况下进行自由竞争,但前提是必须让当地人民知道你到底在做什么。随着事件的进展,重庆模式成本会逐步展示在大家面前。在这个基础之上,地方进行不同的试验(无论是左还是右)对中国而言只有好处没有坏处。中央避免把重庆事件变成路线斗争,而事实上这不可怕,中国各个地方就应该有政策上的多元化和自主性,只要不涉及大政方针,只要当地不宣布独立分裂,有什么好怕的?重庆“唱红打黑”,如果成本和利益都由重庆人民负担,他们拥护“重庆模式”没有什么错,只有通过地方试验才能在全国形成良性的竞争,否则中央只有“五不搞”、“六不搞”,什么都不搞,怎么知道这个东西带来的好处与弊端?怎么选择治理模式?所以地方试验是一个能够帮助我们制度进步的非常有效方式,和当年1978年小岗村一样。小岗村在后来之所以在全国推广,是因为在当地的试验效果好。当然,也可以搞“人民公社”,河南的南街村据说搞“人民公社”;如果确确实实和对外宣传一样是一个地地道道的“人民公社”,它当然可以存在。只要对人民有好处,为什么不可以?但如果有欺骗,这种模式其实无法维持不下去,完全靠中央某部财政投入给他输血,那么这个真相必须让当地的人民知道。

   

再次,还有一个非常重要的好处是淡化族群矛盾。今天中国不断面临着分裂的风险,尤其是新疆、西藏少数族群边缘地区。一有危险就采用高压控制,但这是缘木求鱼,和所要实现的目的背道而驰,因为你越统,他越要独。让它地方自治,让他看到留在这个国家能得到独立所能得到的好处,还能得到独立得不到的好处,那么他为什么还想独立呢?新疆为什么要独立?这跟我们体制的过度统一有很大关系,比如宪法第10条把所有矿藏、自然资源归应为国有资源。“国有”是谁所有?是全民所有吗?所谓国有或全民所有,其实就是无人所有,最后意味着属于政府所有,因为政府掌握着管理权和控制权,所以国有制直接蜕变到中央所有制。中央政府把大量的资源从一个地方调拨到另外一个地方,收益首先是北京、上海这些东部发达城市,西部地区没有得到公平补偿。有穆斯林人亲口跟我说:“如果我本来能够成为沙特阿拉伯,我为什么要待在中国呢?”导致中国分裂,至少强烈分离主义倾向的,不正是宪法规定的自然资源国有制吗?如果当地的资源属于地方所有,就不会这样。美国联邦制就是如此,森林、矿产都为州所有,不为联邦所有,所以地方在联邦之内或联邦之外不涉及重大利益问题。如果采用这样的体制,新疆作为中国一部分不会让它在资源上受到任何损害,同时能更好保护自己、抵制别国侵略,用不着维持庞大的军队。这多好,如此还会想独立吗?这只是一个方面,还有地方官员以及被派去治理新疆、西藏的汉族官员出于一种极度的不明智,不尊重当地的宗教信仰、风俗习惯以及当地的经济利益等,损害了当地人民的感情,最后造成了这样一个综合恶果。所以政治上、经济上、财产上等一系列方面的地方自治会极大地淡化族群矛盾,强化中国的国家统一和民族团结。我们成天把这些口号挂在嘴上,但实际做法事与愿违。

同时,地方自治也能有效控制政府权力。这本来是联邦制的一个基本构想,即通过中央和地方的分权,既有助于中央政府控制地方的权力,也有助于地方制衡中央政府的权力,因为把中央和地方变成两级相对独立的政府,中央可以监督地方官员,地方反过来监督中央官员。最后加强权利保障。这是美国当年设计联邦制的一个初衷。这和刚才说的控制政府权力是一块钱币的两面。最显然的一个例子是,如果省或州政府通过权力侵犯了你的基本权利,你可以通过联邦诉讼来保护自己的权利,可能你最后还是会败诉,但这种体制安排为你增加了一层保障。

    关于中央和地方的分权,大致涉及几方面:首先是央地的立法分权,如何界定中央和地方各该管什么,这是一个很复杂的问题。通过考察,我们发现各国在这个问题上没有太大的共识,联邦制国家之间也没有太大的共识,可以存在各种形态的中央和地方的分权。一般来说,国防、外交、军事这些方面由中央垄断,但即使在这些方面,各国都有一定差异。在其它方面的分权差异更大。

   联邦制和单一制存在一种趋同现象,因为在美国这样的传统联邦制国家,原先认为州和联邦形成了一个二元的主权,因为相互独立,但经过多年发展,二元独立不再纯粹,慢慢演化成复杂的州和联邦的合作。对于同一个领域,譬如环保,联邦有它的立法,州出于自己的需要也立法,两者之间是一种相互合作、相互配合的关系。关于央地的监管分工在各个领域有不同的特征,比如环保领域、知识产权领域,为了增加管理的效果,要求中央集权,由中央统一规定这方面的事项。在生产安全领域则更要求中央和地方相互合作、共同管理。社会保障领域,我国中央的投入远远不够,这也是一个中央和地方共管的领域,需要中央提供一定的底线保障。基础教育传统上属于地方职能,现在越来越多中央或者省、州层次的政府更多的介入;如果光是由地方政府管理教育,比如义务教育,可能会出现地方不平等的问题,因为各地财力实力不同。在中国这个问题非常大,尤其是城乡之间差距巨大;如果把这个问题完全归于地方,有的农村乡镇政府很穷,根本不能维持足够的投入,北京、上海等大城市过富,由此形成地区的巨大不平等。在这样的情况下要求中央对这样的事情要发挥一定的平等化和均衡化的作用。

    和立法分权相联系的是财政分权。立法分权规定了事权分配,事权和财权必须要有一定的程度匹配,要基本匹配,做多少事必须有多少财力,否则这个事做不成。在中国,“中央请客,地方买单”现象非常严重。很多时候中央做的事可能是好事,但是地方财政不堪重负。乡镇企业在中国曾经是一支欣欣向荣的力量,但后来被搞滥了,因为中央要求每一个村都要有一个乡镇企业,无论是否有条件都上,不仅搞“一刀切”,也是典型的“中央请客,地方买单”,失败的地方大量欠债。另外一个例子是普九(九年义务教育),地方有条件上,没有条件也上,这也是造成地方欠债的一个主要原因。上面这张图体现了中央自上而下的体制,老板在秤欠条——乡镇政府吃喝,没钱打白条,一秤足足有一公斤重。为什么会产生这样的情况?在中国自上而下的体制下,各种各样的检查、评比、监督活动非常多,乡镇是中国最基层政府,要接受县、市、省和中央各级检查。每次检查的人一来,都要有所表示,至少在招待上要过得去,否则哪怕中央去一个处长就会给你制造不少麻烦。当然,在比较富裕的地方,不是一个很大的问题,但在贫困地区就出现了地方政府“打白条”。

    分税制曾被称为“中国的财政联邦主义”,中央和地方终于要分税了。以前中央和地方是一套税制,一直实施到1994年,这么大的国家就那么过来了,所以听到分税后大家很高兴。可分税的结果,从地方土地财政看来,弊大于利。朱镕基总理说,地方不是没有钱,中央大量的转移支付到地方。问题是这个转移支付很多不是一般性的转移支付,不能满足地方的日常公用开支,而是要跟着项目走,于是造成严重的“跑部钱进”。所谓的“财政联邦”其实是中央集权,中国的财政不仅没有向地方流动,反而越来越多的向中央集中。确实扭转了中央在全国总财政不断下滑的趋势,但这个是好还是糟,从地方土地财政看得非常清楚。

照理说,有了事权、财权,地方政府应该干事了,但是其实没有那么简单。如果政府不对人民负责,官员完全可以拿了钱不办事,甚至干伤害人民的事情。中国有一个现象,我总结为“资源越多越不幸”。这个现象和刚才提到的新疆问题联系起来,山西的煤源源不断的运到全国各地,给山西留下了什么?留下的是污染、矿难、地面沉降。最近在中央不断强调情况下,矿难好了一点,大的矿难有所遏制,但是生态环境污染难有改善。当地有一些所谓的商人、官员一夜暴富,但给当地人民带来了什么?上面这张图是湖南郴州的一个纪检书记,纪检照理是检查别人的,自己应该没什么问题,但恰恰他的问题最大,地方资源多,往往产生一批贪官。为什么中央不去查一查,像查薄熙来、王立军那样?当然也查,这个地方纪委书记也落马了,但不要忘记中国多大?中国有3000多个县,3万多个乡镇,几十万个村,每一个地方都可能会发生贪污腐败,靠一个中央地方能查过来吗?所以纯粹靠自上而下控制,是控制不了贪腐的。这条路是走不通的。

说到这儿,还涉及一个国家建制问题。即使中国将来实现了自下而上的民主机制,但目前的建制结构也是有问题的。我们的省太少,导致横向结构过窄,纵向结构过长。美国人口是中国1/5,但是有50个州,而我们才32个省级单位。这样意味着我们的省太大,省的人口往往相当于别的国家一国的人口,甚至还多,我们人口超过1亿的省不只一个,必然导致纵向的层级太多。宪法规定的是四级结构:中央、省、县、乡,但实际上县和省之间还插了地级市,村相当于乡镇的一条腿,帮助它执行任务,所以实际上有6级。这种结构纵向过长,对国家治理来说是不合理的。

    最后,央地的司法分权。中国长期存在各种各样的“执行难”,哪怕打赢官司也很难执行。各种各样的地方保护导致“上有政策,下有对策”;中央政策很好,就是落实不下去,“政令不出中南海。”为什么会出现这样的情况?主要原因是因为我们的司法结构不合理,我们讲要改革司法,改革了十年,实质性的改革几乎没有进步。司法改革到底改什么?该统一的要统一,现在中国司法一个大问题是过于地方化,法院领导都是由所谓当地人大选举,实际上是当地党委、组织部门决定,法院能对地方说不吗?当中央法和地方法发生冲突时,能站出来维护中央的法律法规吗?不可能,首先要保证自己的乌纱帽。司法对地方不独立,必然导致各种各样的地方保护主义和地方歧视得不到纠正,所以司法改革首先要厘清中央和地方司法上的关系。

综合起来,中央和地方的这么重要的一个领域应该制订一部基本法。我刚才说,央地关系好比人体的脊柱。人的脊柱歪了肯定要出问题,国家脊柱不正就不可能治理好。所以要理顺几个问题的关系:事权关系、财权关系、央地治权关系以及央地法律争议解决机制,专门建立一个央地法律规范审查制度,比如宪法委员会,也可以是一个比较低调的机构,比如法律规范审查委员会,只有这样才能够比较合理的理顺中国的央地关系。当然,央地关系不要光把眼光都集中在中央和地方;当中央和地方都不对各自选民负责的时候,怎么去调整央地关系都没有用。所以在央地关系上还要引入最关键的第三层次,也就是人民。人民要发挥作用,让中央对全国人民负责,让地方对当地的人民负责,这样的中央和地方关系才有意义,否则央地关系就是官员之间的个人关系。

    回到“大饥荒”事件,大饥荒之所以如此惨烈,不仅仅是因为中央和央地关系失调,更重要的是在于那个年代的人民没有一点点权利。关于信阳事件现在已经有不少报道,当地做法极其恶劣,但是当时可是一点报道都没有,连我们的“伟大领袖”都被蒙在鼓里。信阳没有粮食,郑州有粮食,逃荒要饭不行吗?还就是不行,当地书记下了死命令,也是怕当地爆发饥荒的事情被走露出去,让警察、民兵在各个关卡守住,不让当地的人民逃荒要饭,许多人活活饿死在家里。如果这个国家的人民不是被当作牲口对待,有一点点起码的人权,有迁徙的自由、人身的自由或者言论自由,至少能说话,把这个消息报出来,“伟大领袖”说不定很快就知道了,也不至于饿死那么多人。所以中央和地方关系最关键的是第三个层次,即人民的权利保障。中央要为全国人民提供基本的、底线的保障,这不等于平均主义。地方有条件的可以多保障一点,没条件可以少保障一点,但中央一定要有底线的保障。这个底线的保障不是平均主义,不能消灭地方差异,也要顾及到地方的多元需求。

    《权利保障与地方差异》这本书讨论了一系列具体话题:一是收容遣送与迁徙自由。2003年孙志刚事件引发国务院很快废除了收容遣送条例,这样做对不对?可能会引发什么样的问题?“三农”领域也存在同样问题,温家宝一声令下,把农业税给免了,但是地方的财政有没有得到满足?如果得不到满足,是否会诉诸其它手段?比如土地财政、强拆强征?

二是地方试验与良性违宪,这在我们国家也是很有意思的问题。我鼓励地方试验,中国宪政进步要靠地方试验推动。一个例子是地方对乡镇直选,当时在四川、云南、深圳一些地方开展,效果好像挺好。但后来全国人大常委会秘书处一声令下,说这是违宪。《宪法》104条规定,政府首长由当地人大选举产生,不能搞地方选民直选,若地方直选就违反宪法规定。但问题是违宪违的是什么宪?我们这个宪法有好的地方,虽然它跟发达国家宪法相比不怎么样,但跟我国现状相比可以做很多好事。然而,有的地方是有问题的,一个大问题是我们是一个单一制大国,而世界上没有第二个像我国这么大国家是单一制的,即便我们的邻居印度也是联邦制,虽然我前面说印度是一个比较集权的国家,但毕竟是联邦。我国单一制是只有一部宪法,这一部宪法把所有地方机构产生方式和地方官员选举方式都规定了,这个规定是否符合每一个地方需要?我们要主义,改革开放以后,我们宪法总是滞后于国家改革,比如1983年就基本取消了人民公社,但“人民公社”却一直在宪法里面,直到1993年修宪才把它拿掉,宪法严重滞后农村改革步伐。所以还不能因为取消“人民公社”、搞联产责任承包制“违宪”,就不能搞,这对中国的损失太大了,很可能再来一次“大饥荒”。我们现在吃的食品虽然不安全,地沟油等到处都是,但至少不会饿死人。这是1978年这场当时“违宪”的地方试验带来的好处。所以“良性违宪”还是要允许,但在宪法学界却有不少学者反对,认为我们的宪法已经不管用了,允许“违宪”——不论良性、恶性——都是不好的。但这要分清楚。我坚持至少有一种情况要允许“良性违宪”,那就是地方试验,因为中国在宪法源头上存在不合理的地方,这么大国家搞单一制,必然一统就死,不能搞“一刀切”,所以地方有一些有益的试验,不能用宪法僵硬的框架套住,否则会约束改革的步伐。

还有其它一些问题,譬如非常严重的大学招生地域歧视,以及我刚才提高如何保证族群和谐与国家统一,因时间关系就不展开了。

    回到薄熙来事件,中国的央地关系怎么调整?我认为基本的方向必须是从人治、党治走向法治。党治必然走向人治,而中国已经饱受“大跃进”、“文革”之苦,不可能再走回头路了。走向法治的动力何在?最终在于人民。如果没有人民的自觉意识,统治的动力只能是自上而下的,这样要控制下级政府的各种贪污腐败、胡作非为就只有依靠中纪委,但我前面已经讲了,这对于这样一个大国是不可能的。所以必须要改这种自上而下的统治方式为宪法规定的自下而上的治理,尤其是要保证中央很多对人民有利的政策、法律得到施行,最终要靠人民自己管理自己。首先要通过地方选举等方式监督政府官员,当然还必须要具备适当的法律保障机制,比如建立一个具有司法性质的独立审查机构,只有这样才能既保证地方多元化,又防止地方歧视和保护主义,让中国公民的宪法权利在全国各地得到平等保障。

这样才能实现央地关系的法治化。

    我先讲这么多,谢谢!

   

    主持人:非常感谢张老师,下面请熊文钊师和王老师分别做一个评论以及自己的感想,后面还有时间的话就进行互动。先请熊文钊老师。

   

    熊文钊:谢谢有这么多人来讨论这样一个问题,也很高兴有这样一个机会进行交流。张老师讲了他出的两本书,一个是《国家主权与地方自治:中央与地方关系的法治化》,另外一本是《权利平等与地方差异:中央与地方关系法治化的另一种视角》,这两本书的视角不同。《国家主权与地方自治》这本书是从权力角度展开的视角,另外一本是从权利角度展开的。以权力与权利的路子来讨论,读这两本书有很多收获,先正本清源从主权问题说起,后谈到集权与分权问题。这两本书值得一读,因为其有很强的内在关联性,逻辑上相互支撑,内容上相互补充。

   

    书里有一些问题,借着评论的机会跟大家讨论一下:

   

    第一,在联邦制和单一制问题上,有很多人包括政治学、宪法学、法学的研究者、学生都喜欢关注这个问题。中国这么大一个国家,现行宪法当中并没有单一制的明确规定,但是作为一个统一的多民族国家,是选择联邦制还是选择单一制的国家结构形式?很多人都在关注这个问题。孙中山先生带着联邦制方案思考过这个问题,在建国之前毛泽东也思考过这个问题。但是到后来,孙中山放弃了在中国推行联邦制的方案,毛泽东也放弃了联邦制而选择了单一制的国家结构形式,这很值得我们思考。千帆教授从美国回来有很多联邦制的观念思想,但我看了他的书最近有一些变化,他说单一制的国家也可以容纳地方自治,他推崇地方自治。在这个问题上我认为采行联邦制抑或是单一制其实无所谓好坏优劣问题,而是牵涉到一个国家的政治、历史、社会背景的选择,恐怕没有办法简单的说是哪一个好、哪一个不好。既然不是一个简单的判断,也不是说联邦制一定就没问题,或者单一制就不能够容纳分权的东西即和地方分权是可以容纳的。联邦制的体制上有地方自治,单一制架构也应当有地方自治。其实,单一制为了克服其过于单一的、简单的模式更需要地方自治,也就是说没有联邦制,单一制更需要地方自治。所以有的单一制国家有很强的联邦制色彩,有些联邦制国家表现出中央集权特征,而且联邦制国家从二元结构(美国)走向合作的形态发展,说明各自有各自的优点。

   

那么中国现在是一个什么样的状态?或者应当是一个什么样的国家结构状态?欧盟为什么不断寻求一体化?欧洲的这些主权国家让渡自己需多多主权,马克不要了,要欧元,法郎不要了要欧元。要欧元的代价很大,很痛苦,但欧洲人还是坚定的要挺欧元。欧盟一体化的进程告诉我们国家形态在变。在当今的世界上,中国是世界的一极,美国是一极,欧洲各个国家太小都单独成不了一极,只有一体化后才能成为一极,只有一体化后才能有立足之地,有竞争的优势。可能有很多战略上的考虑,所以国家形态的这种变化不是一种简单的巧合。欧洲各国的政治家们并没有在单一制和联邦制之间作简单的选择,而是创造性的创设了地区国家的新的国家结构形式。这也很值得我们思考。孙中山先生带着联邦制从美国回来后为什么又变了?他研究了中国历史文化后,发现有些问题不是很简单就能做选择的。如果用单一的、高度集权的方式会造成很多问题,“天高皇帝远”的事一定会经常发生,那些饿死人的事情发生了以后才知道,那时的资讯没有现在这么发达,而且那时候的文化风气又是好大喜功的,导致信息了解不到位。

按当今格局来看,中国逐渐在形成这样一种格局:多元一体或者一体多元的中央与地方关系的基本格局。一体不是纯而又纯的单一制,但又有一体化的需要,这是中华民族共同的意志所需要,但又不能简单的用单一制方式,所以要多元。

如前所述,我国中央与地方关系存在着“一体多元”的格局。所谓“一体”,指的是这种模式具有的中央集权制特征,即中央与地方政府间政治关系的“一元化”方面。所谓“多元”,指的是这种模式体现出的中央与地方之间的分权色彩,即中央与地方政府间的政治---经济关系的“多元化”方面。中央与地方政府间的政治---经济关系的“多元化”方面反映出现阶段的中央与地方政府间关系已经不单纯地呈现为法律规定上的政治关系,也体现为社会事实中的政治关系,同时还体现为经济生活中的经济关系。

 

特别行政区制度就是一体多元格局的具体体现。其实,我们在特别行政区的制度走得比联邦制还远,千帆教授也是这么看。中央与特别行政区政府关系是一种特殊的中央与地方政府关系模式。属于国家主权范围的事务,由中央管理,特别行政区必须服从中央的领导;属于特别行政区的地方事务,而又涉及国家整体权益范围的事务,由特别行政区自己管理,但要受中央的监督;属于特别行政区自治权范围内的地方事务,由特别行政区自行管理,中央不作干预。从基本法对特别行政区高度自治权的制度安排可以看到,特别行政区的高度自治权,不仅高于内地省、自治区、直辖市,甚至高于联邦制国家联邦成员的权力,明显突破了单一制下地方行政区域传统权力的范围。我们有可以让特别行政区保留终审权甚至可以让台湾保留军队等做法,特别行政的体制、制度并不比联邦制所得到的少,它是一种高度自治,是需要多少给你多少的高度自治,还可以有很大的空间让你有更多的自主、自治的权利。在单一制国家我们容纳了这么一个极端的地方自治、高度的自治,这在世界其它国家,即便是联邦制国家,联邦都得不到的权利,中国的特别行政特区得到了。

 

当然,中国处理央地关系的问题还要考虑到多民族问题,这也是一体多元格局的重要体现。中央与民族自治地方政府,作为一种特殊的中央与地方政府关系模式,它有三个特点:一是民族自治机关享有广泛而全面的自治权。二是民族自治机关自治权保障的法制化。三是国家通过制定实施特殊规定及照顾政策为民族自治地方自治权的实现提供政治保障和经济保障。中国有55个少数民族,60%土地上的少数民族,对于现在经济发展的影响,不容小觑。实际上,少数民族的地方资源是最多的,同时地方权力大,这使得现在我们有这样的一种需求,这就是地方怎么来处理好民族地方问题,这都带有一体多元的特点。

 

另外,中国东西部发展水平也存在差异,一些地方设立经济特区。由此我们可以看到,这个多元至少还有以下几种形式:地方体制的多极化,财政分配关系的多元化,民族区域自治。面对着行政区划的问题,改革开放以后推行的计划以及财政、税收、价格、投资、外贸政策,从而扩大经济管理的权限,都促进了中央地方政府间的经济多元化。开放特区、开放沿海城市和开放地区的设立,导致区域发展打破传统区划界限,由此也引发一些区域行政事件。这就使得央地关系的多元化特征越来越显著。

 

以上是我们所讲的一体多元,对于一体,大家有很多体会,其中一种体会就是国家要通过宏观调控解决问题。碰到金融危机之所以能应对是因为有整体协调的能力,使得承受金融危机的能力比过去要强,比如我们可以扩大内需。整体一体性和我们的切身利益有关,不要说这种整体性一元一体化一定是不好的,这种宏观调控是需要的,但同时要承认有多元,不同的利益诉求不同的特点,这是我对中央与地方关系基本格局的一个基本判断。

敬请关注
博雅公法