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铁路管理体制改革研讨会

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    “7.23”事故举国关注。8月底,北京大学人大与议会研究中心和腾讯微博专门召开了“铁路管理体制改革”研讨会。

   张千帆 北京大学法学院教授
   杨俊锋 中国人民公安大学法律系讲师
   郭道晖 中国法学会法理学研究会顾问
   湛中乐 北京大学法学院教授
   熊伟 北京大学人大与议会研究中心兼职研究员 
   曲相霏 社科院国际法研究所副研究员
   余晖 中国社科院经济体制改革研究会公共政策研究中心主任
   胡星斗 北京理工大学经济学教授
   何海波 清华大学法学院副教授
   甘超英 北京大学法学院副教授
   赵旭 天则公用事业研究中心研究员
   郝劲松 律师
  

湛中乐:再快的速度要保证质量

湛中乐:7月23号发生在温州的动车相撞的事件,引起了社会广大的关注,包括最近从各种媒体看到,应该这也成为国人,乃至全世界关注的一个事情。国人乃至是7月1号之后动车提速,中国高铁发展如此之快,除了速度之外也关注高铁在中国运行的实际状况。发生在温州的这么一个事件,应该说不仅仅是是国人的关注,确实引起了全世界对中国的关注。

北大宪法行政法研究中心,对于这么一个突发事件,也给予了必要的关注,今天张千帆老师还在路上,北大宪法行政法研究中心和腾讯微博沟通举办一个小型的研讨会。我就谈一两点看法。

第一,中国是个经济高速发达的国家,任何事情在谈到速度的同时,我个人特别强调一个质量、效率。速度再快,结果怎么样,从这个意义上讲,再快的速度要保证质量,这个质量其中包括安全。无论是经济发展也好,我们说的动车提速也好,或者说宇航飞机也好。在高速发展的同时其实应该有一个重要的前提保证,这个重要前提保证就是质量、安全。这个事情发生了,应该说引起我们对于包括高速运行的运输工具也好,还有其他方面,包括GDP经济高速发展之后,背后的忧思。也就是说,这里面涉及到人的生命,我们所说的财产公共安全,从长远发展、可持续发展来讲,这个事情引起了我们特别的关注。所以火车、汽车不仅仅是快,更多应该还是安全,在保证安全的前提下来提速。这是第一个问题。

第二个问题,通过这个事情也暴露无论在火车、铁路、汽车、水上交通、航空运输管理问题。这个管理问题又有企业自身的管理,航空行公司、运输公司、铁路公司,还有政府和政府职能部门管理的问题。职能部门的管理,这个管理既有管理也有监督。在这个案件里有铁道部,还有国家民航局,还有一些公路事件里面的公路局、交通部等等。也就是说,在发生这种事件以后,事情发生之前我们的有关部门怎么去确定标准,怎么进行有效的管理。在实践发生以后,我们的有关机构怎么启动一些必要的程序,进行调查、处理,然后进行公开。还有一个追则的问题。我想这个谈到管理,既有企业自身的管理,还有作为政府和政府部门的相关管理。这个的管理还包括一个监督的问题。通过这个事件,这也是一个很好的警觉,这次我们说的,对于故去的亡灵表示深深的哀悼,更多的是引起对我们后面的警示。不断的增加客机,海上的、飞上的等等,有很大的风险存在。所以有关部分,包括政府管理非常重要,而且不能当儿戏。通过这个事情看到,红绿灯涉及员工的素质问题,比如设计系统的一些质量问题。所以这个事情,说实在的,温家宝说了一定要一查到底。确实如此。因为高速飞行的列车里面有很大的风险,这个风险一旦发生,从小到一个家庭,大到一个社会,有很大的损失和影响,是不可估量的。通过这个事件对管理质量、流程的高度重视。

第三个问题,引起我们法律学人,我们对相关法律制订的也有一个怎么完善的思考,第一早期的火车压死一个人,这个2000块钱甚至几千块钱,这个事情出来以后,有媒体报道17万,昨天报告是50万。其实对于受害的家属来讲,生命真的是无价的。50万是一个逐渐的过程,这一块涉及到人身伤亡这块从制度怎么去完善。使得我们的铁路方面的赔偿、补偿也好,汽车方面的,在各个方面能不能区别不大,原先差别非常大。在过去火车压死的的2000块钱,后来到十几万,怎么变成了五十万等等,这要从制度上有一个保证。也就是我们所说的人身侵害,包括城市人和农村人,我们说同命同价的问题。还有一个国人和外国人的问题,不能够让国人赔的低,外国人赔的高,也就是说从法律制度方面,从立法、通过司法,追求大家法律的公平公正。

在我们国家,像很多强制保险和商业保险,作为一个法律体系来讲怎样能够更加完善,通过这样的事情让国人,或者让我们的承载人、承运人等等,在通过建立加强保险制度、加强风险意识方面,也能够得到提高。而不是发生事件以后,为这个钱的事情,最后承运人本来应该有商业投保的,旅客也有维权意识,可能都有助于问题善后的解决。我做一个简单的开场白,从三个方面简单说一下。

张千帆:铁道部管理制度存在问题

张千帆:温州发生了这么的一些事情,我们是希望通过这次沉痛的悲剧,能够对铁路管理体制进行一些反思。我觉得光是策划一个铁路局、铁道部长换人下台是一回事,好像事故越来越严重,规模越来越大,这次铁道部对事故的处理有不当,引发了全国人民对铁道部门的愤怒。当然这种愤怒不应该限于程序化。但是铁道部管理体制上存在制度上的问题,包括政企不分,近年来搞的铁路大跃进,可能不会引起这么重大事故,但是给我们百姓带来不便的这些事情,我们老百姓糊里糊涂“被高铁”了,一般的列车越来越少,全部变成了高铁,高铁一出事,就变成了这么大的事故。希望通过这么一次教训,对铁路管理体制做一些反省。希望政府部门铲除一些既得利益,在体制上有根本的变化。我想只有这样,才能防止这样事情的发生。今天主要听听大家的意见,在法学、行政学上等等几个方面。我们请了郭道晖老师,有社科院曲相霏教授,清华大学何海波老师,还有北京理工大学的胡星斗教授,有余晖老师,现在还在社科院。还有郝劲松律师。下面就继续发言。

张千帆:对于今后的改革大家也提了一些意见,一个是政企分开,属于监管的是监管,运营的是运营。无论是撤销铁道部,还是维持铁道部,把其中某些部门移交给其他部门。这些要确立下来,而且中央要把这些事情提上议事日程,大家把希望寄托于下一届,下一届谁做有关领导,还是未知。对于他要做一个大手术,要提上议事日程。同时,他的结构内部横向是不是可以分割,我想经济学家也做一些探讨。当然,集中有集中的好处,但是在中国的垄断,在这个事故中并没有带给我们好处,本来垄断是加强安全,但是现在垄断连这方面都没有得到保证。垄断,在这儿形成铁道部的巨无霸,才有为所欲为的底气。如果把铁道部分成几个独立的,铁路对铁路,列车对列车,有不同的人负责。如果要这个火车,就可能有公司出来干涉了,所以这些方面都值得我们考虑。

最后,还有一个关于安全监管。是不是政企分开了,甚至于打破垄断了,就一定能够增加铁路安全?确实还不一定,有时候分割开来以后,他们直接的衔接不好,造成混乱反而会更不好。

余晖:裁判员跟运动员分开了,是好还是不好?

张千帆:分开是必要的,但是光是这个还不是充分的,尤其是分开之后,万一刚刚分开又出现大的事故,铁道部原先的人站出来说,这就是分的结果。怎么样去设计一个比较合理的铁路运营和监管分离的局面,我们可以进一步探讨。

郝劲松:铁道部解体是迟早的

郝劲松: 我是一直同意解散铁道部的,两年前大部委合并的时候,当年有消息说交通部把铁道部合并进去。当时刘部长还在位,拒绝合并,当时保守势力占了上风,铁道部就独立。当时也赶上雪灾,对他们起了挽救作用,铁道部就没有合并成功。

铁道部是一个正式机构,既充当政府部门,又充当企业运营,原来还有公检法,从去年开始公安就剥离了,上个礼拜是检察院和法院开始剥离。就是公检法,铁路的公检法也是很厉害的杀手锏,就是铁路的三把刀,遇到纠纷问题都是保护伞,公检法也是。从目前来看,政企不分的机制,也是中国唯一一个政企不分的机构,迟早是解体的,只是一个时间问题。这次也可能是一个很好的契机,需要我们发出一些呼吁。

铁路背后,出事故的背后是4万亿,主要是铁道部申请来了以后要建高铁和动车,当然这个庞大的数字引起了很多人的注意,很多人都在争夺这个4万亿。我看《世界经济报告》揭露了上百家企业,关于高铁信号灯几百亿的文章。我觉得刘志军落网,对分配不公也有关系。

这种大跃进的速度,像日本的沉降非常缓慢,他们提速不可能从零直接提到300公里,是要缓慢的提升,包括德国。我认为德国和日本的高铁速度远远强于中国。为什么中国从零提到300,就是因为铁路抢政绩、要成绩。什么七一向党汇报,开工南京火车站,开工以后紧接着把地板砸碎要重新铺。

还有一个是草菅人命,铁路对旅客的安全有时候并不在乎。2007年以前死一个人赔800元,还带粮票,这是一个很陈旧的规定。当然也有死者向地方法院提起诉讼,沈阳有一个案子赔了30万元,因为铁路撞死了一个人。

还有铁路的非法征地问题。从零突然提到300就会出问题。虽然在此以前我们没有看到,但是今天我们看到了,我们可以预计会出问题。尤其是铁路内部人都是逃避高铁和动车。这次出现事故也出现了反常现象,比如铁路在第一时间内迅速把车皮砸碎掩埋。当然也有记者问我,我说我也不太理解,这个举动非常反常。昨天《南方周末经济版》就刊登了一篇新闻,铁路在2005年的一次火车事故中,当时死伤20多人,铁路就是这么干的,迅速把车皮砸扁掩埋。埋起来以后你们记者就没法调查了,然后迅速和家属签订赔偿协议,这事就了了,然后挖出来拉走。这次铁路依然用非常熟练的方法迅速砸扁,表面上是一个很难理解,但对铁路来说是轻车熟路。

2008年山东胶济铁路事故死亡72人,撞车地点前不着村、后不着地,铁路用了一个方法,组织了一个调查组。比如你是陕西的,你是山东的,我把你当地户籍所在地的政府也招来人,参加我的这个小组。然后三四人一组针对一个死者家属贴身服务。这个小组的工作主要做什么呢?就是反复的和你谈,让你签赔偿协议,尽快地赔偿,就是死磨硬缠。然后家属之间是封闭的,不让互相沟通,也不让知道赔偿了多少钱。其中有的家属在这样孤立无援的状态下就签完了,其中有一个家属从网上查到我的电话,给我打电话反映这个问题。当时的赔偿,她告诉我赔偿是15万元,是一个女的,她的父亲在胶济铁路事故中撞死了。从昨天我们看的一个报告,就是2008年的事故,死了的就死了,没有死的,有撞断腿的仍然和铁路艰难索赔。山东的一个伤者有一条腿撞断了,需要装了一个假肢,国产的12万元,国外进口的80万元。国外的质量会好一点,能正常行走。但是铁路局拒绝赔偿这些,患者自己解决这些钱。铁路在这块处理完以后是很不负责的,媒体对2008年的东西,以后也丧失了新闻性,也没有继续追踪。只有这次发生事故之后,才有媒体想起了2008年还存活的人。

胡星斗:通过这次事件推动政治改革

胡星斗:这次的动车事故,从一场交通灾难,实际上已经演变成政府诚信和官员人格的灾难。我这里简单讲两个方面,第一个方面,这个事件背后所反映的铁道体制的问题。就像刚才郝劲松所说的,目前中国的铁路体制是计划经济的最后堡垒,计划经济的怪胎。实行的是统一的调度,统一的核算,实行的是半军事化管理,铁路有他的公检法。当然近两年在逐渐地剥离,但是铁路那种计划经济的特征一点都没有改变。比如说定价权、调度权、管理权掌握在部委一级,下面根本没有任何自助的权利。如果私人企业或者是外企进入,那么他所面对的就是一个庞大的垄断的系统、体制,因此任何私人企业进入最后都会亏损而出。所以,这种铁路最终在中国只能依靠政府投入,也由此可以要求政府每一年大量地投入,甚至是上万亿的投入。

再就是目前中国整个的铁路运输,他的交易规则不清,程序不清楚,成本不透明,利润说不清。整个铁道部是一个大工厂。他既是管理者,又是具体的经营者。整个铁道部门是成本说不清,利益说不清,没有一个清晰的财务清算规则。而下面的各个铁路分局,他们了精力都集中在二次分配,或者是铁路总局有多少资金分配到这个铁路分局,他们的精力主要集中在官帽子,所以他们平时那些主要领导很少有精力用在改善铁路的管理,改善服务,真正地提高技术质量。这种投资项目往往都是技术评估严重不足,经济方面的评估都是不足,或者说没有一个像样的可行性报告,这几乎是中国所有投资项目的共同问题。像三峡工程等等,就是没有可行性的评估报告,技术性评估不足,匆忙上马。先上马再说,有GDP再说,至于有没有沉疴,那另外一回事。

这种铁道垄断的体制,无论从经济方面来看,还是要加快铁路的发展,那就应当是鼓励更多元的投资。多元的投资关键是要打破铁路的垄断,如果真正地把铁路的技术搞上去,我觉得靠铁道部的这种体制,临时或者在很大程度上是贴牌的做法,很难做到万无一失。

我最近几年也写了一个建议,建议撤销铁道部。几年前我也写过这样的建议,就是要设立铁路总局归交通运输部,铁路总局只负责铁路的规划、公关管理与协调,还有监督,不负责具体的经营管理。政企分开,彻底取消铁路公检法,设立若干个铁路公司来开展竞争。有人提出五个公司等等,若干个铁路公司进行竞争。鼓励民营进入公司的发展。

另外,再简单讲几句关于政治改革,这次事件我刚才说了演变成政府的某种灾难。为什么这些官员对生命这么冷漠?所以说他们成了冷血的官员。我认为没有民族选官,这些官员对人们必然是冷血的。所以,我希望中国政府应该通过这么一个事例,也可以来启动某些政治改革,特别是人大代表、党代表的直接选举,然后由人大代表、党代表来选举和罢免官员。如果人民或人民代表由这样的罢免官员的权利,那么官员对于人民或许要谦恭一些。

余晖:铁路运输要网运分开

余晖:为什么铁路推不动?除了刚才一些同仁讲的,也跟铁路复杂性确实相关的,我们这些研究行业垄断的学者,认为铁路行业在改革的技术层面上,我们也希望这个铁路跑的车子、路轨也好,或者是客运、货运也好,能够像高速公路那样跑个车谁都可以在上面跑。但是我们的铁路,在跑货运、客运就涉及到信号系统,涉及到财务结算系统都是非常复杂的事情。这个是一个客观的技术上难度,但是这并不能说作为一个借口来无限期地铁路改革一直延缓下去,其实在某些方面是可以改的。从现在来说,基本上达成的一个改革的方向,就是实行政企分开,这肯定是要政企分开的。

在政企分开以后在微观主体这块怎么弄?基本上达成的一个共识,就是说要网运分开,就是把网这一块和运输这一块分开。网可以独立组建一个网公司,全国一体的网公司,或者切割成几个大区性的网络公司。这叫网运分开。运就是客运和货运,这就通过政企分开以后变成独立的公司,或者民营公司都可以来做。

信号和调度谁来管?是依附在网公司来进行信号和调度的服务,还是专门成立一个独立的信号公司,或者是路轨公司?这个都还没有细致来讨论这个事情,可能这一届就这么耽误过去。所以,刚才大家说了铁道部这种政企合一,甚至是公检法合一的政企不分的体制,那么大的危机事件必然会出现的。

其实铁路的交通危机事故不是一两起,这样的重大事故已经发生了十几、二十起,而且处理的方法都是非常粗暴。刚才郝劲松提到的是2005年的,应该在浙江那块,埋的不光是车头、车体,一些尸体也顺便埋下去了,这是非常残忍的做法。这次我们也看见了,这个体制的话,不打破我们的老百姓坐火车的安全保障是很难保证的,服务质量也是很难保证的。

政企分开,我刚才说了企业那块,政府这块怎么弄,刚才也有人提出来大部制,我也赞成成立一个专业铁路局,在交通部下面。他主要管行业的安全生产和服务质量,面对的是路网公司、客运公司或货运公司,这个是让他回归到政府的职能里面去。我想这次虽然是很悲惨的事件,也给下一次的政府机构改革里面,尤其是关系到大部制改革,大交通部的改革,可能提供了一个非常好的机会。

改革有时候需要一个特殊的事件或者一个机会来推动,我今天愿意到这里来,也是趁这个机会呼吁下一届政府机构改革的时候,确确实实能够把大交通部制完善起来。

刚才郝劲松说了,这是最后一个垄断部门,其实不是,其实中国还有很多政企合一的,比如烟草,烟草也是政企合一。盐业也是,国家发改委一直推盐的改革,今年日本的地震把他给挽救了,非常明显。本来今年是要推动这一块,我当时3月份的在东北出差,我一听说核辐射扩散以后,导致抢盐之类的,我说,完了,盐业的垄断就继续下去。盐业总公司就坐下来跟发改委谈判,发改委就说再往后推五年。

这次我们乘客血淋淋的代价换来了这么一个机会,不管党和政府,还是学者和广大人民群众,都应该来呼吁,来改革这套体制。

赵旭:解决问题后再谈重新开通

赵旭:我先说一个近的事情,就是咱们眼下的事故处理。眼下高铁、动车又重新开通了。前天还是昨天上海铁路局的局长就已经给出了初步的事故分析报告。他说,是因为信号问题,因为信号问题的设计存在缺陷,那么发生了雷击,这个信号就故障了。同时,铁路的调度运营管理存在缺陷,警惕性不够,采取措施不当,所以造成事故。

大家相信不相信,反正我是相信了。但是相信了以后呢,我要问的是,既然有这些问题,你现在又开通了,你改进了没有?信号系统设计缺陷改掉了没有?你的调度管理改进了没有?你怎么保证在没有改的前提下保证不发生问题,你在这种情况下开通是没法保证的。这些问题是铁路局长自己说的,是你自己分析出来的。你分析出来的东西改了没有。你也说了培训不够,有没有具体的措施加强培训。在加强培训之前,在解决这些缺陷之前要不要开通,要不要继续跑。在国外很显然是全部停掉,大家知道波音飞机一出事,同型号的全部停下来,把问题缺陷解决了再继续飞,在解决之前不能飞。我们现在已经开通了,大家敢不敢坐,反正我是不敢坐。这是眼下的事情。

从整个改革来讲,大家讲政企分离,我赞成余晖的看法。如何具体的推,其实这件事情在好多年以前,包括铁道部自己组织过大规模的研讨会,就是改革的研讨会。那个研讨会的所有资料都在我的电脑里,我今天还看了一遍。请了国内外专家分析,讲了很多,当时也提到了行政体系改革,提到了政企分离,重点着眼在投融资体制改革。投融资体制改革确实是很好的入手点,通过PTP的办法,实际上是产权的改造让他公司化,让行政部门解体,或者回归到监管,然后运营部分公司化。我不得不承认我们的铁道部门非常聪明,他居然能够从中发现出了一条道路,在吸引资金的同时没有使这个体系解体,他怎么做呢?他吸引社会资本投资,各种资本都来投。投完以后我有一个机制回来,但是我要求你运营托管给铁道部门,这样运营是一个坚实的整体。他的理由就是调度统一,一张统一的网,还有安全等等理由。这样的一个制度设计,就在引入社会资本的同时可以保证我的运营是一张统一的整体。也就是说,原来的政企不分完全没有得到解决。

社会资本对这个事情是有疑虑,尤其是外资和社会资本进入不多。这套体制之所以成功,是因为政府出钱。铁道部和所有省都签了省部合作协议,这个协议下面实际上还是变成了政府投资,不过换成了各个地方的投资,各个地方的钱从哪里来,就是土地财政。通过这样的安排,他就把引入投资这件事情做成了,自己居然也没有损害自己的运营系统。我应该说他们非常聪明,但是这个事情现在看起来他所扎根的那些理由全部是不成立的,就是什么为了安全,为了统一。现在看起来他自己并不能保证,这个里面还是回到原来的问题,你自己监管、自己运营,这个体系是不可能搞好的。

这次很多媒体报道出来,说铁道部门招人,都是招系统内的,把系统内的招来,十天内就上岗了。包括动车、高铁试运营不够,冷滑、热滑都不够,就直接载人了。下一步的问题就是说,怎么样能够有扎实的步子去推动这个改革,第一步是政企分离,之所以后面没有往下谈,就是第一步的政企分离没有实现,这一步没有走出去。我当时呼吁大家一起来推动这件事情,就是通过各种各样的方式,学界来提供方案,通过人大、政协来体制内不停地呼吁,我们的媒体有扎实的步骤一步一步的走。比如从地方铁路公司先开始,从专线先开始,所有的运营全部脱离,这样一步一步地开始脱离,可能是一个方向。

郭道晖:整体的改革是指导思想问题

郭道晖:我说一下这次惨案,我是很痛心的。温家宝也去了,他去的迟,5天以后才去。这个不说了。他说还是生命第一,首先还是二个字“救人”,他做了这个指示。从现在铁道部处理这个事件的时候,做法倒不是把救人摆在首位,而是把掩盖真相摆在首位,真相也是很重要的。我今天看到一个材料,一个是讲德国,一个讲日本怎么处理这个事故。他们也发生过这种铁道的脱轨惨案,死的人也很多,100多人呢。德国有几条方案,一个是事故发生6分钟以后,警车就到了现场;事故发生20分钟以后,德国的铁道部整个宣布停止运营,就不再运营了。然后停止所有同类的列车。事发半小时以后,所有找到的中伤者转到附近医院去。搜救工作整整持续了三天才结束。我们是几天?没有生命迹象了,结果还找出一个小孩。而且把车箱、车头给埋了。

事故调查搞了一年零三个月,德国铁路公司的主席免职。而且他在事故发生的第二天,德国铁路就降低了全线高速列车的时速,我们国内有没有降低?还照样嘛。而且全面检查安全的情况,停运所有全部同型号的列车。而且到事故查了一个多月,才基本恢复铁路。也就是整个花了五年做这个调查,了解真相。

日本也出这样的事故,也死了很多人,用了25天进行调查,55天才恢复运行,差不多两个月以后。我看那个材料,他们是新干线这段搞的,他们说新干线搞了40多年,由时速200多公里跳到300多公里是花了40年。我们花了几年?一年都没到时速就到300到了。我们高铁的司机只花了10天就上岗,怎么能不出问题呢。所以他对中国处理这个事件表示骇然、奇怪,甚至目瞪口呆,作为调查的对象把机器埋掉,都损坏了。

每一个事故出现以后,第一个事就是救人,就是生命第一。第二个是调查真相。第三个事就是问责。调查真相也是为了拯救未来的生命,不是这次的生命,这次的应该马上救。未来的生命,就是总结这次的教训怎么防止再出现这样的事情。真相本身也是为了救生命,生命第一。但是我们铁道部表现得很令人奇怪,这个问题还不只是铁道部的问题,回顾最近一些年我们人祸不断、事故不断、惨案不断,背后到底是什么原因?有一个原因就是我们现在大跃进,各行各业都在搞大跃进。好像中国的财政有的是钱,几万亿、几万亿的往里面投。报纸上说,铁道部说春运没办法,所以我们要搞高铁。不在于高速度,而在于高密度。你多发车,不断地发,不是说每一辆车高速度,每一辆车都追求高速度干吗。作为顾客坐飞机就完了嘛。关键是密度大,过几分钟有有一辆车,这样很快就能疏散了乘客,不是高速度,是高密度。我们现在创造了高速度对外输入,我们所有的都要高。盖楼要世界第一或亚洲第一。盖高楼、长桥,盖亚洲最长的桥,在追求这样的东西。现在有一种现象是重复了过去文革以前的某些要素,一些做法。

有人说我们现在的经济上去了,是带血的GDP。由于追求高速度,追求快,追求大,结果要么出事故,要么桥断了,要么地铁电梯出毛病,至于污染什么的问题更多了,所以完全把我们现在的资源、人的生命都抛在一边。

这个问题一个是铁道部自己内部的制度改革,这种思想如果不改革,还重复大跃进那一套,或者文革以前无法无天的那套,现在司法的这种现象也是很多,动不动抓人,动不动就是颠覆国家政权就随便去抓人,这是文化大革命那套东西。现在有一种浮躁的潮流,虽然不是过去那种大规模的表现,我觉得文革文化里面的元素、大跃进疯狂的元素都在呈现,这种问题不解决,很多问题都解决不了。

要改革,怎么改革,比如体制、计划经济、政企分开等等这些问题。有一个问题是人大,人大在于我们各个部门或者各个地方举行重大的工程,重大的活动等等都要经过人大的审查,我们是没有。比如说铁路,全国普遍都搞高铁,边远的地方也搞高铁。像这些项目都应该由人大来审定,过去三峡是审定了,别的就没有审定。奥运多少钱,或者世博多少钱,在国外的议会就是管钱的,而且制约你的用途,你用多少钱,怎么用。我们的人大根本没有这种现象,我们老讲国家的优越性,举国体制。你可以这么干,但必须通过人大审批。现在要动用钱很方便,好像有的是钱,造成了这么一种印象。

我觉得整体上改革,不只是铁道内部的问题,是指导思想的问题。

曲相霏:政企分离虽不根本但却必要

曲相霏:第一个方面,我赞成刚才几位老师说的要政企分开,这个分必定对铁路系统有好处的。从这次事故来说,最初我听到的媒体报道,说是因为雷击导致了,也没有说清楚,是前面车还是后面车的通讯系统失灵,因为雷击停电导致的事故。大家网上说“这是不堪一击的高铁”。

中国电力系统站出来说话了,在雷击的时候我们所有的电网都是正常运行的。如果说电力系统不是独立于铁路系统的话,而是在铁路运行之下,都在铁路系统管的话,他就完全可以归咎于因为雷击而停电。现在电力系统跟铁路不是一家,他就没办法栽赃到电力系统。

如果铁路把铁路所通过地段的气象部门归他管的话,他就可以说,气象部门出来说,那个时候的雷击是百年不遇的雷击,完全可能造成铁路、动车所有的系统都失灵。如果气象部门这么一说的话,这完全成了一次意外事故了,铁道部没有责任,气象部也没有责任。这个分是非常必要的,把所有的责任、权利分开之后,你想栽到任何一家去都不好栽赃了。这是我想的第一点。但是具体怎么去分,刚才张老师说我们怎么改革没有考虑。我想分也不能解决任何问题,前段时间地铁四号线扶梯发生事故,京港公司应该是北京跟香港是完全公司化运营。在完全公司化运营的情况下也会出现这种情况,那归咎于什么呢?那就是追究一个大的利润,而缺乏监督。

我想,分可能还不是一个彻底解决问题的办法,但却是一个非常必要的。

第二点,我想说事故的调查。我们看到从事故发生以后到现在,究竟事故是怎么发生的,给我们的答案已经换了三四次了。最初听到是那样的答案,回来又是这样的答案,到现在多少有点明白了,好像是说那个系统前面的车通信系统失灵了,后面的车一点责任都没有了。后面看到的是绿灯,车上指示也是绿灯。究竟事故原因是什么呢?真相是什么呢?我们材料上的话很好“真相还在路上”。这个材料上面说,成立独立调查委员会调查,不能由铁道部自己调查事故,我觉得这个是非常正确的。材料上说,要人大根据宪法成立独立调查委员会。我自己的感觉肯不会成立,30年都没干过这个事,现在人大还有这个魄力,说不信任国务院。这是我说的第二点。

第三点,刚才郭老师也提到,这一次事故的调查和处理,包括赔偿,让我们感到非常不满意的一系列方面。宣布了那么多人失踪,我在网上看到有一个微博,说的是出租车司机,他说如果说发大水找不到人,是被人冲走了。火灾找不到人,烧没了。那么几节车箱,失踪了,去哪里了呢?再就是目前的赔偿,是一对一的赔偿,希望把家属分割开来。好像说是小组,5个人组成,其中4个政府官员,一个铁道部官员,跟家属谈判,给家属很大的压力。我在网上看到了一个浙江省的司法部门,给他们属下的律协一个通知,不知道是真是假。如果这是真的话,就是说对每一位遇难者的家属这样一种诉权严重的侵犯,就和以前的食品安全事故一样,不能进入司法途径。

还有财产赔偿,我看到两个表态,有一个记者本身是动车的旅客,他对我们的财产怎么赔偿。那个发言人表态,现在你还活着,我们不是谈这个事情时候,我们现在要抢险、救灾。我听了这个话,感觉是说,现在不能谈,以后永远能谈的恰当时候和机会。因为拖到最后就黄了。

最后温总理去的时候,有家属提出这个问题。有的死者身上戴了很贵重的玉镯子。总理说,我们的赔偿要人性化,人的生命是不能用金钱来衡量的。这个话怎么理解呢我觉得可以从很多方面理解,要人性化,这个玉镯子丢了不能不陪,但是生命都不能用金钱衡量,怎么证明你戴了玉镯子呢,就是肯定不能用原价赔偿。现在的人出门带手提电脑、手机、照相机,这些可能是几千、上万,这些人性化可能意思一下。现在政府官员一对一和家属去谈,很显然,最后赔偿的结果形成肯定会是什么结果?大家可以想像。

最后我还想说一点,和媒体有关的。就在7·23事件的前一天,也发生了一个交通事故,是从威海到长沙的长途列车,发生了爆炸起火死亡了40多个人。我很关注这个,因为我当时给我的父母买票,从北京回去。买火车票买不到。比方说从今天开始可以卖10天以后的票,我从今天9点发票的话,他就说没有卧铺票了。这就是岔开一点,他现在买票仍然是那么难,在已经实名制只有买票仍然是那么难。后来卖票的跟我说,有可能所有的卧铺票一点发票的点,旅行团全部包去了。只有在发车的前一天如果还有票没有卖出去的话,只有这一天才可能发出去。像黄牛的问题,现在小黄牛碰不到了,但是最大的黄牛还在这里。我们还有买票的难题。

前一天我看到了这一个事故,这个长途车没法坐了,坐火车或飞机,第二天就出现了7·23事件。这么多媒体和记者讨论,我们看前面这个事故,前面汽车的事故就没有人报告,他死亡的人数比7·23还要多。对这死亡的40个人怎么赔偿呢,事故调查怎么进行呢?

甘超英:要再法律体系中强调程序性

甘超英:我说一些制度上的思考,首先看到政府责任,我们看到现象就是混乱,省政府、铁道部门等等,就是说到底谁应该处理什么,谁先处理什么,应该怎么处理,好像不太清楚。什么情况下政府要负责,谁负责,负什么责任,谁启动责任的追究,谁监督,当然里面包括人大,当然有一个最后监督的东西。实际上应该给铁道部一个机会,就像一般的行政赋予一样,可以进行行政赋予,你不行的话人大可以监督。谁启动?谁说明这个事情,就是谁是权威的声音。还有,责任到什么程度。实际上,最根本的解决呢,我认为就是尽快制订行政程序法。我们蒋老师早就提出来制订行政惩罚法,弄了好几稿,但没有列入立法规划。现在把行政惩罚法做好了,可能这个问题就有一些解决的方面了。刚才湛中乐也提到这一点。

第二点宪法上思考,我们宪法上,我觉得可以取消第27条的反对官僚主义。因为在目前情况下,很多东西其实不是官僚主义的结果。而是什么呢?不按程序办事的结果。包括这个事情的发生。比如事情的发生内在原因是为了速度,为了GDP,为了经济等等。不管政党程序,实际上说是科学发展,根本不讲究科学。我们在高铁事故中刚才各位也谈到了,最明显的东西,把高铁、高技术的东西、科学的东西变成了一个什么呢?献礼工程,就是为了九十年大庆献礼。而且各种事故处理也是打官腔,没有统一说法,这是官僚主义。

比如说我到新加坡去,新加坡人从来不反官僚主义,他反对中国人提出反对官僚主义。为什么呢?官僚主义实际上本身就是程序,你按程序办是不会出事的,而且政府责任不会大。为什么现在民间那么多疑问,就是因为政府不按程序办。

第三点,有关官员道德的思考。刚才大家说了很多了,其实我们儒家学说是强调官德的。但是儒家思想强调官德的背景、社会基础是君主专职。中国君主制的国家管理体制有一个特点,或者一个表象。就是绝对的最高领导下的层级制的国家领导机构,这种体制对官员道德是非常依赖的,因为皇帝一个人怎么可能管那么多呢。我们国家为了实现强国梦,采取了国家的管理体制,就是邓小平说的,要机遇期。我们现在机遇期还没过去,还要抓住这个机遇期。采取的国家管理体制,就有中国君主制时期的特点。但是我们在官德的要求上还不如过去的封建王朝,因为过去封建王朝的官德取决于什么呢?就是士大夫的议论(士论)。我们现在的官德取决于什么?顶头上司、领导的评价。这个就非常的不客观了,亚里士多德说了,多数人的思考总比少数人的思考要合理,他讲法制的时候也是这样说的。

当然我们的宪法在27条也规定了官德。但是,在直接的国家、行政管理的相关行政法规中比较少见。我们在刚才说的管理体制的导向下,他的导向是集中力量办大事,高铁也是集中力量办大事的典型。但是,好像美国阿波罗登月,甚至美国的大战是大事一样,好像只有我们能办大事。我看一个学者写的文章,我们实际上集中力量办大事,和集权办事应该严格区别。我们集权办大事就是长官意识,然后底下雷厉风行,速度就出来了,高铁就上涨了,动车就动了。所以,实际上行政程序法是对于这样种能力,就是集中力量办大事能力的抑制,所以行政程序法到现在没有出来,甚至没有列入立法规划。

而且我们宣传法律体系基本形成,而行政程序法是一个基本法。

还有一个,从制度上来说,我们中共的法规内容有许多道德规范,但是并没有真正的道德机构设置,基本上就是党委。各级纪委只不过对涉及犯罪的进行处理,并不是党内的道德机构。这个也需要加强。

这就是在事故中得到的一些想法,制度方面的一些想法。

何海波:社会管理体制要创新

何海波:我希望这次惨痛的事故不但能带来铁路管理机制的改革,也能带来社会管理体制的改革。对铁路管理体制的改革来说,刚才有人说,媒体对温州铁路事故关注多,对汽车事故关注得少,好像生命是有不同价值似的。我觉得原因不完全在这里,对铁路关注得多,可以说大家对铁路积怨很多。这些年铁路迅猛发展,另外一方面带来了大家的很多不满意。比如说,我们花了那么大价钱,就把京沪铁路速度从200提高到300到350,很多人买不到票等等。实际上问题很多。

当然很大一部分是体制的问题,刚才提到2009年国务院办公厅发的《铁道部三定方案》,现在想想让铁道部自己提铁路体制改革的方案,就是不可能的事情。我希望在这个事故以后能够有真正的动作。如果2013年以后铁道部还是这个铁道部,铁路管理体制还是这个的话,天理不容。

第二个问题,社会管理体制的创新,特别是面对灾难事故的应对体制的问题。我觉得从整个事故的处理,看出是完全沿袭了原先的体制和思路,这个就是维我的体制和维我的思路。我们可以质疑事故真相的调查披露到受害人家属的赔偿,以及责任追究等一系列的过程。网上以后的都很多,比如说铁道部是不是可以参与调查委员组。在事故发生以后,这么早地掩埋车箱,我一开始没看明白,掩埋了干什么?后来一想这背后是有故事的。还有事故处理也采取了能拖就拖,能压就压,能哄就哄。

这个事件当中,让我最震撼的不是前面,是温州市律师协会发的叫律师不要参与的文件。这个文件放在别的场合我不奇怪,但是我完全没想到在这样的时刻,在灾难发生的时候,司法局和律协发的文件,司法局后来说,律协没有经过司法局同意,私自发的。这样一个事件,完全没有法制可言,没有正义可言,也没有温总理所说的人性可言。

这次事故,借助媒体,特别是新媒

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