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北京大学教育法研究中心“大学治理与大学章程”学术研讨会会议纪要(下)

作者:徐婧、苏宇、郑磊、高俊杰、李丹丹整理   点击量:4849

第三单元:
主持人:安徽大学法学院院长学院程雁雷教授
  间:14001530
发言人:华中科技大学教育科学研究院周光礼教授
主题:现代大学章程的共同特质
第一,背景与问题。背景前面有学者已经提到了,我们国家教育中长期规划纲要提出要进一步扩大和落实大学办学自主权、建立现代大学制度。还有一个背景是2006年左右,中国公办大学搞制定章程运动,到目前为止,又成为一个悬而未决的基础性难题,表现为两方面:大部分大学制定章程难产,制定不出来,不知道章程要做什么用,如何制定,包括哪些内容,小部分出台的章程沦为一纸空文。在这个背景下,我们决定研究这几个问题,一个是大学章程究竟是什么,为了扩大和落实办学自主权,中国需要什么样的大学章程。这样的大学章程究竟包括哪些内容,如何制定出既体现中国特色,又遵循世界通例的章程。
第二,实证基础与概念框架。大学章程是一个很宽泛的概念,源自中世纪的大宪章。它的功能有两个方面:一是赋予大学开设课程、聘请教师、制定学术标准的权利;还有一部分权利跟学术没有直接关系的权利,如大学师生居住、审判、罢课等特权。新中国关于大学章程的法律依据是《教育法》和《高等教育法》。对于大学章程,有人理解为办学许可证,还有理解为大学内部规则,还有是党委常委会议事规则。在国外,大学章程包括很多内容。我们认为:一个完整的大学章程应该包括许可证件方面、内部规则以及董事会的议事规则等等都各个方面。通过历史梳理,我们发现,大学章程的主要功用就是规制大学权力运行,大学章程是联通国家法律和学校内部规则的中介,是大学治理的宪法。
第三,汇报研究的过程和初步结果:研究过程对象选择是遵循一个原则:代表性、公开发表、权威性,研究过程采取的是政策内容分析法,从公开发表的文献里来抽取类型,遵循五个步骤,根据概念框架量表,最后使用的标码表Kappa系数是0.647。我们得到的初步结果是:(1)三类大学章程的共性;(2)盎格鲁传统大学章程的特质;(3)罗马传统大学章程的特质;(4)社会主义传统大学章程的特质。
最后得到了几点结论。供大家讨论:(1)现代大学章程主要有两种理想类型:罗马传统大学章程和盎格鲁—撒克逊传统大学章程。盎格鲁传统有一个重要的特点,即学术系统与政治系统相对分离,大学一般具有法人地位,以学术自由、大学自治为核心理念进行制度设计,大学章程通常由校外的立法机构制定,且章程文本的特点是详尽具体、操作性强。罗马传统高等教育体系有一个特点,就是学术系统与政治系统相互重叠,大学一般不具有法人地位;他们是以国家主义教育观为核心理念进行制度设计,大学章程一般是大学根据国家法律制定,教育行政部门核准,文本特点是简单抽象、操作性差,我认为社会主义大学章程只是罗马传统的一种极端情况。(2)大学章程的主要功用是规制大学权力的运行,大学章程可纳入行政法范畴。现代大学不管是罗马传统还是盎格鲁传统,现在都有一种趋同性,都正在走向社会行政机构。(3)大学治理是大学章程的核心内容,大学章程的基本构架包括两个维度,一个是调整大学与政府之间的关系,一个维度是调整大学内部关系维度。大学章程是落实大学法人地位、扩大和落实大学办学自主权的基础,是现代大学制度的重要组成部分。中国大学需要大学章程,大学章程应具有内部效力,也具有一定外部效力。
 发言人:日本福冈大学法学院的武居一正教授(翻译:日本福冈大学法学院李黎明教授)
主题:日本大学经营模式的研讨
我想介绍一下日本大学章程、大学治理结构确定后在运用中出现的一些情况。
首先,从历史发展的角度看,日本大学自治确立与二战后,大学自治确立后有许多问题,其中一个很重要的内容就是教授会。1947年,日本制定了《学校教育法》,在《学校教育法》里规定教授会是日本大学运营的中枢,所以日本的“大学自治”实际上就是“教授会自治”。教授会决定教员人数、研问题以及大学的其他治理结构问题;大学章程也由教授会通过。但反过来一看,日本的大学领导层的人又不可以干涉日本学部,也就是说我们学院的任何工作,大学的领导层是不可以的。这样就出了一些问题,比如教授一般最多考虑的是自己的研究,一般不考验大学的行政问题以及大学整个的发展方向问题,所以往往在这两个地方就脱节了。教授发言、决定事项往往从自己的利益出发,而不是从大学整体的利益出发。所以有些教授可能在学术研究上做的比较好,但是他没有一般的处理行政事务的能力。所以他们在解决一些大学所面临的问题上就显得很偏激或者是固执。一句话,日本大学表现没有效率的主要原因就是参加教授会的教授对大学的经营模式没有能力,所以他们做出的一些决策不利于大学的发展。
我认为,教学和大学的经营,大学的治理和教学应该分开来考虑。日本大学应该确立以校长为中心的、能够统辖全校的机制;对大学治理、大学经营,大学也必须重视,而且要做得很好。要加强大学校长权力,要让他能够发挥领导的首要作用,要加强校长的力量。我们校长是选举的,但是由校内的人员进行选举,我认为应该还有一些外部的人员参加来选举校长。
最后总结一句话,确立以校长为中心的、全校统括的治理机制是日本大学急需解决的一个课题。
发言人:台湾政治大学法学院董保城教授
主题:大学章程于学术自由、大学自治中法律地位之探讨
最近在台湾发生一件事情:原来的大法官释字382号规定,只有在足以改变学生身份即接受教育之机会的情况下,也就是说勒令学生退学时才可以提起行政诉讼,现在被大法官给推翻了。最新的684号解释说,“大学为实现研究学术及培育人才之教育目的或维持学校秩序,对学生所为行政处分或其他公权力措施,如侵害学生受教育权或其他基本权利,即使非属退学或类此之处分,本于宪法第十六条有权利即有救济之意旨,仍应许权利受侵害之学生提起行政争讼,无特别限制之必要。在此范围内,本院释字第三八二号解释应予变更。”这个解释一出来,给学校造成了很多的困扰。即使不属于退学或者是类似处分的,本“宪法”第16条有权利和有救济,只要在大学自治范围内的,学校在大学范围之内的,法院和复议机关仍然要尊重;至于什么是复议,大法官没有解释清楚,这个就造成很大的轰动。我本人对大法官的解读,过去用“结果论”,现在不是“结果论”,而是“原因论”。
684号解释是司法权可不可以伸入大学自治领域,因为台湾有一个380号解释,所谓的大学自治应该是以保障学术自由为目的,学术自由是大学组织及其建设方面,不是单一方面,是各种方面。“关于学术自由的规定,以保障学术为目的,学术自由之保障,应自大学组成及其他建制方面,加以确保,亦即为制度性之保障。为保障大学之学术自由,应承认大学自治之制度,对于研究、教学及学习等活动,担保其不受不当之干涉,使大学享有组织经营之自治权能,个人享有学术自由。”也就是说,严格来讲,大学自治在学校校领导这一块是没有自治的,大学自治的学术单位是在院系,大学章程不仅在大学层级,还包括院系所。这一段话的叙述基本是结合德国联邦宪法法院对大学自治的解释,在上个月台湾大法官的解释之前,以前都是用这个东西来解释大学自治。每个大学自治的特色是不一样的。
最后,在台湾的大学自治部分,台湾有“公私立大学校院订定或修正组织规程参考原则”,教育部尊重大学自治,但校内规则制定得参考此原则。教育部尊重大学有两种机制,一是审批,二是备案,审批的监督力比较强,备案则属于完全尊重。在台湾,有关学生退学的规定都在学则里,学则属于备案性质。大学自治要明确法律依据,在法律范围内享有自治权,而不是治外法权。
发言人:华东政法大学法学院邹荣教授
主题:公立大学的章程应当由政府制定
我们学校在制定章程的时候是经过一些调研,从现在看到的国内大学里各种各样的章程,实际是高度趋同的,基本结构、内容有“拷贝”的倾向。
公立大学最大的性质是什么?它是由政府来举办的,一般意义上理解章程是举办者制定管理的规则或宣扬性纲领性,政府对公立大学的设置,从规划到办学的规模、招生的层次等都有一个整体规划,所以,政府设立大学、举办大学不是一个许可层面的问题,而是规划层面的问题,在章程当中要写出目的、宗旨原则以及基本纲领和基本原则的阐述。
中国目前的大学章程制定面临着诸多大学已建立但无章程的状况,教育部现在推动学校章程制度建设,这是怎么样一个路径呢?可不可以这样理解,公立大学的章程应该由政府来制定,但是限于目前情况,政府授权大学自行制定章程,在学校按照一定的程序制定完毕以后,再报请有关部门批准以后才能生效,从我们现在大学的实际情况来看,这种制定主体和程序是不是更为妥当一些。
学校受到政府授权以后制定章程,学校本身制定章程的过程当中应该遵循什么样的程序。经调查发现,国内的章程制定实际有三种模式,一是校长办公会讨论通过,一是教代会讨论通过,一是党代会讨论通过。我们华东政法大学经过再三研究,最后还是按照吉林大学的模式制定章程。
总的来说,如果将来教育部或我们国家大学将来制定章程要选择一种模式的话,这种章程应该是由政府来制定的。另外,在章程制定过程中,是否需要经过地方人大批准,由政府自主来决定,这不是在章程当中可以讨论清楚的。
发言人:华南师范大学教育科学学院胡劲松教授
主题:大学章程制定主体探析
我关注三个问题,第一个是我们做一个简单的梳理以后,我们对中外大学章程制定主体和呈现的形式作了一个小结,通过这个小结,我们发现有三种类型:(1)大学的决策机构作为章程的制定主体。如上午很多老师谈到的董事会和理事会等。(2)大学成员代表会议办公室作为章程的制定主体。根据我所了解的德国大学情况,大部分均属于此类。大学成员的代表既包括了老师(教授代表、非教授代表),也包括职员代表和学生代表。(3)中国的实际操作,今天很多学者提到有很多制定的主体,应该讲我们最近也在做这个事,我也参与了这个事,一个字就是“难”。我的体会是党委书记想做,且有一个非常庞大的想法,但最后的结果是推到现在什么也不做了。因为这里确实有一个党委常委最关心的问题,就是决策层到底全委会还是党委会。
大学章程的制定主体涉及到了一些理论问题。我主要有如下观点:
第一,自我规范是大学组织的权力基础,而章程是实现自我规范的基础;章程的内容反映出大学组织及其成员权利的规定性;组织和成员的权利实现既是手段也是目的。
第二,章程的制定主体应该是大学自身而不是举办者。
第三,大学的法律身份决定了章程制定主体的属性。
第四,我国大学章程制定主体的确立。我认为,大学作为章程的制定主体应该回归到本位。有三个具体建议,一是通过行政立法或部门规章解决现阶段大学作为章程制定主体的合法性问题,第二通过完善现行法律规定条款来授予大学作为章程的主体,第三可以探索符合我们国家国情的章程制定主体具体的呈现方式,去推进我们国家现代大学制度建设。
评议人:中央民族大学法学院熊文钊教授
这个单元围绕着大学章程的性质、主体等展开研讨,主要是在谈大学的章程究竟是什么,大学章程有什么的不同类型,大学章程应该由谁来制定,制定的主体,还涉及到大学章程的内容,大学自治究竟是什么等。
大学章程是什么,我发现大学章程的类型有时候与大学章程是什么有关系,大学章程由谁来制定又与大学章程的类型也有关系。在章程制定过程中要注意考察历史上已有的章程规范。
我还是主张大学章程应该由政府制定。现在大学很多东西是教育行政部门在规定,而且规定的很细,所以现在很多问题在现行的情况下,大学自己制定章程可能会导致形同虚设,还不如写实一点,往前走一步,让大学办学自主权能够有一个界定,现在我们谈大学章程更多是通过法定的形式来制定,学校内部的关系通过其他规则制定。
评议人:陕西师范大学高等教育研究与评估中心陈鹏教授
周光礼教授通过对81个章程的分析归纳出三个类型,提出了四点建议。日本学者给我们提供了非常鲜活的福冈大学的大学自治问题。董教授在一定意义上,在自己的学术生涯发展过程当中,他提出很多关于大学自治、学术自由以及大学自治和学术自由的关系方面的问题,这么一个视角来探讨大学章程的制定问题,给我们提供了很好的视角。邹荣教授旗帜鲜明地叙述说章程的制定应该由政府负责;但胡劲松教授则提出了不同的观点。这几位大家提出了很多思想,甚至相互矛盾的一些观点都启迪了我们的思想。
自由发言:
发言人:北京大学法学院甘超英教授
我听大家讨论主体问题的时候,主要说有什么人大或者是政府通过,我觉得人大通过似乎跟法律传统不一样。刚才说到罗马传统和盎格鲁,我们基本是属于罗马法传统,也就是说我们的人大并不具备通过私法案的权能,从历史上来看我们都是由政府通过,这是可以的。刚才说主要是大学自己制定,我同意,其实应该由大学自己制定。
发言人:中央民族大学法学院博士生郑毅
我有这样一种想法,为什么在讨论制定大学章程主体的时候,我们更多想到的是党委、教代会、校长办公会,但学生作为大学中最大的一部分群体却没有被考虑在内。下午我听了周老师的发言,说德国在大学章程里其实有很多有学生参与的成分,我想请问在座的各位老师和专家,如果在中国既有的制度框架下,让学生参与大学章程的制定和通过的过程当中,是否有这样的空间。
发言人:华南师范大学教育科学学院胡劲松教授
我只能介绍一下德国的情况,很难有一个回答,在德国所有的校内组织里,最高形态就是全校代表大会,而且这个全校代表大会功能很简单,一是制定章程,二是选举校长,三是听校长报告。另外学生在德国大学里参与度是跟学生事务密切联系在一起,在任何一个自我管理的组织里,涉及到学生事务的时候,学生有参与权,涉及到教授的事情学生是没有投票权的。
发言人:台湾政治大学法学院董保城教授
这个问题在台湾,至少在大法官380、450释字当中说,哪些法律可以管,要有一个“防火墙”,防火墙就是大学自治,防火墙外有些人是进不去的,大学章程里有各种规定。大学章程里分不同情况考虑,教学研究由老师来定,涉及生活管理方面由学生来定。大学章程和规章制度不是一个单一的文件,是通过各种不同大学成员参与制定的一系列文件,这些文件构筑了政府和大学之间的防火墙,这个防火墙从另外一个角度也构成对法院介入权力的限制。
发言人:北京大学法学院湛中乐教授
针对刚才那位同学的提问,我个人看法,大学章程由于不同的国别,历史阶段的不同,大学章程所呈现的形态,包括制定主体,参与主体确实都可能存在差异,所以对某一个国家或同一个国家的某一个历史阶段而言,学生应不应该成为大学章程制定的参与主体,我本人认为,尤其现在强调建立现代大学制度的背景下,学生当然是重要的参与主体,大学章程对学生来讲也是权利保障法,同时真正捍卫大学办学自主权的法律,这个意义上来讲大学生参与是必然的,也是“必须”的。我想尽可能的以老师或者是全体教职员工,哪怕教职员工代表大会的形式去通过,尤其是现在没有章程的情况下,教师、学生作为一个重要的主体参与,并且成为审议通过的重要的组成部分,这种情形应该是一种重要的模式。
另外,本人认为,批复只是“决定”,从法律意义上来讲,根本不能视为一个大学章程。中国大学的情况很复杂,所以在中国体制背景下无论是过去有大学章程的现在要修订,还是过去没有大学章程的现在要专门制定,都是一个很大的课题;这个课题不仅仅是一个法律问题,还涉及到公共政策,甚至有中国国情因素,所以中国的大学章程制度的建设确实是一个很漫长的过程,还可能很艰难、很坎坷,这方面有很多的理论问题和实践问题需要研究和应对,正因为如此才会有今天专门讨论的必要,而不完全是没必要。
发言人:河南商业高等专科学校教育研究所吴殿朝博士
上午孙司长也提到,教育部要推动各个大学制定大学的章程,从这个角度上来说,这个章程很有必要了,但是没有制定章程的大学也发展得不错,这个怎么看待。另外,今天上午社科院的莫纪宏老师提到,安全问题应当成为大学自治章程的重要事项,我不太认同这一点,因为我认为学校的安全问题是章程之内具体运作的问题。
发言人:中国人民大学公共管理学院书记、中国教育学会全国政策与法律委员会副会长秦惠民教授
大学章程不是万能的,现在有很多观点说要解决大学和政府的关系、大学和外部环境的关系、还有大学内部的关系。有的专家说公立大学章程应该由政府来制定,有的说应该由自己来定,意见就很复杂了。可能大学章程在历史上的意义更多是跟大学自治相联系的,在中国现在的情况下,过去就说中国大学不需要章程,因为是政府设立的学校,为什么会讨论这个问题?在章程设置诸多价值当中最核心的价值基础是什么?大学章程到底是干什么的,我们今天为什么要讨论,它到底是规定什么样的内容,这是一个非常重要的哲学层面的问题,但是这是我们讨论它一个非常重要的出发点。
发言人:西南政法大学博士生朱玉苗
针对刚才这位同志的提问我来回答这个问题,都说很多学校没有章程,其实每个学校都是有批文的,这个批文就是章程。这是第一个问题。第二是说制定主体,学校已经成立了,现在还要制定什么章程的主体呢?这个问题我认为是一个没有必要去探讨的问题,现在是叫修改。所以一百年也好,两百年也好,至少我们现在已经有一个法人了,所以我们现在叫修改,而不是制定。
发言人:国际关系学院法律系毕雁英副教授
大学章程,在一定意义上它是立法问题,是针对解决高等学校内部分权与维权问题的立法问题。就立法问题来说,最根本的方向它确实是如何解决立法主体的问题,也正是今天大家很多人有争论的问题。究竟由政府来立法还是由学校内部,是校长还是教师或者是学生来参与制定章程的问题,这个问题很难在一个层面上给出解答,不同的问题适合在不同层面的立法角度上进行解决,尤其重要的是我们首先应该看到大学章程立法目的在什么地方,立法目的是解决学校和政府之间的关系,还是解决校园内部的治理问题。如果要解决和政府关系的问题,在大学内部来制定章程很难实现这个目的,今后通过修改《高等教育法》能够解决这个问题。大学章程能够解决老师、学生他们权益的问题,在校园内部制定学校的自治规则来解决是比较适合的。
我还有一个问题是提给来自日本远道而来的学者武居一正教授,刚才武居教授提到了他的观点,在日本的公立大学是解决治理与教学分开的问题,请问武居教授,在日本解决治理和教学问题相分开,明确二者界限的主要办法和措施有哪些?
发言人:日本福冈大学法学部武居一正教授
这是一个非常难的问题,所以您问的这个问题非常好,日本大学都是完全独立的,每个大学可以决定它自己的事情,所以每个大学的模式也不完全一样。治理和教学怎么分开,各个大学都有各个大学的做法,但是目前也都在改革探讨之中。福冈大学现在就想对教授会的权限有所限制,限制它参与一些大学的经营运作,但是教授会的阻力也很大,教授会不同意这样的改革。
发言人:北京大学发展规划部胡少诚
我简单介绍一下北京大学制定章程的过程。
从1898年的农历5月14日,北京大学的前身——京师大学的章程由总理衙门提交给光绪皇帝,然后御批,作为一个大学成立的要件,因为有这么一个章程北京大学才能成立。这个章程是一个多元借鉴的结果,在此之前,北京大学章程可能受到过国子监监规的影响,我现在手头上有一份来自于嘉庆会典国子监的监规,这个监规从很多方面和京师大学堂有相似之处,另外京师大学堂受到洋务时期,特别是时务学堂这些机构章程的影响。第二,因为北大早期师资力量,大多数来源于书院,所以中国古代已经有一个比较成熟的书院章程的体系,从宋朝一直到清朝已经有很多现成的章程了,同时也吸取了日本和其他国家办学的经验,但是学习的不够充分。第三,由张之洞主导重定的大学堂章程,1903年,这个章程实实在在的影响到当时京师大学堂、山西大学堂、天津大学堂的办学,京师大学堂也因此在1909年开设本科,成为了一所真正的大学。民国时期,因为大学令的颁布,国立大学很少,所以大学令和修订大学令可以视同为北京大学的章程,但是在1919年“五四”前后,各个国立大学纷纷成立,包括东南大学以及其他大学,北大自己在1920年由蒋梦麟和马叙伦出台了北大的现行章程,这个章程影响很广。在1924年,民国政府公布了国立大学条例,这个条例和北京大学的章程产生了一个冲突,这个冲突就是所谓的董事会制度和教授会制度的冲突,北大为了捍卫自己的章程不承认这个条例,但是因为这个条例里有很多合理的成分,尤其是借鉴了东南大学的制度还是很有价值的。1929年民国政府制定了“大学组织法”,“大学组织法”有两个重要的渊源:一个是由蔡先生和蒋校长制定的北京大学章程,吸取了很多欧美经验;第二是王世杰主导制定了武汉大学的大纲。大学组织法一直修订至今就是今天台湾的“大学法”。1947年,北京大学还制定了《国立北京大学组织大纲》,建国以后北大没有建设章程方面的动作,在建国初期国家颁布过对于高等学校制定办法的文件,我这里有一份是北京师范大学1951年暂行规定,由教育部规定的,北大在1958北大校庆60周年的时候,试图想重新梳理自己的制定结构,当时还请人民大学党史系的同学给我们做过梳理,想做章程,但是由于1961年公布了高校60条,实际上高校60条后来很多年作为大学章程在用,所以北大也就没有这样的。近几年北大也成立了章程起草委员会,章程草案得到了教育部领导高度的关注和大力的支持,孙霄兵司长包括王大泉老师对我们也是非常支持,希望我们北大章程能够出新,能够有一定的引领作用,我们也在这方面努力,但是这是一项比较艰难的工作,这项工作目前由张彦副书记、杨开忠部长两位领导带领我们大家来做,我只是一个普通的工作人员。
另外,再做一个推广,我们北大从前年开始一直在着手编辑一本大学章程的丛书,目前拟定在今年5和6月份出全五卷。第一卷是中国卷,里面有历史卷,也有港澳台地区,还有一些附录,包括早期的国子监书院的章程,第二卷是国外大学,大概有16个国外大学章程。第3-5卷分别是牛津和剑桥的章程。
第四单元:
主持人:清华大学法学院余凌云教授
  间:15501750
发言人:中国人民大学公共管理学院陈立鹏教授
主题:加强我国大学章程建设的思考
第一,相关主体对大学章程的认识不到位,包括教育行政部门,也包括大学内部和校领导,包括中层,包括各个方面都存在着认识不到位的问题。
第二,大学章程制定程序不规范。有人甚至成几天就可以制定一个章程。大学章程的文本建设水平不是很高,这个在刚才大家的讨论当中也有共识,当前大学章程存在着问题比较多。
第三,大学章程实施效果不佳。有了章程是章程建设的一大进步,它是否实施还没有列入日程,所以实际当中大学章程效果发挥的不是很好。最大的原因就是大学的办学自主权没有很好的落实,这是当前章程包括制定、实施不太理想的一个很重要的原因。
第四,大学章程的作用。这个问题从实际调研来看,如果真正重视章程建设的话,有些学校还是做得不错,在规范大学内部管理方面它发挥了很重要的作用。另外真正把章程做好,有利于推动政府职能转变,有利于政府规范大学的管理,也有利于通过大学章程来推动办学自主权等等。
第五,大学章程的监督程序建设薄弱。
至于怎么样加强大学章程的建设,我想:一是提高相关主体对大学章程的认识,包括教育主管部门,也包括学校自身怎样认识章程的性质、地位以及意义。二是规范大学章程的制定程序,规范章程制定程序有利于制定比较科学完善的章程。三是完善大学章程文本建设。四是怎么样层级推动大学章程的实施。五是加强大学章程的监督程序建设,把教育行政部门的督导作为督导评估重要的内容。
发言人:王大泉(教育部法制办公室处长)
主题:我国高等学校章程建设的现状、问题与发展路径
我们正在组织起草《高等学校章程制定办法》,对章程问题教育部很久以前就开始重视,要求学校来制定章程,但是问题一直没有解决。我研究的方式可能和学术研究不太一样,我们行政研究是问题意识,分析问题、解决问题,所以我简单把我一些在工作当中形成的成果向大家报告一下。
第一,高等学校章程建设的现状及如何看待这种现象。2007年,当时的情况是一共有563所高等学校报送了章程或者是已经进入了审议即将颁布的章程草案,占当时全国高校数的21.1%。教育部直属高校中有10所报送了已制定的章程,另有13所报送了正在征求意见的章程草案,占直属高校31.5%。具备章程的高等学校不足50%,而且绝大多数公立学校是没有章程的。怎么看这个现象?我想从法律角度看这个现象。首先,绝大多数公立高等学校是1995年以前设立的,而法律对章程有要求是在95和98年。如果按照法律不溯及既往的原则,章程并不是学校成立的必备条件。其次,从实践层面看,章程在整个社会当中的地位不突显,学校没有制定章程的愿望和动机。我对章程设计做了一个分析,发现了如下特征:(1)基本具备法律内容;(2)学校机制基本雷同,校长和党委分工相对分明;(3)对内部的治理体制一般都有比较系统、比较具体的规定,但是主要侧重校内的行政管理机制,只有少数高校对于学术权力的运行与监督做了规定;(4)对学校举办的权利义务有所涉及,但是内容都是宽泛的;(5)制定程序缺乏统一的规定。从章程制定和执行效果来看,多数高校章程经历了校内的讨论程序,但是这种讨论是以行政为主导,是关门立法形式,而举办者、师生、学校相关方的参与程度远远不足,起到的作用远远有限,甚至有些学校章程明显是为了完成行政机关的要求而做的。
第二,制约我国章程建设的主要因素是什么呢?(1)由高校主导的章程起草难以对举办者做出规范,通过章程的制定获得办学自主权,实际是高校制定章程的内在动力,学校内部并没有规定学校与政府关系。(2)章程很难触及高校内部管理体制的核心问题,如何规定党委和校长的关系问题,这涉及到高校内部政治权力、党政两方面的规定,学校很难处理。(3)章程的合法性、规范性和体现学校特色之间是存在矛盾的,实际上高等学校办学面貌一致性也不可避免反映在章程中。(4)章程的制定水平和制定程序密切相关,章程制定程序在法律上存在认识上的分歧;另外章程监督也存在一定的问题,本科以上的审批机关是章程的核准机关,审批机关是教育部,教育部对1009所学校的章程都要进行核准,这是不可能完成的任务。
第三,章程对于现代大学制度建设的意义。章程对现代大学意义是不言而喻的,当前改革完善高校的治理结构和制定章程之间的关系是相互依存的,高校治理结构改革会提供制定章程的动力与内容,章程又会成为治理结构改革的载体与切入点。好的章程会成为大学自治的基础与标准;好的章程会成为大学治理的软法核心,推动高校实现依法治理;好的章程可以成为推动大学民主、善治的保障,应该反映大学作为学术共同体的基本理念与人文特征,为学校内部管理提供保障,同时扭转行政化的趋势。内部的决策规则有一个著名的“罗伯特规则”,民主规则究竟以什么样的形式用到高校里,应当注意。
第四,推进高校章程建设的路径。(1)高校的举办者和管理者——政府要切实认识到章程建设的意义,以改革的姿态主导或者参与高校的章程建设。(2)要对法律的规定进行合理的诠释与引申,用法律的解释方式来拓展大学制度的建设空间。(3)要通过民主的机制使得章程的制定体现学校各方利益主体的诉求。(4)要建立完善的章程核准与执行监督机制,使得章程能够真正发挥作用。
最后,章程如果发挥作用的话,可能要解决两方面决问题,一方面确实要解决学校和政府的关系的问题,章程甚至可以成为学校和政府之间的合约模式,另外章程要解决自己内部的问题,成为学术共同体的共同规则,真正体现大学的主体意志。
发言人:北京外国语大学法学院姚金菊教授
主题:大学章程的内容
我一直关注公立大学章程,尤其是亚洲公立大学章程的问题。我针对教育部直属的吉林大学、化工大学的文本进行了微观的分析。我选择了3所院校,一个是第一,一个是最近,还有一个在中间阶段。在文本分析上能够得出比较明显不同的特征,当然也有一些雷同的特征进行分析。
第一,关注高等教育法的规定。在高等教育法规定的事项里十项内容,其中第八项和第九项规定章程里要规定举办者与学校之间权利义务的问题,以及章程的修改程序。我跟周围朋友探讨过,这个能不能视为在某种程度上是“授权”,高等教育法已经授权这个章程可以来确定学校和举办者的关系…这样可以在某种程度上解决我们大学章程合法性的问题,也解决大学章程的功能不仅仅是内部自治的文件,更重要的是应该是一个法规和学校自治规章的衔接点,而不能说仅仅是学校内部的东西。
第二,大学章程架构的比较。对于三所学校架构的比较,架构的比较上并没有一个特色的地方,很多是很雷同的。章程的地位和作用是否有必要规定,是不是应在序言里。
第三,章程名称虽然不同,但具体内容相似,有些具体重点是不同的。
第四,章程内容差异很大的,如章程的制定和修改程序、制定目的、制定依据、审议、备案、通过程序等,各个大学的备案不一样,规定不一样。
最后强调的是关于章程生效以及学校在微观制度的管理层面,尤其是院系层面,其实章程层面还是不一样的,比如政法大学就有一个教授会,而且教授会恰恰在当时政法大学章程有一次修改的过程当中提出来的,规定教授会允许副教授参与。
发言人:首都师范大学法学院李昕教授
主题:制度与借鉴:——论公立大学法人治理模式的完善
我谈的第一个问题是大学法人治理目标定位的变革:
学术自由无疑是大学的自律性的一个前提和基础,在学术自律性的基础之上所谈到的一个大学自治的问题是大学的法人确立的前提保障。既然大学是自治的团体,所以大学成为一个以公法社团为特色的法人。由于国家对于高等教育的投入以及对高等教育的保障和需求,导致了公立大学的官僚化。而上世纪末各个国家掀起的公立大学改革又以新公共管理理论为主导,这样的改革导致大学法人治理在目标上发生了一个变迁,即绩效管理。这种改革主要的举措就是扩大大学的自主权,用市场机制减少管制,提高绩效、强调服务导向。这是改革的法人治理目标的变迁。
这样一个目标性变迁必然引起在治理方式上的调整,这种方式上的调整从传统的合法性监督调整到以结果导向目标作为一种管制的手段。在传统的合法性监督模式下自治与法治的协调无疑是确立大学与国家的关系的核心问题,监督的主要界限是保障大学学术自由。在新公共管理理论改革促动下,开始一种新的注重结果评鉴减少事前规制的模式。以日本例,他们开始对大学制定六年的中期目标,并且引入第三者评鉴制度,通过信息公开,通过这样一种方式在改革的规制方面进行契约式的目标评鉴,而不是像此前所进行的一种合法性的事前的管控。
管理方式目标定位的调整使得现代大学在内部治理结构方面发生了一个质的的变化,法人目标的调整标志着现代大学的治理从学术共同体开始转向一种知识经营体。在传统的学术共同体的目标模式之下,大学内部治理体现为是利害关系人参与治理,如教授治校,教师治学,以及我们利害关系范围扩大到所有教职员工和所有所形成的一种组群大学的强调人和属性的内部治理模式,但到现在由于改革开始趋向于一种市场化和教育者的主导,所以在内部的治理结构方面也发生了大的调整。这样大的调整就是在大陆法系的国家引入了学校董事会以及教育研究评议会的模式,这样的模式标志着大学的使命发生了变化,所以应对这种使命的变化在治理模式上开始进行多元治理,在治理方面开始进行一种开放式治理,改变过去封闭式的的模式,强调大学的社会责任,强调多元因素的平衡,这是目前大学的大的范围内调整的变化。
具体到我们国家,我们法人治理模式实质是从单位治理模式向法律治理模式的完善的过渡,我们国家大学开始时是事业单位法人,单位是官僚化的体制,它是整合社会资源的一种组织手段。所以在这种模式之下,我们大学带有很强的行政化的色彩,虽然98年高等教育法赋予了大学法人地位,但这是民事上的主体地位,不是自主。在这种情况下落实我国大学法人的身份,使得他能够实至名归,就是我们大学改革的一个出发点。
除此以外,在内部关系的治理模式的完善方面,这是我们关键性的问题,因为以往的改革强调放权的问题,强调分权与放权的问题,但是在大学的自主权已经成为一个变革必然趋势的情况下,现在更为现实的问题就是如何健全大学的内部治理模式,治理结构与承接相应的权责,这是问题的关键。而这个问题的解决首先要确定的是我们大学的使命到底是什么,现在大学担任的使命是教学,科研和服务,因此我个人的理解,今天的大学包括我国的大学不再是学术共同体,而应当注入多元因素。
发言人:北京大学教育学院博士生周详
主题:美国殖民地学院法团与章程
殖民地时期成功诞生了9所具有法团身份的教育机构,哈佛大学、耶鲁大学、哥伦比亚大学等等,我的研究就是围绕这几所学院制定的章程展开的。
哈佛大学的法团章程,其授予时间是1650年,但是我们常说哈佛大学产生是1636年,这个就是回答了刚才老师提出的问题(是不是必须有大学章程,大学才算成立),在这之前哈佛大学是不具备法团身份的,所以章程的缺失代表他的法团身份有一些瑕疵,在殖民地时期,哈佛法学没有法团章程的这一段时间是以信托方式存在的。
既然殖民地学院延续了英国学院与大学的传统,都具有法团身份,所以有不可或缺的法律文件,在殖民地所有法团文件都采取特别许可的方式,每个学院需要履行单独的申请程序。章程记载具体的特权内容是有差别的,所以9所学院章程有很大程度上的差异,但是他们内部法律关系却保持着相对的稳定。本质上而言,体现了授权者与接受者之间统治与被统治的关系。
费城学院是建立在财产所有人殖民地之上,它是以财产所有人的名义授予的。我们一直讨论谁来制定章程和以谁的名义通过章程,对于这个在十七世纪争论是特别多的,这是其中的一个体现。
殖民地这几所学院章程所具有的主要内容,包括章程的功能和体现出来法团所具有的权利。章程除了规定统治者与学校之间的关系外,还规定了学院的治理结构。在殖民地时期存在两种不同的模式,一种是单一治理,还有一种是双重治理。
总之,在这个时期,美国是将章程确定为具有合同性质的法律概念,并将其纳入宪法保护范围。通过这样的方式,完整的将学院法团从殖民地时期英国普通法之下的权威保护用一种信托制度转移到了美国普通法之下的宪法保护。
发言人:西南政法大学博士研究生朱玉苗
主题:大学章程法律性质考察
首先我要解释一下,我刚才说我们现在不是要对大学章程进行制定,我们国家过去可能批复文件当中不完善,或者是很多的学校就没有,但是即使没有,或很不完善,但是一般而言都有一个批复文件,既然有了批复文件,我们的学校法人的人格已经有了,在学校法人人格已经有的情况下我们再来谈,我觉得应该是修改。如果要修改的话我们要谈启动的程序,谁来启动,我提交了一个文章。
我想谈三个问题,第一个问题大学章程我认为它的性质是法人成立的文件;第二个问题,我认为大学章程是一个契约,它是一个举办者与国家之间的契约;第三是大学章程它的指导思想应该是学术自由。
点评人:中国政法大学法学院韩春晖副教授
刚才安排了六位发言人,我觉得信息太多了,所以基本上没有抓住,我就抓住了六个字,有不同有所同。不同和有所不同体现在这么几个方面:第一是他们的经验有差异的,李昕和周详是经验,一个是更加强调历史经验,一个是强调更加宽泛的经验,还有姚金菊博士和朱玉苗博士更多是规范主义的路径,一个立足于文本,一个是从语词的意义上进行探讨,这是他们的不同。之前我读论文可能有这么几个相同地方,功能趋向基本相同,强调一点立足于学术自由的角度,强调自治的功能;另外一方面是隶属于公共职能角度,特别是公立大学在一种程度上是公共职能的承担者,必然涉及公共职能履行效力的问题。这样有两种功能,一种是对外抵抗功能,一种是内部组织的功能。我们发现有一种共同的地方是契约式思维,朱博士他说我们实际上章程就两种性质,统一性契约和相对性契约,相对性契约更多是对学术自由,而组织是内部的。契约性思维可能有一个问题,至少对于外部的对抗,对于政府的对抗而言会有一个对抗的问题,高等教育法第30条已经确定大学的私法身份地位,如果是一种契约性思维对抗外部,就可能出现:制定了章程,不核准可不可以,提出了要约,不承诺可不可以,或就主导性的增加什么内容等问题,这种契约性思维在对抗外部的时候会有一定的局限性。正是因为有这种局限性,我们发现一般关于章程的主体问题必然包含两个主体的参与,一是政府,一是组织体,对于组织体内部而言协商的精神是非常重要的,而对于外部而言怎么对抗的问题就有一个问题。如果没有外部的备案,章程实际上就是内部的权利宣言。如果完全是契约还有一个问题,如果他批准了,可能就有另外一种对抗方式,周详大部分的考察是特许的方式,批准就证明政府不能出尔反尔。诚信在这里起到一个重要的作用。所以组织体和政府都要参与,只不过是参与的方式,怎么参与的问题。
大家都说我们的大学章程是千校一面,最本质的问题是它的地位基本雷同,因为其他细枝末节的差异是必然存在的,如果定位基本相同,实际上改变这种千人一面的模式就是要改变它的地位,体现它的差异。在目前必须经过教育部核准的状况之下就有一个问题,教育部是不是实质性的核准?如果突出特色会不会被核准?如果教育部鼓励特色化办学,则可能有多种组织形态的选择,多种组织形态的选择至少有两种可能:公法社团与公法财团。
我认为至少在今天的中国,至少我们“211”以外的学校,这种财政能力非常局限的情况下,完全一刀切式的所谓分化社团的模式是有问题的。不论是公法社团,还是公法财团,体现的都是体现了我们这种学校和外部关系的一个方面,这两种方式必须和公共营造物结合起来。公共营造物对学生而言是公产,但不能把公共营造物扩张到学者这一块。这种情形和公立大学承担本身不相符,所以关于组织形态的选择以及公法社团、公法财团和公共营造物结合的问题,这恰恰是我们必须在这种章程治理过程当中必须恰当把握的。
另外关于修改原来的批示问题,从法律层面上可以解决这个问题。批复是事后授权的规范性条款,而章程是立法,这两者并不矛盾,因为授权不能解决章程的问题。
点评人:西北政法大学行政法学院讲师刘璞博士
韩博士的评议非常好。这一单元学者的观点有共性,也有不同。他们最主要就是都用了实证研究方法,要么借鉴美国有关制度,要么借鉴我们国家有关章程实证分析方法得出关于我国章程制定的基本措施,提出了一些自己的见解,非常好。在这里我不想用更多的时间来评议他们。我只想谈几个问题:
第一,我们谈论大学章程问题,该问题的前提是必须明确公立大学到底有什么样的法律,如果不明确这个问题,而现在片面地说大学章程如何如何制定、由谁来制定,都是纸上谈兵,或者是将会面对的还是千篇一律的制定章程,所以我认为这个问题如果不予以解决,那么章程的效力是无法很好发挥的。
第二,在确立了公立高校法律定位的基础之上理清政府和学校的权威。如果不理清这个的话,那么我们现在空说学校内部,在研讨说大学章程应当学生、教师参与,这样的想法违反了法规范语言。因为高等教育法明确规定大学设立章程作为一个前提要件,存在于两个语境下:
(1)如果高等教育法规定大学设立必须以章程作为一个前提要件的话,我个人的观点认为大学制定章程主体不应当包括学生和教师,而只应当包括政府和学校,或学校的设立相关者。
(2)《高等教育法》如果要修改的话,可以借鉴今天与会代表中很多学者的观点,包括我们制定主体应当是什么。我们既然研究大学章程,就应该将其归到法律语言里,从高等教育法角度上应该规定主体是谁。
自由发言
发言人:
第一,制定章程肯定要注重其有效性。
第二,章程不能什么都包括,不能说修改就修改;章程有其特定内涵。
第三,章程是多元化的,章程的审批层次也会因主体层级的不同而不同。
发言人:清华大学法学院余凌云教授
中国的自治必须走要有权威机构输入的路径,需要政府参与。政府参与是路径,但不是好的路径,因为要想通过章程作为自治的发端来理清学校与政府关系以及内部治理关系,政府很难说未来不会干预。最好还是用法规推动,将大学变成了法律法规授权组织。
章程不需要很细,章程是框架,具体制度在此框架上补充;但必须涵盖核心内容。
另外,现在能够推的角度只能推到“法律法规授权和规章授权的组织”,我估计《行政诉讼法》未来修改也是这样。
发言人:安徽大学法学院程雁雷教授
谈两点体会:一是关于大学章程功能定位,从中国目前高等教育改革和法制化进程的角度讲,大学章程从政府推进的角度来说是抓手,教育部法规司最近的工作是以大学章程来推进依法治校,大学章程肯定不是万能的,但是从建立现代大学制度来看没有大学章程是不能的,基于这一点认识,我们现在大学章程可能还只能是阶段性的。这是从实践角度认识这个问题的。
另外从立法层面来看,立法也是一个立法实践,但是立法要有理论支撑,目前大学章程功能从已经做的和正在想做的来看,可能更多关注的是制定后的功效。这里还有一个问题即现有制度资源支撑不够,缺乏相关立法,如大学法。
之所以说大学章程的现阶段性,是因为大学章程无法解决政府和学校之间的关系,只有大学法才能解决外部治理问题;大学章程只能解决内部治理。理想的应该是内外兼顾,因此,除了高校要制定章程,国家还要制定大学法。
发言人:中国人民大学法学院博士研究生李娜
我主要提两个问题,主要是关于大学章程内容。我们说大学章程应该包括哪些内容的时候,是从学术共同体应该有一个怎样的共同规则的角度,还是从法人组织的角度,还是有更高的哲学思考起点来思考?思考大学章程内容的逻辑起点是什么。
第二个问题,刚才周详博士提到他研究美国大学章程的时候,说章程关于权利的列举,上一单元日本的教授也提出他认为大学治理权利应该和教学科研分离,我的问题是大学章程中涉及的权利是否可以列举,列举的主体应该是谁,是学校章程的制定者学校去列举还是应该由教育部批准章程来列举。
发言人:中央财经大学政府管理学院讲师周湘林博士
有两个问题想向各位专家学者请教:
制定章程的主体还没有统一界定,与此相关的也许更实际的问题是章程怎么样生效,至于职代会也好,党委会决定也好,是指章程怎么样生效。有很多种说法,目前也有一种说法是人大公布章程。
另外要建立合理监督机制。能不能建立一个合理的问责机制,一是对依据大学章程的问责,因为章程规定大学的使命和目标、权利和责任,能否依据这个权利来问责;二是对章程的问责,大学章程有没有制定,问责机制怎么样,至于怎么问责,是政府问责还是社会问责则值得研究。
发言人:北京社会科学院助理研究员成协中博士
听到最后发现有一个认识,大家讨论到对于什么是大学章程有不同的认识,如朱玉苗认为大学章程是大学设立的文件,所以他认为大家讨论大学章程只是在修改原先的文件,而不是自己再重新制定一个规范性文件。所有人讨论的大学章程不是同一个东西,所以大家尽管有很多不同的意见,但是这样一种不同的意见有些时候并不在一个层面展开。我的基本观点还是认为大学章程是一种大学自治规范,它主要处理内部的关系,大学在治理过程当中有很多的问题是没有办法承载的,包括党委和校长的关系,包括其他一些外部关系大学是没有办法承载的。
既然大学章程是一种自治规范的话,它的制定主体就应当是大学的共同体,这个共同体具体表现应当是它的成员代表大会或者是在实践当中教职工代表大会还有部分学生的参与,所以它的主体应当是全体教职工。
四、闭幕式
主持人:北京大学教育法研究中心主任湛中乐教授
时间:17501810
今天的会议有这么几个特点或者特殊性:
特点一:时间、地点、内容特殊
(1)时间特殊。我说的时间不仅仅是自然界的情况,更多的是中国的教育法制改革到了一个关键的突破口或者是一个关键的发展时期。如果说过去改革开放30年中国GDP在经济发展方面迈出了大的步伐,取得了世人瞩目成绩的话,中国在教育法制领域里过去问题比较多,现在任务比较重,担子也比较大,这个时期是中国整个教育法制发展时期应该是一个关键时期。也许是凑巧,也许是我自己的经历,我曾经为北京大学辩护,为西北政法大学做过辩护,但实际上我更多的替大学生辩护。几年前有些两次被大学开除的学生,最后通过我们的努力让这些被大学“开除”的学生重新回到了校园学习。通过点点滴滴的经历见证中国在教育法制领域方面虽然取得了成绩,其实后面的路还非常的漫长,这是时间上的特殊性。
(2)地点特殊。这个地点特殊,不仅仅是所谓的守仁国际研究中心,也不是因为它曾经是老师和学生们做生物所谓的试验地,更重要的是它是所谓中国近代史上公立大学和现代大学教育的起点,也是一个“实验场”。北京大学历史悠久,并且是崇尚学术自由和兼容并蓄的地方,不同观点的老师和学者可以唇枪舌战、针锋相对地辩论。
(3)研究内容特殊。如果从研究法律的角度来讲,过去我们未重视大学章程的法学研究,而从今天开会的情况来看,包括法律人在内,很多学者都开始对中国的教育或教育法有研究兴趣。大学治理和大学章程这样一个主题,不仅是法律人研究的对象,同时也是教育政策、教育公共政策制定者,教育管理者共同研究的内容。
我想以此为契机,在这个特殊的时间,特殊的地点,以特殊的主题来推动中国教育改革与建设,也希望我们这样的研讨会能够成为中国大学章程或者是大学制度建设的一个重要契机,或者说是一个制度建设的一个重要的转折点。
特点二:参会人员组成有点特殊。
(1)法学界、教育学界师生共同参与。今天的会议既是法学界和教育学界老师们和学生们交流场所,同时也是我们学界同教育行政部门管理专家的交流(今天有教育部和一些省市教育厅的有关领导出席)。因为大学章程的制定不仅仅是一个法律问题,还涉及管理学和教育学的许多问题,所以今天的参会人员应该说还是比较特殊的。当然有一点遗憾,今天缺乏民商法学界的学者,如果请一个或多个公司法或民商法的教授来讨论,说不定完全是另外一个思路,不过有了这个遗憾,有了这个残缺美,以后我们可以有理由找机会来弥补这一残缺。总之今天的会议不仅仅是公法学者中宪法学界与行政法学界的交流,同时还是法学界与教育学、管理学者的交流,是真正的跨学科、跨领域的交锋。
(2)国际学者参与。今天的会议还有一个特点,就是虽然它不叫国际会议,但也有域外因素,比如说有台湾的教授朋友,也有日本福冈大学的教授们出席,台湾经验以及日本私立大学的经验对我们都深有启发。
(3)学者型官员参与。比如孙霄兵司长,他长期以来支持我们的学术工作,他本身也是教育法学会的副会长,是一个典型的专家型官员。此外,还有台湾的董教授,他是台湾教育法里的领军人物,也是台湾考试院的考选部作政务次长。今天出席这个会议的还有一些省市教育行政机关的同志,还有教育部法制办的王大泉处长等,所以学者、教授同这些管理专家两方面结合就是一个很好的结合。
第三,参会学者热情高涨。比如罗老师原计划9点半离开会场(因有其他重要事情),但罗教授听到大家发言很精彩,后来还要坚持参会,而且到下午2点才离开。
感谢:
感谢国内外的专家教授,感谢教育行政机关的这些专家型的官员或管理者,感谢参会的来自校内外的博士生、硕士生和本科生,感谢媒体代表。
感谢为这次会议筹备和召开付出了极大努力的众多的博士生、硕士生和本科生。
感谢北大国际会议中心的老师们和为会场提供辅助服务的工作人员。
期望:
第一,继续加强跨学科的研究,既要有公法、私法视角的研究,又要吸收教育学、教育法和教育公共管理的一些理论和分析方法;
第二,加强比较研究,既有纵向的历史比较,还有横向的国别和地域比较;
第三,注重理论与实践结合。大学章程问题既是理论问题,也是实践问题,需要特别注意理论研究与实际运用的有机结合。
中心的成立为我们的共同研究提供了一个重要的研究平台,中心的发展还有赖于在座的各位朋友、各位学者的大力支持。希望今天“大学治理与大学章程”的研讨会的召开仅仅是北京大学教育法研究中心的一个起点;希望在座的朋友们还有你们的学生,以及更多的朋友能够多来北大,给北大教育法研究中心传经送宝、指导工作;希望我们今后能有更多的合作研究的机会。
谢谢大家莅临北大,谢谢大家参会。
 
(本网编辑 Chandler)
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