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北京大学宪法与行政法研究中心
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北京大学教育法研究中心“大学治理与大学章程”学术研讨会会议纪要(上)

作者:徐婧、苏宇、郑磊、高俊杰、李丹丹整理   点击量:6675

北京大学教育法研究中心“大学治理与大学章程”学术研讨会
会 议 纪 要
 
徐婧、苏宇、郑磊、高俊杰、李丹丹整理
 
一、开幕式
时间:9:00~09:50
主持人:北京大学教育法研究中心主任湛中乐教授(北京大学法学院教授、博士生导师,中国行政法学研究会副会长,中国教育学会全国政策与法律专业委员会副会长)
主持人简要介绍与会代表
中国法学会行政法学研究会名誉会长、北京大学资深教授罗豪才教授
中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院宪法与行政法研究中心主任姜明安教授
中国教育学会全国政策与法律专业委员会会长、首都师范大学教育学院劳凯声教授
北京大学法学院副院长沈岿教授
北京大学社科规划部常务副部长萧群先生
教育部政策法规司司长、教育部法制办主任孙霄兵博士
中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会副会长马怀德教授
中国人民大学公共管理学院书记、中国教育学会全国政策与法律委员会副会长秦惠民教授
教育部教育发展研究中心高等教育研究室的主任马陆亭先生
教育部法制办公室处长王大泉博士
湖南省教育厅法规处处长吴跃辉先生
浙江大学法学院常务副院长朱新力教授
安徽大学法学院长程雁雷教授
厦门大学法学院副院长、中国法学会宪法学研究会副会长朱福惠教授
山东大学法学院副院长、中国法学会宪法学研究会常务理事肖金明教授
中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授
中国宪法学会常务副会长,中国社科院法学所莫纪宏教授
武汉大学法学院秦前红教授
中央民族大学法学院熊文钊教授
华东政法大学法学院邹荣教授
中国政法大学法治政府研究院王敬波教授
首都师范大学法律系主任李昕教授
华中科技大学教育学院周光礼教授
华南师范大学教育学院胡劲松教授
华南师范大学教育学院谢少华教授
陕西师范大学高等教育研究与评估中心主任陈鹏教授
陕西师范大学教育学院祁占勇教授
北京外国语大学法学院姚金菊教授
北京师范大学教育学部余雅风教授
北京大学法学院甘超英教授
国际关系学院毕雁英教授
中国政法大学韩春晖教授
西北政法大学行政法学院刘璞讲师
中国财经大学周湘林讲师
北京大学教育学院张冉讲师
北京航天航空大学毕洪海讲师
中国社会科学院成协中博士
北京大学教育学院周详博士生
西南政法大学朱玉苗博士生
台湾政治大学法学院董保城教授
日本福冈大学法学部武居一正教授
日本福冈大学法学部李黎明教授
若干媒体代表及兄弟院校的博士生、硕士生
第一项:北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授致辞
代表北京大学宪法与行政法研究中心、软法研究中心对领导、专家的参会表示热烈欢迎
会议的召开具有以下三方面意义:
第一,有利于推进大学依法治理的进程。大学的学者应该研究自己、研究自己的学校;大学是一个组织体,其涉及大学群体和社会群体的关系、学术委员会与党委关系、大学和学院的关系、大学和系统关系等;这些关系需要进行调整,教职员权利需要法律调控。大学应由其规则,我们有几百个规则,却没有一个统领这些规则的校内“宪法”。该研讨会的召开即旨在推进大学依法治理,依章治理。章程是法,是软法,章程治理是通过软法的治理。当然,大学之法不仅有软法,还有硬法,即国家制定的法律、法规、规章等。
第二,有利于促进《国家中长期教育发展和改革纲要》的实施。《纲要》关于现代大学治理有三项与我们本次会议密切相关。第一项涉及大学与政府的关系;第二项涉及落实和扩大学校办学自主权;第三项涉及完善中国特色现代大学制度。这三项的落实都需要我们解决大学的依法治理问题。
第三,有利于大学章程制定工作的开展。本次会议是日后工作的先期理论探索,可以推动大学治理依法治理、依章治理。
第二项:北京大学法学院副院长沈岿教授致辞
北京大学教育法研究中心是由湛中乐教授创办的。该中心作为全国若干研究教育法研究机构之一,在湛教授的领导下做了很多的工作,这是值得肯定的。湛教授对教育法研究十分深入,代理了诸多教育诉讼领域的著名案例,如刘燕文诉北京大学案等;他的执着已经取得了诸多成效,其主编、发表了若干论文、书籍,如《高等教育与行政诉讼》、《大学自治、自律与他律》、《公立高等学校法律问题研究》、《大学章程精选》等。感谢教育法研究中心等若干个科研机构对法学院所作的贡献,同时感谢各位来宾对教育法研究中心以及北京大学法学院的支持。
赞同姜老师对会议意义的看法。除此以外,无论是学界还是实务界,对大学章程的性质、任务、内容都存在着不同看法。相信这个会议不是终结,而是开始,虽然不能通过这样一个会议就形成完全一致的共识,但这样的会议肯定有助于推动共识的形成,有助于推动大学章程相关立法的完成。预祝会议取得圆满成功,感谢各位来宾对这次会议的支持,北大法学院、北大教育法研究中心及其他相关科研机构会进一步推动中国教育法制建设发展。
补充1230:北京大学法学院院长张守文教授致辞
第一,因参加中国法学会保险法学研究会成立仪式迟来参加本次会议表示道歉。
第二,欢迎专家学者莅临指导工作。
第三,会议意义重大。不管从行政法的角度,还是从其他法的角度也好,这样一个问题都是非常重要的。
近几年北大也一直在研究制定大学章程,也特别重视大学治理的问题,我本人也应邀参加了相关的制定章程的工作,但是由于诸多方面的原因,北大这方面走得还是比较慢,要考察各个方面,包括国外大学的情况,包括国内大学的情况等。
第三项:北京大学社科部常务副部长萧群教授致辞致辞
召开这样的研讨会具有特殊重要的意义。过去大学治理更多的是教育学、管理学范畴,从法学的角度或者是由更多的法学家参与研究这么一个问题,作为一个跨学科的领域,来提出各位专家的建议和意见,对中国大学的发展建设具有特殊重要的意义。我们大家都知道,“教授治学、校长治校”虽已达成共识,但具体如何治理、如何规范行政权力与学术权力行使等则需要更多研讨在建设世界一流大学的过程当中,需要学者更多的参与,就像姜老师刚才提到的,我们的学者不仅仅研究宇宙、研究世界、研究国家、研究社会,也应该关心我们身边的生活,关心我们的校园,这是我们安身立命之本。
湛老师领导下的教育法研究中心成立的时间并不长,但已经做出了很多很扎实的成绩,取得了很重要的成果,我也希望该中心在未来能够通过扎扎实实的学术研究,为学校、为国家大学的建设做出更重要的贡献。
第四项:中国教育学会全国政策与法律专业委员会的会长,原北京师范大学、现首都师范大学的资深教授劳凯声先生致辞
大学治理和大学章程问题由教育学和法学界的两部分人共同探讨,有助于深化对该问题的认识。该问题不是一个简单的法与学的问题,而是涉及到立法、法律事实,以及大学法律文化建设的问题,它所涉及到的问题要远远超过我们现在的认识。我相信这个论坛是加深大学法治认识、推动大学法制建设、推动大学自治的非常重要的事件。相信教育法研究中心日后对加强国内学术界在教育法方面的合作、研究、沟通、交流都会起到重要的作用。
第五项:教育部法制办主任、政策法规司司长孙霄兵博士致辞
代表教育部政策法规司、教育部法制办祝贺会议取得圆满成功。
第一,本次会议具有重大意义,其恰好在国家处在建设现代大学制度这样一个新的要求的重要时刻召开,集中反映了法律界、教育界对现代大学制度、对大学章程建设的高度重视,本次会议将在今后法学建设、教育法制建设上留下重要一笔。我首先也我今天和王大泉处长一起来参加这个会议就是来向大家学习的。
第二,要加强现代大学制度建设,就必须认真研究大学章程问题,而这个问题需要法律界、法学界的共同高度重视。过去我们的法律或法学不太重视教育问题,理论界把教育法或教育、学校的问题放到所谓的社会法或行政法中考虑;实践中,在我国法律体系当中,第一、二层面均可能找不到教育法学、教育法律的概念,其往往被置于刑法、民法等之下;教育法的地位和作用是没有得到充分反映的;我认为对我国的法律体系认识还需要进一步深化,提高教育法的法律位阶。
第三,呼吁大家进一步加强对教育法律、教育法学的研究和建设。
第六项:北京大学教育法研究中心主任湛中乐教授致辞
简要介绍北京大学教育法研究中心发展历程及本次会议的主旨与初衷。
本中心是由北京大学以校发[2009]204号文正式批准成立的。在中心筹备建立之前,以宪法与行政法基地为平台,于和台湾董保城教授主持的公企研究中心等共同举行过“海峡两岸高等教育法制研讨会”,并最后形成了《大学自治、自律与他律》论文集(该书由北京大学出版社2006年出版发行)。2009年7月18日,以北大教育法研究中心(筹备组)的名义联合宪法行政法研究中心在北大博雅国际会议中心又共同举办了“西北政法大学申博案的法律分析”学术研讨会。2009年和2010年我们还以北大教育法研究中心的名义给国务院法制办和教育部分别提供过有关《考试法》(征求意见稿)和《高等学校章程制定办法》(征求意见稿)的修改意见等。
中心得以批准成立后的一年多的时间内,我们已取得2010年度国家社科基金“重点项目”一项(“中国大学章程法律问题研究”)、国家社科基金“十一五”规划2010年度教育学一般课题一项(“高校行政和学术权力的运行机制研究”、2010年度北京市教育科学规划课题一项(“高校办学自主权与高校内部治理结构问题研究”),发表论文十余篇,出版《大学章程精选》一部,另有一本专著正在统稿亟待出版。我们的研究成果就目前而言虽谈不上丰厚,但有在座各位领导、专家的支持,有我们团队组成人员的努力,我对我们的未来充满信心。
本次会议的议题是“大学治理与大学章程”。大学治理是高等学校与内部师生员工、外部政府(教育主管部门)及其他社会力量共同实施的大学管理制度。大学治理不同于大学管理,大学治理倚重多元利益主体的互动、协调,而大学管理则强调单方权力主体的行政意志灌输;大学治理是开放的系统,其组织决策的形成是自下而上的,而大学管理则是相对封闭的体制,其组织决策的形成是自上而下的。大学治理是大学管理于现代高等教育发展之革新,体现了高等学校内部的多元民主精神和学术自由风尚。大学治理是过程,更是模式,其构建的科学、合理与否直接关乎大学命运的兴衰成败。
那么,我们如何进行大学治理?大学治理主要通过何种制度实现?纵观西方及近代中国教育发展史,我们不难发现,大学治理,从源头上即依据章程进行的治理。大学章程是高教内部治理于规范层面的最高表达,就其内容而言,涵盖高等学校办学思路与发展方向、办学自治权、教育形式、内部组织结构、师生权利与义务以及大学与外部的政府、其他社会组织、校友之间的关系等内容;就其地位与价值而言,大学章程是大学治理的组织法与纲要法,其对牵涉大学治理的各个重大、根本性事项均需作出原则规定,指引着大学的前进方向,把握着大学的发展命脉,是大学治理的“根本法”和大学内部规范体系中的“最高法”,是大学内部的宪章性文件。
大学章程与大学治理密不可分。如果说大学治理是大学领导者对大学发展前景、校园内部组织建制的主观构思,那么大学章程则是这些主观构思于制度层面的具体化与规范化;大学治理是宏观、抽象的,大学章程是具体、微观的;大学章程蕴含了大学治理的精魂,体现了大学治理的走向。大学治理是多元治理,多重利益主体在治理过程中均有其独特的利益倾向,而大学章程则以大学内部“最高法”规范的形式将这些或冲突或吻合的利益加以协调,并最终达致大学治理秩序的和谐、稳定。大学治理关涉行政决策权与学术评判权的配置,大学治理不是绝对的学术治理,在转型期中国,大学的绝对“去行政化”只会导致大学的孤立无助;大学需要行政,但关键在于如何妥善地处理行政管理与学术自由之间的关系。而大学章程则能在各种利益的博弈中,居间调适行政与学术的相关关系,其中行政决策组织以及学术委员会、教授委员会等的分别设置则能将行政与学术划归各自独立的领域,真正做到“该行政的归行政,该学术的归学术”。大学章程是“党委领导、校长治校、教授治学”这一大学治理模式的现实化,是大学治理者(举办者、办学者与管理者)精心酝酿的大学发展理想;可以说,大学章程结构、内容及其运行的好坏直接维系大学治理的成功与否。
在实践中,大学章程于现代大学治理的重要价值与意义也已得到了政治与立法高层的重视。1999年教育部在其下发的《关于加强教育法制建设的意见》中规定:“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识,依据法律、法规的规定,尽快制订、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主办学”;2007年教育部政策法规司正式发布《关于报送高等学校章程材料的通知》;2010年中共中央国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)第四十项在“完善中国特色现代大学制度”部分更是明确指出,“加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。”
有鉴于此,当下高校纷纷制定大学章程,并以此为依托规划本校的大学治理蓝图。据我们不完全统计,目前国内已有不少高校已制定章程,如吉林大学、中国政法大学等;部分高校也已出台了章程草案、建议案或修改稿,我们北京大学也正在制定章程文本。可以说这些都是当今大学治理与大学章程制度建设的丰硕成果。
本次会议以“大学治理与大学章程”为议题,我们侧重的即是大学章程对现代大学治理的重要意义,并以此为切面,深入探讨大学章程的性质、地位、制定主体、制定程序、内容架构、体系设置、发展走向等重点或热点问题。我们期待,在学界与实践界的共同努力下,中国大学章程建设将更加如火如荼,中国大学治理将更加有声有色!
二、研讨会专家代表发言
第一单元:
主持人:中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会副会长马怀德教授
  间:10101115
发言人:中国教育学会全国政策与法律专业委员会会长、首都师范大学教育学院劳凯声教授
主题:现代大学法人治理
大学章程应该是大学自治的一种表现形式,需不需要大学章程、需要怎样的大学章程,以及应当由谁来制定大学章程,这都取决于中国大学的法律地位,取决于中国大学与政府之间的关系,所以以下想从这个角度来讨论中国大学目前的法律地位以及中国大学的法律治理前景。
大学目前法律地位、法人治理的状况要从现实讨论。中国的教育体制改革至今为止已经有25年左右的历史,现已进入一个新的时期,在今天其面对着许多新的、过去不曾出现的问题,这个时代的改革是改革的改革,是对改革当中产生问题的一种改革。
现代公立学校产生于19世纪初,是社会现代化进程中教育的现代化。我把“教育现代化”界定为“教育普及化”,它最重要的特点就是教育普及,即通过国家来推动教育普及,通过国家强制力的手段来推行教育普及。国家就是通过建立公立学校来推行教育普及的。迄今为止,公立学校已经有200年左右的历史了,在这200多年,在全世界范围里几乎所有国家都开始对公立学校进行改革,且这种改革具有高度的相似性,即通过改变政府和公立学校的关系,赋予公立学校以独立的自主办学权,使公立学校能够按照教育本身的特点去办学,这是世界各国共同的特点。这种改革给出的方案也是一样的,也就是用一种民营化和市场化的改革方案来解决公立学校的国家垄断问题;这几乎在全世界都是这样一个趋势。
在中国也是这样一个趋势。中国从1985年的提出“简政放权”,即而今习以为常的“办学自主权”,但该目标至今仍未实现:去年颁布的《国家教育中长期发展规划纲要》仍把“简政放权、管办分离”列为中长期规划纲要的重要目标,“简政放权”一事可以说还没有完全完成。在这种情况下,公立学校特别是公立高等学校如何进行改革,如何建立法人的治理结构,就是一个大问题。从20多年的改革看,中国的公立学校确实也已经开始产生了一个重要变化,一种多元化的教育办学体制已经形成;与此同时,公立学校正面对改革初期一系列的老问题,所以我的结论是中国今天的公立高等学校在站在一个十字路口——前承历史、后启未来的十字路口。我们正面临这样一对矛盾,一方面要坚持20多年简政放权的成果,另一方面,由于民营化、市场化改革,公立学校的公益性质正在发生问题,如何能在公益性和学校办学的自主性的两极中寻找中国高等学校未来的出路,是我们亟待解决的问题。
从这个矛盾出发,从目前来看,中国学术界有两种对于高等学校的改革思路:一种改革思路是公法学的改革思路,即从公法的角度对公立学校法人的法律地位及其权利和义务做出一种规定;另外一个改革思路是民商法学的改革思路,即从企业制度中获得改革灵感,试图通过一种市场制度运营的方式来建构公立学校的体系,这种改革思路把公立高等学校看成是利益相关者,通过一种利益相关者的权利和利益进行明确的确定,来建构内部的治理结构。可以说,这两者思路出发点、立场是不一样的,因此可以预见到它们最终达到的目标可能也不一样。
现在的问题是一方面既要维护30年教育改革取得的一种多元化办学的成果,另一方面,又要坚持公立学校办学的公益性质,要兼顾两个改革的目标上,两个改革的目标在改革的设计上,一个重要的问题就是我们既不应该使高等学校倒退到计划经济的国家垄断的老路,也不应该把高等学校完全推向市场,这就是我们今天的难题。所以,我的基本观点是,能不能跳出公私分立传统的思维方式,重新检讨我们对于高等学校法律地位的认识。刚才讲到两种改革思路是以公法和私法两元结构作为一个思维方式来讨论中国公立高等学校问题,事实上这样一种思维方式和研究方法有一个很大的缺陷,这个缺陷就在于在现代社会当中,特别是在中30年左右的社会转型的过程当中,在典型的公法领域和典型的私法领域之间,产生出了很多复杂的社会状况,社会结构变得越来越多元化,越来越多极化,这是非常重要的方面。也就是说,对于公立学校的法律地位的界定,我们能不能从这样一个非公即私的研究方面当中跳出来。我们也可以讨论非公非私,以公为主,兼顾私有,等等这种的情况来重新设计公立高等学校的法律地位。
有两个可以借鉴的国外的例子。一是日本,日本2002年制定了《国立大学法人法》。确定了一个重要的概念,我们曾经和日本的学者讨论过,什么叫国立大学法人,是独立行政法人吗?他们说《国立大学法人法》是依据日本的独立行政法制定的一部法律,但是不是公法人,也不是独立性的法人。之所以他们会对这个概念取一种比较谨慎的态度,就是因为日本的国立大学还有多种发展的可能性,如果简单的用非公即私的研究方法来考虑问题,可能就会制约大学的改革,这是一个例子。
二是德国,德国正在进行公立州立大学的改革,就是以法兰克福大学为主,9所州立大学建立基金会法人,按照德国的《高等学校总法》,州立大学应是国家机关和公法人双重的法律地位,现在开始对州立大学进行一个基金会法人的改革,这个信息透出非常可贵的思路,如果继续下去,公立学校和私立学校有可能合流,如果从发展的角度没有办法把公立学校和私立学校分离出来的话,从法律设置来看,高等学校法律的改革应该从更有远见来做一个设计。
因此,我最后的观点是中国公立学校改革应该怎么改,从目前来说因此由国家设立的,以培养专门人才开展学术研究为目的的,为不特定人数人服务的公立公益性机构,也就是民法草案说的公共营造物机构。我们如何来理解这样一个机构,不应该沿袭传统非公即私的划分法方式,实际上公与私存在复杂的情况,比如非公非私,亦公亦私,公私兼顾等等,所以未来公立高等学校的面貌取决于我们的选择,取决于改革者的设计,未来的高等学校应该是一种介乎于公法和私法之间的,应公即公,应私即私的特殊法人。
发言人:孙霄兵(教育部法制办主任、政策法规司司长)
主题:构建现代大学制度
我想谈三个观点:第一,权利与职责;第二,自主与监督;第三,内部与外部。从我现在考虑,我觉得目前这三个概念是跟我们建立现代法律意义上的现代大学制度有紧密关联。
“权利与职责”:(1)大学是有自己权利的,即自主权,是法律的授予大学的。但现在的大学领导者、管理者和大学有关组织、机构及其负责人之间仍不太清楚,在大学的设立、运行和管理中缺乏权利概念;所以用传统的行政化这样一种指令性模式在运转,目前要建立一个正当权利概念是非常重要的。(2)如果权利概念还有一些的话,职责的概念就更加稀薄了。一是,大学的管理部门往往把“职责”理解为“权力”,“权力”与“职责”界限不清。二是,大学本身缺乏“职责”概念,大学知道自己在办学,但是办到什么程度、应当履行什么职责等是不明晰的;具体来说,政府对于大学的人才培养指令、科学研究水平、社会服务的质量、能力是缺乏一个明晰的要求和规定。对这个问题,新颁布的《教育规划纲要》提出两个重要概念,就是要推进“政校分开,管办分离”。“政校分开”中的“政”更多的是指一种行政管理部门或者是行政管理体系,“政校分开,管办分离”指的是政府要和学校分开,管理要和办学分离,
第二,“自主与监督”。自主与监督也是贯穿着教育立法和教育法律实施当中的一对矛盾,大学明确了七项自主权,在这个关系当中首先要进一步明确自主权;二是要加强监督,包括外部监督(党的监督、政府监督、群众监督、媒体监督、专门机关监督)和内部监督(即大学自律)。
第三,“内部与外部”。按照《规划纲要》要求是讲了四点:完善自律结构、加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价。这四点是就现代大学制度的治理框架的明确要求,且都涉及内部和外部问题。去行政化、落实自主权、保护师生权益是我们要解决大学内部法律关系问题;与此同时,我们也要看到大学是在一定社会条件下和社会法律环境中运行的,大学的外部环境建设在某种程度上甚至超过对于大学内部治理结构的建设的迫切性。
教育部现在下决心推动高等学校章程制定办法,这个制定办法中不仅要规定一些程序要求,也应该有实体内容。我希望在章程制定当中要解决好权利与职责,治理与监督,内部与外部的关系。
发言人:中国社科院法学所、中国宪法学会常务副会长莫纪宏教授
主题:安全问题应成为大学自主章程的重要事项
我讲的是安全问题应当成为大学自主章程的重要事项。安全问题是整个大学管理当中非常重要的问题。
昨天我就看了两个信息:一是北大进行十类学生进行会商,现在网上也在炒说大学管的太宽,大学会商干预太多。如果要把它解释成从安全角度考虑还是有一定的依据,我们讲安全总是要排查隐患,要提前发现学生心理不太健康的话采取一些重要措施,实际也是大学在管理过程当中对校园安全的重视;很多问题不深入分析背后理论的话,很容易产生不正确的舆论。二是一个小直升飞机停在大学校园,学生就急了,说来干什么,说是接小女孩,很多学生就急了,怎么停在这里了,把我们吓到了。这实际上也是涉及到安全问题,所以校园安全越来越多,从各个方面都有安全的问题。如何通过建立有效的应对机制和组织来解决校园安全应该是大学自治中应当重视的;安全问题如果不重视的话,这个问题早晚会影响我们自治的效果,安全问题如果都推给政府去管的话,恐怕也有很多的问题。
安全问题到底是什么问题,现在中未弄清楚,理论上也没有完全弄明白;但是有一点线索,安全问题还是要从人权角度去考虑。很多重要的国际性人权文件(如《人权法》、《联合国宪章》)都里有“安全”这个词,安全问题与人权有关;从人权角度解决安全问题,把安全问题上升到人权角度,这样在理论上就有一个入口。大学在自治过程中应当保障基本人权,把人权问题纳入到大学自治章程,把尊重和保障人权、创立安全的校园环境作为自治章程的重要内容,然后我们再来设置具体制度。
发言人:厦门大学法学院副院长、中国法学会宪法学研究会副会长朱福惠教授
主题:中国大学内部治理结构的去行政化
我觉得章程里的问题非常多,章程的性质是什么,资产归谁来所有,处置程序在哪里,这些都应该在章程里有一个规定。我今天讲的是去行政化的问题,围绕这些问题我想谈三点建议:
第一是什么是大学的行政化。中国人民大学校长曾发表了一个意见,中国大学的行政化就是两个方面,一是大学内部建立诸多行政级别的组织(如处级研究所等),二是大学按照行政机关的最小模式来评估科研问题,按行政标准管理学术活动。
第二是中国的行政化有内部环境也有外部环境。大学自治章程,应该按照高等教育法第11条的规定实施自主办学、民主管理。其中,自主办学的基础是民主管理,大学改革的方向应该是民主管理。我提出两点意见:(1)大学校长产生方式上的民主化;(2)完善大学相关的委员会,如评选委员会(有教师代表和学生代表共同组成)、行政委员会等,增加教师、学生的发言权,达到权力约束效果。
发言人:中国政法大学法治政府研究院王敬波教授
主题:我国公立高校管理体制的重构
有这样几个问题向各位报告:
第一,教育中立性原则是产生了大学自治的基础。
第二,学术研究是大学的主要或核心功能。这种功能以追求真理为目标,其决定了大学与其他组织机构目标不一样,以追求效率为目标的行政首长负责制是其他组织机构一般通用的内部治理模式,但大学不应如此。当下以效率为中心的校长负责制将大学治理过多的依赖于个人权威,可以说,一个好的校长会引导一个大学跨越式发展,一个无能的校长可能会耽误学校几十年的发展空间;这种治理模式事实上不符合教育本身中立性以及民主化的原则;在当下治理模式中,我个人认为应更多强化集体决策机制,在个人领导体制下,更多的植入民主因素,将更多的决策权用民主决策的方式来进行,这可能更符合大学机构本身的这样一种功能和未来的发展方向。
第三,校长遴选模式,校长现在这种任命制很难在校内获得合法性的认可,经过校内人员或者是多方人员共同组成的校长遴选委员会,它的这种提名加上教育部的任命,可能更多的能够在校内获得合法性,在一定程度上有利于校长在校内推行他的决策。
第四,强化监督,现在教职工代表大会和学生代表大会体制决定了其根本不可能成为一个有效的民主监督主体,没有监督的权力是一定会被滥用的。
第五,以程序尤其是决策程序的科学化消除集体决策所带来的学术帮派、低效等民主带来的负面的东西,保证自治权得到有效行使。
总之,自治是结果,公立是过程,法制是保证,善治是目标。
点评人:中国人民大学公共管理学院书记、中国教育学会全国政策与法律委员会副会长秦惠民教授
五位教授围绕着大学治理和大学章程的问题都发表他们的见解,各有亮点,都讲得非常好。
刚才莫教授讲到章程应该规定警察在什么地方可以介入学校,2007年我到美国Arizona州去,那个学校里没有保卫部门,学校的保卫部门就是社会上的警察局,学校里各种各样的安全问题都是由警察局来管,所以在美国已经不讨论这个问题了。另外国外很多学校校园里就有法庭,当我们在讨论法律、法院能不能介入高等学校纠纷的时候,其实他们很多纠纷就是天天上法庭,去法庭要排队。
另外,劳老师有关大学法律性质的讲话,我也印象深刻。高等教育现在确实是公益性和私立性相结合,高等学校是不是一个公共产品,它肯定不是纯公共产品。
王教授提到政府下放的权力如果没有民主的话就变成了校长和书记的权力,中国大学校长在民商法上权力是最大的,在教育法律上权力是最小的。我认为,大学校长的自主权应当是教育法上的权利。
点评人:华南师范大学教育学院谢少华教授
听了五位教授的发言以后,我自己有一点感受:
第一,我觉得讨论大学章程就是要把实践与理论结合起来。
第二,要改变政府与学校的关系以及学校内部的关系有几个问题,首先就是行政化问题,我们现在的学校在行政主管机关面前没有话语权。而在澳大利亚,大学的决策权相对独立的,由教育委员会协调大学与其他行政主管机关之间的关系,教育委员会是最高权力机构;澳大利亚的州还设有教育联盟,联邦政府也不具体和学校打交道,有事找联盟,整个澳大利亚高校也有校长联盟。在学校去行政化的过程里,就是从一元权力到多元权力,学校应该区分到底有几元权力,这些权力在整个治理结构里怎么安排,这是要解决的问题。
第三,他律和自律的问题,他律的重点放在哪一边,个体能否自律是问题,不要太指望个体的自律,要采取行业自律。
第二单元:
主持人:北京大学法学院甘超英教授
  间:11301230
发言人:国家教育发展研究中心马陆亭主任
主题:大学章程的地位与要素
第一,以制定章程为契机,推动高校依法自主办学。政府与高校之间的关系在过去整个社会改革中并没有得到根本性的解决。1993年的纲要中有关“转变政府职能,加强宏观管理,建立学校面向社会依法自主办学的体制”提得非常好,但是这十五六年过来未有落实,现在大家为什么提“去行政化”,就是因为这个问题没有解决好。我们应以制定章程为契机,促进解决自主办学问题。
第二,章程对政府而言实际是“合约”。章程是合约,章程肯定要涉及外部关系,政府不批准,章程则无法生效。有些国家的章程就是一种法律文本,包括我们香港地区,这就是一个法律文本,看着是培养人的问题,实际是体制性问题。政府与高校实际是平等关系,执学校是公共机构,提供公共服务,但不能排政府、学校都是由个人组成的,个人一旦渗透进去,就会有自己的利益,由个人组成的组织也就有组织利益;如何达成政府利益与大学利益以及大学内部各利益主体的平衡就非常重要。章程是一个合约,利用这种建章立制的过程,把这个合约建立好,高校办学不能没有政府,但在大的方向前提下,在一定范围内的自主办学,其他的不要管。
第三,大学的使命。使命是非常重要的要素,使命是什么要先定好,而且不能轻易改;现在我们的问题是轻易的就改了,如包括具体目标等。
第四,在近五年内充分探讨章程制定问题,不要急于求成,等我们探讨得差不多的时候,把改革的成果用章程的形式规定下来,不要轻易变化。
发言人:中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川教授
主题:大学章程的非典型分析——大学章程在大学治理中的角色定位
我们现在讨论大学治理、大学章程,有三个背景:社会管理创新、法律体系建立和发展纲要。从三种背景下讨论这个话题非常有意义。我就分几个话题来谈我的观点:
第一,我国大学治理章程总体情况。选择50所大学,研究性大学是10所,重点10所,然后其他各20所,包括高职高专,总共有3个,只占总数的6%,比重非常低。这么一个低的比例,说明了一些问题,说明目前已经正式制定、通过,在运行的、在实施的章程,所占比重是非常小的。
第二,我们对几所大学的章程进行了一些分析。从南到北3所大学,吉大、中国政法大学、广东外语外贸大学,做了一个简单分析以后,有一些简单结论:这些大学章程有共性,但是各有特色、都有不足,有待深化认识、进一步完善和积极运用。
第三,章程的地位。章程在学校整个规范体系当中处于什么样的位置,然后和外部的法律体系又处在什么位置,对它需要有一个基本的说法。我们专门梳理了有关的教育法律法规以及教育部的规范性文件,我们理解应该是对教育行政部门的要求。依“法”治校的法字应该有特殊理解,“治”也要有特殊理解。
第四,章程的性质。我认为它是一个软法,既然是以法治校,大学运用的章程肯定不是法律,但是对成员有约束力,对外部关系也带来一些相应的影响,它就是一种软法机制,在学校规范体系当中是比较高的规定。
第五,大学章程最重要的内容。我认为一是办学理念,二是价值追求,三是办学方针。
发言人:山东大学法学院副院长、中国法学会宪法学研究会常务理事肖金明教授
主题:大学章程的功能与结构
我发言的题目是“大学章程的功能与结构”。
大学章程主要的使命是维护大学自主和学术自治。大学的自主办学和自主管理应该是跟政府前期许可、过程监管、后期评价相关的,所以这种自主性就受到了极大的限制。但是在大学自主的框架内,学术应该是完全自由的。所以大学的章程应该是维护大学的自主和学术自由,把这个作为自己的根本使命。
大学章程是总纲领,是根本性规范,大学治理是应该能够完成一个统一的和外部规范协调起来的自主体系。大学章程的直接功能和效益应该是促进大学治理结构的改革。大学内部制度改革与社会管理创新紧密联系,大学治理模式应该能够适合于大学本身生存和发展的基本规律。我们应弄清楚大学中的行政权力、学术权力主体分别是什么、学术委员会的体系如何等。行政和学术必须分离,这是大学治理过程当中一定要认同的基本原则。从校长治理这个角度,更多的要求依法、依章、依大学章程来进行办学,来进行管理。民主这个平台如何来构建,这是大学最薄弱的环节。
大学章程是大学成立的基本要素,从原点上来讲,对一些新成立的大学,包括南方科技大学要真正成立的话,应该有一个章程,这个章程也应该包含两个方面,一个是外部的关系,一个是内部的关系,这个应该有政府专门的命令或者是特批的令状才能设立。
大学章程最敏感的是党委领导的问题,不好界定;大学里党的组织系统有没有一个组织章程,大学治理章程应该和党组织的章程协调起来;如果不协调,章程制定出来,党的领导就还是在章程之外。
发言人:武汉大学法学院秦前红教授
主题:大学章程的功能定位与制度空间
我今天要讨论的是大学章程到底面临了什么问题。行政化是一个问题,但是自主性是不是一个问题呢?是哪一方面的自主性构成问题呢?另外在制度空间里要强调渐进性问题,我们当下考虑章程问题还要讨论边界问题,前面莫纪宏教授讨论到安全的问题,这也是非常重要的。我就经历过两个跟安全有关的法律起草,教育部有一个,最近武汉市也搞一个中小学安全条例。章程还要考虑到章程样态的问题,没有程序的刚性或者是过硬的作用,实体规定的都是扯淡的事情。
最后用一句话表达关于大学章程的基本规律,到底大学是干什么,前面有人说是探索真理的,但在当前环境中,有些大学就是输送产品和就业机会,那么,其功能定位和制度设计就不一样了;所以,这个问题的讨论要有关于大学的基本常识。
发言人:北京大学教育学院讲师张冉博士
主题:大学“章程”辨析
我谈一下大学里经常遇到的一些问题,最重要是章程的概念。
我们讨论章程的时候包括一系列的词:charter、statute、ordinance、by-law等,这些词统称为章程也不是不可以,但需要注意的是,要知道这些词大概都指什么。此处以美国三所大学为例,来看看他们都有什么样的文件,这三所大学是耶鲁大学,密歇根大学和纽约州立大学,为什么选择这三所学校呢?是因为这三所学校代表三种不同的大学,耶鲁大学是私立大学;密西根大学是一种宪法性的大学,是基于密歇根州宪法成立的;纽约州立大学是美国最大的公立大学,有很多校区,它是依据州的教育法的一条下面的一款很细致的规定成立的。从这三个案例中,我们可以看到,
第一,这些词把它们统称为章程有一点不太公平,因为它们经常代表了不同的法律关系,对大学的治理结构有很深刻的影响。By-law一般是董事会制定的关于大学内部权力结构和运行的一些规定,policies和ordinance则相当于大学内部的规章制度;charter比较特殊,经常说charter形式的大学章程,代表一种权力机构对大学设立的一种认可,权力机构可以有过去的皇室,还可以用州的议会Legislation来颁发;更多是历史上,尤其对这两个学校来讲,是用特别法的形式给予了大学成立的资格,后来慢慢美国教育法不太用这种特别的法了,这两个学校第一个还是属于殖民地时代的议会来制定的。
第二,研究美国大学法律文件必须从体系的视角看。比如美国大学章程里,有的是by-law里规定董事会由什么人组成,放在体系的观点里看,我们就会看到那些东西不单是在by-law里规定。
第三,应该区分一下“设立文件”和“组织文件”,两个法律性质是不一样的。设立文件的目的是给大学以法人资格,特许状是起到让大学诞生的作用;而组织文件更多要体现大学内部的治理结构。二者不是一回事。现在大学已经成立,再制定“特许令状”,理论上和时间都说不过去,所以从现实角度来讲,各个大学在制定的这些章程很多都是属于组织文件的性质;而对于高等教育法里有一条就是大学设立有若干条件,其中有一个章程,那个章程是属于设立文件的性质,而像前面我说的组织文件里要译成英文的话,可以译成by-law;对于《高等教育法》规定的要提交的文件是不是就可以译成charter?这两种在中国的情况下都不是特别的合适,所以就提出这一点,和大家一块商榷。
点评人:浙江大学光华法学院常务副院长朱新力教授
马主任有特色,来自于实践,所以有实践的分析,最关键的是有理论的结论,他认为大学章程作用有效发挥目前正是章程制定时机,因为理论问题没有解决,政府与高校到底是什么样的关系没有解决,而他个人的结论是章程对政府而言是一个“合约”,政府与高校应该是平等的关系,最终的结论是章程应该成为改革的成果体现。
莫于川教授的演讲很有特点,提醒我们有新的方法论可以让我们认识到新的问题,他用统计学的方法告诉我们目前大陆只有三所学校有章程实施,而发现一个很大的问题,提出在党委领导下的问题,之后就提出自己的疑问,依法治校到底是治谁,如何把教育法纳入到行政法的视野,最后大胆的结论,提出他说大学章程法律性质应该是一个“软法”。
肖教授的发言相当于回答他的问题,讲了五个方面,大学章程根本的使命是维护自主和学术自治,促进大学治理结构的改革,大学章程是大学成立的基本要求。现在大学成立好象是没有章程,大学是不是就不成立?英国的宪法没有法典化,但是有宪法,这是一样的道理。最后他也提醒,大学和行政在目前是不协调的,希望在这个问题上多多的进行改革。
秦前红教授的发言提醒我们目前的讨论太多关注公共治理的视角,我们需要回归到法学传统的视角,不要让传统方法论在教育讨论当中缺席;同时他提出自主性是不是一个问题也值得关注,这是他个人的感觉,实体很重要,大学章程讨论应该回归大学本来存在的意义,而不把就业培训就当作是大学的目标。
张冉博士从比较法的角度,对我们法学理论来讲是用案例分析法来解决问题。她从三所大学的案例分析中得出的结论是应当走向体系性的思考,而不能抓住一个文件就说这是它的章程。
以上是对五位教授的评议意见。我个人的想法是:
高校改革30年取得了巨大成功,这种成功是值得总结和值得关注的;我想说的是,我们必须让高校成为暴发户,才能最终走向贵族化,如果一定数量做不到,像美国耶鲁大学一样不可能,所以我们千万不要把美国现在的目标要求作为我们目前改革的直接要求,应该作为远期的目标要求,当前应该走出一条道路,尽量让高校也走向县域经济进行足够的竞争,到一定的时候或者在这个过程当中能够逐步的建立真正的世界一流。2020年教育部提出要有若干所大学要进入世界一流,只要我们朝着经济的路线来走的话,值得期待,但中间法治是不能缺席的。另外还有一点,大学教育法应该是公法还是私法,我在想这是一个问题导向的研究,不能够这样界定的,真正的界定应该是在问题指引之下各个学科都来研究,对于法学来讲,要不仅关注它的合法性,还要关注它的最佳效益。
点评人:陕西师范大学教育学院祁占勇教授
评论谈不上,只是结合大学章程性质定位谈自己一点看法。
大学章程有两个问题,一个是它想解决什么问题,能解决什么问题。我们这个讨论是大学治理与大学章程,最基本的前提问题是,想通过章程来解决整个大学达到更好法治局面的问题。刚才讨论大学与政府的关系问题,怎么来界定二者的权限,使二者边界更加清晰。第二个是大学内部的整个治理结构的完善问题,核心就是整个的权力配置,政治权力、行政权力、学术权力以及监督权力等。但是从整个大学的使命、目标,本身来讲还是要进行基于学术本位完善治理结构。
通过大学章程想要解决整个问题,它到底能不能解决呢?这里也有两个小问题,一个小问题是看怎么去制定,刚才孙司长讲到我们要制定出台高等学校章程制定办法,这个办法出台以后,有可能导致千篇一律同质化,这也不是我们愿意看到的,因为大学章程要体现大学的特色、目标。另一个小问题是即使有了章程,整个章程怎么去落实,怎么去执行的问题也很重要,否则形式上的章程就变成了文件,所以也需要建立监督评估反馈机制,使大学章程不仅是形式方面,同时还在实质方面起到它的作用。
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博雅公法