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论1954年宪法的历史地位与时代精神

作者:韩大元   点击量:1489

论1954年宪法的历史地位与时代精神

 

摘要: 1954年宪法作为新中国第一部宪法,奠定了新中国宪政的基础与制度体系,为国家治理和基本制度的建构发挥了重要作用。在60年中国社会发展进程中宪法以其特殊的功能维护政治共同体的价值共识,提供合理平衡国家、社会与公民之间关系的平台。同时,1954年宪法所遭遇的历史命运为我们思考宪法与国家关系留下了深刻教训。回顾1954年宪法的历史,有助于进一步发挥宪法对国家治理所起到的价值引导、维护共识与保障自由的作用,进一步完善宪法保障机制与程序。

关键词:“五四宪法”;制宪权;宪法实施;国家治理

 

    1954920,第一届全国人民代表大会第一次会议全票通过《中华人民共和国宪法》(下称54宪法),奠定了新中国宪政的基础。五四宪法是中国历史上人民第一次自主制定的宪法,也是新中国第一部宪法,确立了人民当家作主的宪法地位,集中体现了社会主义原则与人民民主原则。1954年制宪之时,对这部宪法的一个基本评价是得人心[1],无论是在草案讨论阶段还是全票表决通过之时,都得到了社会广泛的认同和拥护。从历史的角度看,这是一部承前启后、具有基石意义的宪法。54宪法承继并完成了《共同纲领》的建国目标,其传统还可追溯至革命根据地时期的宪法文件,延续着中国共产党人的宪法传统。它开启了中国社会主义宪法的崭新历史,在根本上巩固了人民民主的社会主义政权的合法性,确认了国家的各项基本制度,宣告了人民权利受到宪法保障的事实,其精神延续至今。60年来,新中国的宪政建设曲折前进。客观评价54宪法的历史地位,认真总结五四宪法遭遇的不宣而废的历史命运对我们坚持社会主义宪政的基本原则,完善宪法监督机制,具有警示与启迪的意义。

一、五四宪法与国家建构

(一)五四宪法的国家建构使命

宪法是共同体的基本法秩序。它确立了政治统一体应如何构建以及国家任务应如何得以完成的指导原则。[2] 五四宪法在《共同纲领》的基础上,确立了国家建构的规范基础。在序言部分写到:这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础,又是共同纲领的发展。这一表述意味着,五四宪法是建立在《共同纲领》基础之上的正式宪法,延续了《共同纲领》的使命从而完成国家建构的任务。

作为建国的政治基础,《共同纲领》的使命是充任新中国成立的临时宪法[3]。《共同纲领》在序言最后一句写到:中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础,并制定以下的共同纲领,凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。这一表述一方面界定了《共同纲领》的性质,即建国的政治基础,但还不能认为它已经是完整的法律基础;另一方面,《共同纲领》要求全体人民负有遵守的义务,但在宪法意义上的国家尚未正式建立、人民范围无法确定的情况下,作为政治协商而非全体人民民主讨论的产物,其适用主体主要是参加政协会议的单位和人民政府。因此,《共同纲领》起到了建国纲领临时宪法的作用,但它本身不是宪法,不能代替宪法长期存在。制定《共同纲领》的目的在于凝聚各方面力量、取得广大人民群众和各界人士支持,在随后的几年时间中,它也确实发挥着引导新中国进行新民主主义建设的纲领性作用。但建国大纲毕竟不能完成国家建构的全部任务,而且随着新民主主义建设的深入发展,《共同纲领》所规定的政治制度、经济制度主要满足的是建立政权的需要,并不完全满足国家经济和社会建设进一步发展的需要。

在《共同纲领》奠定的制度基础上,五四宪法总结建国5年来的实践经验,经过民主程序最终完成了国家建构的过程。《共同纲领》奠定的制度基础包括各项新民主主义的国家制度和社会制度,它们在实际生活中得到了很好的尊重和有效地运行。而国家建构的完成在五四宪法的制定过程中得到集中体现,在理论上就是制宪权的首次行使。

最早提出并系统阐述制宪权理论的西耶斯认为:在所有的自由国家中——所有的国家都应当自由,结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种。那就是要求助于国民自己,而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法,那就必须制定一部;唯有国民拥有制宪权。[4]西耶斯的核心主张是,立宪行为应当体现完整、彻底、真实的民主,因此才谓唯有国民拥有制宪权,任何僭越人民意愿的所谓立宪都有违公正和自然的要求。《共同纲领》是由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议制定颁布的,集中表现了全国人民意志和利益,受到民众的普遍拥护和支持,因此可以认为全体人民意愿的体现。但是,1949年大陆上的军事行动没有结束,土地改革没有完成,人民还没有完全组织起来,特别是政治共同体的价值共识还没有形成时,正式宪法的制定受各种因素的制约。在制宪条件还没有具备时,国家可以先于正式宪法而诞生,但正式宪法诞生前需要一个过渡性、临时性的规范支撑,为国家合法性提供基础。《共同纲领》扮演了这个角色,但它并非制宪权行使的产物。

制宪权作为政治和学术概念,在中国经历了长期发展过程。在我国,制宪权概念的引入发端于清末。在向西方制度文明学习的过程中,宪法立宪等与制宪权相关的概念相继出现。制宪权的实践虽没有形成为完整的国家建构功能,但通过不同的形式融入到国家政治生活。至少在百余年的历史进程中,制宪立宪成为国家生活的主题词,制宪权产生于政治力量的实际对比与状况。作为制宪权主体的全体人民(国民)何时行使这一权力,取决于主体对具体条件和环境的判断,实际上是政治力量对政治意志的根本性的判断。1940年毛泽东在一次演说中讲到:世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。[5]这一判断提出的理论命题是,制定宪法要在新政权建立之后进行,建国与制宪通常有一个先后顺序而不是并行的。因此,建国与制宪的时间未必完全一致,也未必一定是先制宪后建国或者建国后立即制宪,因为宪法的诞生往往需要客观的条件,往往要比建国晚。在新中国,主权独立、政权稳固是制宪的前提,行使制宪权是主权独立之后,对主权独立的一种确认行为。

(二)五四宪法诞生的正当性基础

新中国制宪权的正当性集中表现在作为制宪权主体的人民获得国家政权的事实,制宪权的行使则体现在制宪时机的选择与制宪行为的具体过程之中。五四宪法是中国人民完整、直接地行使制宪权的产物,为一个立基于宪法之上的新的民主国家的建构奠定了规范基础。具体体现在制宪内容、制宪程序与制宪技术上的民主与科学精神。

1.制宪中的民主精神

所谓民主,在一般的意义上可以定义为按照平等和少数服从多数原则来共同决定和执行公共事务的制度。新中国的民主内涵首先意味着人民当家作主,进而人民通过各种途径和形式管理国家和社会等各方面事务。五四宪法的制定既是按照民主原则展开的,同时又在国家层面保障人民的当家作主地位。

宪法作为共同体的价值共识和组织规范,必然要反映全体人民的意志。这种意志是以一个个单独个体为基础凝聚而成的,是无数个体参与到集体行动中的产物,也是全体人民按照程序相互协商之后的最大公约数。五四宪法是一部民主宪法,它是人民立宪的代表之作。早在20世纪20年代湖南自治运动中,毛泽东就提出人民来制定宪法的思想,认为人民有直接的立宪权:劳动人民直接参与立宪,把他们认为应该如何管理国家的意见集中起来,上升为国家意志。[6]当然,人民直接立宪并不意味着宪法由人民亲自起草,那既不可能,也不必要。实现人民立宪核心价值在于人民拥有最终的决定权,宪法条文的起草可以委任给人民的代表进行,但人民保持修改和决定的最终权力。人民作为主权的代表,自己决定了宪法的样貌,也是人民自己决定宪法的生效。这是现代立宪主义国家的基本精神与要求,也是五四宪法始终贯彻的一种价值。

五四宪法是全体人民共同意志的凝结,这一判断的一个主要依据是制定程序的民主性。1954614,毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的报告中指出:我们的宪法草案,结合了原则性和灵活性。原则基本上是两个:民主原则和社会主义原则。[7]为了制定民主的宪法,首先在制宪过程中保障了人民群众的广泛参与,使宪法拥有广泛的社会共同体基础。

在中国宪法发展历史上,五四宪法的制定具有显著的开放性与参与性特点。如制宪过程的民众参与主要经过了两个阶段。第一阶段是宪法草案(初稿)的提出与讨论。1954323,中国共产党中央委员会向宪法起草委员会第一次会议提出《中华人民共和国宪法草案(初稿)》。当日至611,宪法起草委员会先后举行了七次正式会议进行讨论。期间,中国人民政治协商会议全国委员会以及各大行政区、各省市的领导机关、各民主党派、各人民团体的地方组织和武装部队的领导机关,组织了各方面人士八千余人参加讨论,提出修改意见5900多条。第二阶段是宪法草案的公布与全民讨论。1954614,中央人民政府委员会第三十次会议通过了关于公布中华人民共和国宪法草案的决议。1954616911,对宪法草案的全民讨论历时近三个月,全国人民对宪法草案和五法[8]共提出118万余条修改和补充的意见,其中关于宪法草案的意见有52万多条。[9]这些意见最后汇集到宪法起草委员会,有些意见最终体现在正式的宪法文本中。宪法草案的全民讨论既是人民制宪的过程,也是一次规范的民主与宪法教育的实践,立宪中所体现的民主精神确立了新中国宪政的民主基础,其中实行的领导机关意见与人民群众讨论相结合的原则与方法对新中国宪政发展产生了重要影响,特别是八二宪法的修改过程继承和发展了五四宪法的民主精神,扩大了民众参与修宪的方式和范围,使现行宪法具有广泛的群众基础。

作为人民立宪的文本结晶,五四宪法是民主精神的体现,在根本法意义上确认了新中国的民主制度。宪法所体现的民主精神主要体现在:一是谁来掌握国家权力;二是掌权者如何行使国家权力。五四宪法也是从这两方面体现民主精神的。宪法宣布国家的一切权力属于人民,并规定人民实现权力的各种形式和具体保障制度,如人民民主专政制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度、地方制度等等。特别是人民代表大会制度,这是五四宪法根据中国的具体历史条件创立的适合中国国情的政权组织形式,是新中国人民民主制度的基础。在公民的基本权利和义务方面,五四宪法规定了公民广泛的权利和自由,突出对社会权的保障,规定国家供给必要的物质上的便利,以保证这些自由和权利的实现。这些民主的精神、民主的制度在新中国宪政发展进程中得到了继承,特别是八二宪法坚持和完善了人民代表大会制度,使民主制度成为宪政制度的基础与核心内容,为民主价值的实现提供了制度性基础。

2.制宪内容与程序的科学性

作为新中国的第一部宪法,五四宪法的制定者们力求在内容、程序与技术上赋予五四宪法更完美的民主制度与精神。从决定制宪开始,始终关注宪法规范本身的科学性,以保证民主与科学精神的有机统一。

五四宪法的科学性首先体现在制宪的过程中以事实为根据,充分考虑到中国的实际情况。在宪法起草委员会第一次会议有关宪法草案(初稿)起草工作的说明明确提出宪法必须反映人民革命和中华人民共和国成立以来出现的社会关系的伟大变革,总结这些变革的主要的斗争经验和组织经验。此外,宪法必须根据人民共和国的国家性质和经济关系,充分表达我国逐步过渡到社会主义这一根本的要求。这一工作方向在制宪的过程中得以贯彻。比如,全国政协宪法草案座谈会对宪法草案初稿的讨论过程中,有意见提出序言中应当增加一些内容,如 把一百多年的革命概括地写一下;对宪法第五条规定的四种所有制,有意见提出这与部分少数民族地区的所有制的实际情况尚不符合,是否可考虑依据第六十五条所规定的由各自治区制定自治条例和单行条例来解释。针对第11条,有意见提出本条中可增加凡依法律保护的财产权准予继承的规定。因为实际工作中常常碰到手工业者、农民等的土地及其它生产资料的继承问题。[10]

五四宪法的科学性还体现在宪法结构与具体规范表述的严谨性之中。1954614,中央人民政府委员会第三十次会议在表决通过宪法草案前,李济深、宋庆龄、张澜、黄炎培等21人发言。张治中在发言中,用三句话概括了这部宪法草案的特点:第一,结构谨严而明确;第二,内容完整而充实;第三,措词简易而明确。 [11]这三句话很好地概括了五四立宪对科学精神的追求。在语言的规范性方面,在宪法草案起草委员第二次全体会议上,委员们对于宪法草案中的某些措辞进行了深入讨论。对公民这一概念,李维汉认为宪法中的公民包括所有中国国籍的人在内;刘少奇认为这里的公民包括过去的所谓人民国民在内,地主阶级分子也是公民,不过是剥夺了政治权利的公民。对宪法草案第11条规定中的住宅的范围的讨论中,田家英认为住宅包括租给别人的;刘少奇认为写法上好象自己不住的不包括在内;李维汉认为这里的住宅可改为房屋。在此后的全民讨论中,有人提议把这部宪法命名为毛泽东宪法,被毛泽东拒绝。毛泽东还提出了搞宪法是搞科学的著名论述,他说: