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加强反腐败基础制度及其配套措施建设

作者:姜明安   点击量:2894

        加强反腐败基础制度及其配套措施建设

 (在最高人民检察院“法治反腐专家座谈会”上发言的整理稿)

               

    我今天重点就“进一步加强反腐败基础制度及其配套措施建设”这一议题谈一点我个人的看法和建议。根据近10年来我国反腐败的实践经验和国外境外反腐败的有关做法,我认为,今后10年我国在反腐败基础制度及其配套措施方面的建设应在以下五个方面重点推进和既得突破:

一、公权力运作的程序制度

反腐败既要治标,也要治本。建立和完善公权力运作程序制度相对于事后惩治腐败分子对于防腐反腐具有更为重要,更为长远的意义和作用。程序法制是规范和制约公权力行使,保障公权力不能腐,不易腐的最有效的机制,是最关键的反腐治本之策。世界上法治较发达,廉政度排名较前的国家和地区的经验无不证明,要从根本上扼制腐败,必须抓紧制定和完善各领域、各方面的程序制度。因此,目前我国反腐败的第一大工程,即应该是建立健全公权力运作程序制度。这项大工程可包括以下四项子工程:

其一,制定和完善党和政府重大决策的程序。在统一程序法典出台之前,党中央和国务院可分别通过党内法规和行政法规制定党中央和各级党委重大决策程序与中央政府和地方各级政府重大决策程序,以保障党和政府决策的民主化、科学化和规范化。

其二,制定和完善行政执法程序。在行政执法程序方面,我们现已制定了《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》,但是对于很多其他行政行为,如行政征收、征用、行政收费、行政确认、行政裁决、行政规范性文件制定发布等,目前还没有专门法律对这些行为的程序进行规范,从而给腐败留下了空间。为消除大量行政执法可能的腐败空间,最好的办法当然是制定统一的行政程序法。但制定统一的行政程序法可能在最近三五年内没有希望。因此当下可行的办法是先分别制定单行法,一项一项地补上程序制度的漏洞。

其三,完善地方行政程序制度。在全国统一行政程序法缺位的情况下,各省市应以湖南、山东、汕头等地的行政程序规定为蓝本,制定各地的行政程序规章或地方性法规,规范地方行政行为的程序;

其四,在实施前三项工程的基础上,力争在本届人大五年任期内,启动制定全国的统一行政程序法典的核心工程,以完善对整个国家行政权运行和国家治理的规范和控制。

二、政务公开制度

公开、透明是最好的防腐剂。对于许多腐败现象,过去我们用了许多这样那样的办法去治理,但总是效果甚微,而一旦采用公开透明的办法,效果立显。如治理“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)及其腐败现象,就是这样:将收费、罚款的条件、标准、程序一公布,“三乱”及其腐败现象立即大量减少。去年国家在消除司法腐败方面,以司法公开促司法公正,也收到了很好的效果。因此,要打赢反腐败这场硬仗,必须在政务、党务的公开、透明上下大功夫。目前可从以下三个方面进行突破:

其一,尽快修订国务院《政府信息公开条例》,并提高其位阶,将之上升为法律。《政府信息公开条例》自2008年实施以来,在促进政府廉政建设方面发挥了重要作用,但该《条例》确立的公开制度存在较多缺陷(如主动公开的“三安全、一稳定”限制、依申请公开的“自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制等),加上其位阶属于行政法规,低于《保密法》的效力位阶,从而使其实施存在诸多障碍。因此,迫切需要修订和提升位阶。

    其二,抓紧制定《中国共产党党务公开条例》,推动执政党党务公开、透明。反腐倡廉光有政务公开制度而没有党务公开制度是不行的。因为中国共产党不同于外国的一般政党,也不同于外国的一般执政党。中国共产党对国家整个事务实施全方位的领导,在很多情况下直接行使公权力。因此,根据我国的国情,党务公开具有与政务公开同等重要甚至更为重要的作用。从而迫切需要制定《中国共产党党务公开条例》,以增强党依法执政,依法行使公权力和党内内部权力运行的透明度。

其三,进一步完善司法公开制度,推进审判公开、法律裁判文书公开、裁判执行公开。在司法公开方面,去年应该说取得了重要成效,但是现在和今后仍有进一步发展和改进的较大空间:不仅涉及审判流程及结果公开,而且应包括对审判人员录用、晋升和管理公开。

三、领导干部选拔任用制度

腐败往往自选人用人始。尤其是对领导干部的选拔任用,对于反腐倡廉更具有决定性意义。如果不建立公开、公正、公平的选人用人制度,严把选人用人关,让腐败渗透进选人用人的过程,我们就不可能期望能选拔出真正清正廉洁的领导干部,从而不可能期望能开辟出反腐倡廉的新局面。如何改革、改进领导干部选拔任用制度?可考虑从以下三个方面着力:

其一,扩大领导干部民选比例。民主选举虽然也有力有弊,但对根治用人腐败还是有较其他制度更好的效力。考虑到我国的国情,领导干部全部民选自然不可行,但逐步放开对市、州级以下地方各级人民政府正职领导干部的民选,其风险并不大。可考虑分三步走:第一步,民选乡镇长;第二步,民选县市(县级市)长;第三步,民选州市(设区的市)长。

其二,改进人大和人大常委会任命领导干部的审查监督程序。人大和人大常委会对重要领导干部的任命,其审查不应流于形式,而应通过对任命对象直接进行询问或举行听证会的形式,审查组织人事部门考核材料的真实性,并经过认真审议,然后再举行票决。不能简单凭组织人事部门考核材料投票。

其三,增加提名程序的民主性。对拟任领导干部候选人的提名,应通过党委常委会或全委会差额票决确定。在票决之后,由组织人事部门对候选对象的情况进行审查考核,并在一定范围内公示,听取公众意见,这种程序应该通过党内法规予以确定。

四、官员家庭财产和有关事项申报、核查公开制度

通过推进官员家庭财产和有关事项的申报、核查、公开而防腐、反腐,是世界上许多国家、地区治理腐败的成功经验。我们几年前在这方面也已经跨出了第一步:官员家庭财产申报,但迟迟没有跨出第二步和第三步,即核查和公开。现在迫切地需要跨出第二步和第三步。因为没有第二步和第三步,没有核查和公开,这个制度就基本等于虚设,单纯申报不能说没有效果,但效果非常有限。党的十八届三中全会决定推行新提任领导干部有关事项公开制度试点,应该认为是我们准备跨出第二步和第三步的开始。

关于领导干部有关事项公开制度的推进,2013年年初我们北大宪法与行政法研究中心曾经根据一位叫陈利浩的民主党派人士的提议,组织过一次研讨会进行专题研讨。陈先生和许多与会专家提出了一种叫做“官员家庭财产名单管理”的思路。所谓“名单管理”,就是将领导干部及其直系亲属的名单和有关信息发送并存储于金融机构、房产登记机构、证券交易机构等的电脑系统中,让这些机构的电脑系统与中纪委、中组部的电脑系统联网。这样,相应官员及其直系亲属的财产一有变动,如存款、购房、买卖股票、债券等,其信息马上会在中纪委、中组部的电脑系统中显示出来并伴有灯光闪烁报警,从而反腐机构可随时掌握官员的家庭财产信息,并调查、核实其财产来源和据此核查该官员所填家庭财产申报表的真实性。我认为,这是一种很好的反腐机制,建议有关部门进一步研究,并可在一些地方先试行起来以检验其效果。

五、监督和惩戒制度

监督和惩戒是反腐的重要机制。特别是目前,腐败现象在一些地区、一些部门还比较猖獗的时候,要使有腐败倾向和欲望的官员不敢腐,就必须建立严密和完善的监督和惩戒制度。而现行监督、惩戒制度存在多方面的不严密和不完善之处,有必要加以改革和改进。

首先,应对现行监督体制予以调整改革。监督体制的调整改革应包括横向和纵向两个方面。横向方面涉及对纪委、监察、检察、审计等部门反贪职能的调整;纵向方面涉及对中央与地方反腐机构、地方各层级反腐机构的相互关系的调整。

其次,应改进现行网络反腐机制。网络反腐应发挥体制内和体制外两个积极性。对体制内的网络及其反腐举报平台,应完善运作规则(如受理、回复举报规则、保护举报人规则、调查、处理举报事项规则、公开举报查处结果和将结果反馈举报人规则等),使之成效明显,能自然吸引绝大部分网民在体制内的网络系统内举报反腐。对于体制外的民间网络反腐,既应允许其生存发展,亦应制定规则予以规范,防止一些人打着“网络反腐”的旗号造谣、诽谤和组织“水军”攻击异已。网民通常应在向体制内网络举报平台举报无果、无效的情况下,再将举报材料直接上网曝光,借用舆论力量推进反腐。

第三,应对现行巡视制度进行规范。巡视制度应法治化,通过法律确定其组织、活动规则,巡视行为应遵循公开、公平、公正原则和正当法律程序,避免“钦差御史”的人治化倾向。

第四,应继续加大对腐败行为的惩治力度,坚持老虎苍蝇一起打。但是严格惩治必须是依法严格惩治,无论是惩治条件和惩治程序,都必须以法律加以规范。同时,对被惩治的腐败分子的合法权益,也需要通过法律予以保护,使惩治行为法治化。

 

本文原载于《清风》2014年第5

 

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