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宪法政治:开万世太平之路——中国共产党如何走出历史周期率

作者:王振民   点击量:2276

宪法政治:开万世太平之路
——中国共产党如何走出历史周期率
 
王振民

 

【摘要】实施宪法政治是中国共产党经过60多年艰苦探索,付出巨大代价后得出的结论。只有励行法治,切实确立宪法政治,才有可能真正跳出历史周期率的支配,彻底解决党长期执政和国家长治久安的制度和体制问题。把实施宪法政治与党的领导对立起来,是极其错误的。不依宪治国,不依宪执政,其结果一定是既破坏了法治,也违反了党的根本路线方针政策。我们不仅要谈宪政,而且还要建设宪政,要建设比资本主义宪政更优越的中国特色社会主义宪法政治。

【关键词】宪法政治;历史周期律;长期执政

    

   问题的提出:如何破解关于历史周期率的千古难题

    古往今来,在人类发展的历史长河中,任何一个政权成立以后,不管封建皇帝或者资产阶级政府,或者社会主义政权都想“万岁”,都希望能够长期乃至永远屹立不倒。这是法政哲学上的“哥德巴赫猜想”:人类有无可能创造出一种坚固的政体,确保“江山永固,万世不易”呢?

    早在新中国成立之前,这个问题同样尖锐地摆在中国共产党面前。很多人都熟知1945年黄炎培与毛泽东在延安关于历史周期率的那个著名对话。黄炎培先生说:我生六十多年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓其兴也勃焉,其亡也忽焉,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没有能跳出这周期率的支配力。大凡初时聚精会神,没有一事不用心,没有一人不卖力,也许那时艰难困苦,只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了,精神也就渐渐放下了。有的因为历史长久,自然地惰性发作,由少数演为多数,到风气养成,虽有大力,无法扭转,并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了,它的扩大,有的出于自然发展,有的为功业欲所驱使,强求发展,到干部人才渐见竭蹶,艰于应付的时候,环境倒越加复杂起来了,控制力不免趋于薄弱了。一部历史,“政怠宦成”的也有,“人亡政息”的也有,“求荣屈辱”的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在,我略略了解的了,就是希望找出一条新路,来跳出这周期率的支配。

    黄炎培先生十分好奇中国共产党如何面对、回答、解决这一千古难题。毛泽东听后,胸有成竹地答道:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。

    至少从那个时候开始,中国共产党及其每代领导集体就一直在思考、探索这一重大命题:如何创造一个能够跳出历史周期率支配的政体,实现党的长期执政和国家的长治久安。

    2004年,党的十六届四中全会再次尖锐提出:“无产阶级政党夺取政权不容易,执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。我们必须居安思危,增强忧患意识,深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训,更加自觉地加强执政能力建设,始终为人民执好政、掌好权。”[1]提高执政能力,可以解决一时一事的问题,但是要跳出历史周期率的支配,彻底解决长期执政和长治久安的问题,还必须从制度和体制入手。

    2012年12月底,中共中央总书记习近平走访8个民主党派中央和全国工商联,在谈话中,总书记再次提到当年黄炎培和毛泽东在延安关于历史周期率的对话,认为这至今对中国共产党都是很好的鞭策和警示。[2]总书记重提历史周期率,就是让全党不要忘记古往今来兴衰成败的经验教训,寻找到能够跳出历史周期率支配的可长可久的制度和体制,确保党的长期执政和国家的长久治安。

    从古到今,从1945年到现在,这个命题被不断反复提出来。但是正确的答案到底在哪里?考察古今中外的历史经验教训,经过政治的、经济的等多角度研究分析,可以得出一个结论:只有励行法治,切实确立宪法政治,亦即宪政,才有可能真正跳出历史周期率的支配,彻底解决党长期执政和国家长治久安的制度和体制问题。

 

   宪政、法治的意义比民主更根本

    所谓宪法政治,就是建立在宪法基础之上的政治,可以简称为“宪政”或者“宪治”。[3]不管说法如何,宪法政治或者说“宪政”是有特定含义的。笔者在2009 年发表的《关于民主宪政关系的再思考》一文中,[4]论述了宪政的三大关切:第一,任何政府、任何领导人不管其是否民选,无论如何产生,[5]都要接受宪法和法律的约束,接受制约监督,不能滥用权力,不能腐败,即实行“法律之治”,把权力放到法律的笼子里边去。即使是民选政府,其行为也要受严格的监督和制约。人们对民选政府往往过分信任,很容易无限授权,而且拒绝任何外在监督制约,这使得如何监管民选政府,保证其不腐败、不滥权,防止民选政府蜕变为超越宪法法律之外的无限政府,也就成为宪政的首要关切。

    第二,宪政不仅要求政府权力必须是有限的,而且还要求国家权力的配置必须科学合理,协调高效。国家各种权力如何配置,国家机构如何设置以及相互之间应该是什么样的关系,这些都应是科学问题。任何一个国家,都一定有一个最适合这个国家的历史、国情、民情、自然条件、地理和经济状况的政治体制,宪法学家的任务是发现这个最适合的体制。治国是一门科学,政治应该成为科学。[6]搞宪法也应该是搞科学。[7]可见,宪政除了强调“法律之治”外,还要求必须是科学的政治,是 “科学之治”。概括来讲,宪政就是“法律之治”和“科学之治”的结合。

    第三,尽管人民不一定直接参与政府的产生,但国家必须要保障基本人权,给予人民一定程度的自由和基本权利。

    宪政最初是在英国产生的。1215年,英国就制定了《自由大宪章》,被一些学者视为英国和西方宪政的起源。[8]当时主要目的不是为了民主,让人民来选举国王及其政府,而是为了限制约束国王及其政府的权力。因而,宪政先于民主而产生。严格来讲,可以说,一直到今天,英国还没有实现完全民主,国家元首不由民选,政府首脑也非选民直接选举产生,但是宪政早已确立,法治政府早已形成,人权得到了尊重和保障。

    从历史上看,专制政府固然容易滥用权力,但是民主政府也可能滥用权力。民选政府及其领导人可能携民意自重,藐视法律,其逻辑是,法律无非是人民代表(议员)的创造物,而民选政府则是人民自己直接“亲生”的。是法律高,还是民选领导人更高?当然是人民直接选举产生的民选领导人比人民间接通过自己的代表制定的法律更具有权威。因此,民主政府可能会为所欲为,如果没有强有力外在的法律监管,民选政府及其领导人就可能凌驾于法律之上,走向腐败和专制。从这个意义上说,宪政关注民主,但更加重视对民主政府的监督,强调用制度来约束民主政府及其领导人。

    这就是宪政的哲学基础和基本逻辑。尽管任何政治体制都需要由人来操作,操作者个人的素质、能力和品行当然与政治产品质量的高低有关系,但宪政更加关心的是,政治权力是否受到应有的监督约束,整个政治体制的设计是否科学合理。无论多好的选举制度都无法保证选出的人一定是最好、最合适的德才兼备之人。宪政的功能就在于,即便出现这种情况也不用担心,无论什么样的人当政,都不可逾越宪法和法律划定的权力界限,都要按照法定版本演出。宪政的眼睛是被蒙上的,无论谁在权力的位置上,无论你是否民选,宪法法律都要监督你,约束你,让你不能为所欲为。

    最理想的政体当然是既有宪政和法治,又有民主,这样的体制最坚固,抗震性最强,也就最长久;其次是只有宪政和法治,较少民主;再次是只有民主而没有宪政和法治;最糟糕的是,既没有民主,也没有宪政和法治。也就是说,一个国家的民主可以有瑕疵,有“赤字”,不完美,但不能没有宪政和法治,不能有“宪政赤字” 和“法治赤字”。宪政、法治的缺失比民主缺失的后果严重得多。

    宪法和宪法学应该关注民主,追求民主,但是不应把宪法、宪政与民主这些概念混淆在一起。政治学要深究权力是从哪里来的,关注民主问题,宪法学当然也要关心权力是神授、君授或民授,关心民主本源问题,但其主要使命是研究监督制约权力的技术方法、权力的科学配置和人权的保障,应该是研究权力和权利的学问,是权力科学配置之学、权力监督之学和人权保障之学。宪法学与政治学应该分工合作,而非都去研究民主,而忽视研究如何监督权力、规范民主。

    民主是国家长治久安的必要条件,但是并非唯一、充分条件,民主只有与法治相结合,实行宪法政治,励行宪政,才是跳出历史周期率支配、真正实现政权“万岁” 的必由之路。主要原因有四。一是通过宪政建设,把权力牢牢约束在宪法法律范围之内,并为权力运行提供明确规则,避免权力成为脱缰野马,害人害己,导致政权自我解体。二是通过宪政建设,人民可以通过宪法规定的方式方法更换政府,无需诉诸暴力,实现了最高权力更替的制度化、法律化,政权可以自我更替、修复、完善,实现自我更新、永葆活力的目的。[9]三是宪政保障基本人权。在宪政体制下,国家尊重保障基本人权,人民有充分的权利和自由,人民与政府形成健康和谐的互动关系。四是宪政为一切纷争提供了法定解决的渠道和方法,杜绝了私人暴力、自力救济。从历史上看,政权灭亡最主要的原因是内战。而爆发内战的主要是因为各种各样的矛盾纠纷长期无法得到公平合理的解决,最后酿成了内乱内战。之所以这些矛盾纠纷无法得到公平合理的解决,是因为这个国家根本没有法律,到处无法无天,或者有法律但是法律本身不公平,或者法律公平但是没有办法得到很好实施,人民只能自力救济,暴力频发就不可避免。因此,必须建立一套公平合理的宪法法律制度和机制,把各种各样的矛盾纠纷包括政治性纠纷,都纳入到法律轨道上解决,这样才可能实现江山永固,政权永续。

 

   “一个国家,一部宪法,一种命运”

    古代封建政权显然没有能够解决“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的周期率问题。不管多么圣明的君主,不管其本人和他的继承人多么能干,不管他的政府如何勤政廉政,最终都没有办法打破“人存政举,人亡政息”的历史魔咒。以中国历史为例,从有明确文字记载的历史开始,很多朝代都只有几十年、一百年左右的“寿命”,能够超过200年的,只有汉(426年,分为西汉、东汉)、宋(319年,分为北宋、南宋)、唐(289年,其中有21年武则天执政)、明(276年)和清(268年)五个朝代。当这些王朝存在超过200年的时候,一定进入了末期,即将画上句号,历史周期率已经在发作,衰亡的迹象已经非常明显,一直到最后分崩离析,土崩瓦解,被下一个王朝所取代。

    一个非常残酷的事实是,国家“富”不一定“强”。两千多年世界经济史证明,我国GDP总量长期世界第一,[10]但是我们并没有能够把“富”变成国家的硬实力,没有“强”起来,没有解决历史周期率问题,其原因不在经济本身,而是政治问题。清朝末代三帝50年时间里(1861年~1911年),中国GDP总量尽管依然名列世界前茅,特别在第二次鸦片战争后,清政府进行了30多年的洋务运动,国力大增,GDP总量甚至仍然稳居世界第一第二,是日本的数倍,但在甲午战争却惨遭失败。

    经济是国家的血肉,没有血肉,是不行的。宪政和法治则是国家的骨骼和神经网络。没有宪政和法治,国家就没有骨骼支撑,没有理想价值,政经失序,社会失范,腐败猖獗,就是一堆混乱不堪、任人宰割的血肉!没有法律秩序的富有,对国家而言可能是灾难。因为这样的富有是在没有法律规则或者法治不健全情况下取得的,没有秩序,没有公平;另外,越富有,矛盾纠纷就越多,如果法律解决不了这些矛盾纠纷,那就只能通过暴力来解决。历史反复证明,不管开国皇帝多么英明,不管有什么样高明的长生不老术,不管宫殿和皇陵修建得多么坚固,不管国家多富,不管GDP多高(甚至世界第一),最终都无法跳出历史周期率的支配。中国封建政权之所以无法解决这个问题,一方面是没有办法像英国那样实现君主与民主的有机统一,既不敢发展民主,又不愿意建设宪政和法治,结果自然是灭亡。

    清朝末年,统治者曾经本能地尝试过立宪,希望跳出历史周期率的支配,但是没有能够成功。大清宪政改革为什么最终以失败而告终,导致家破国亡?不是人民和历史没有给清政府机会,给的机会其实不少,失败的主要原因是大清皇室和政府一再拖延改革,对建立宪政三心两意、敷衍塞责、消极被动,一再丧失立宪行宪的良机,让“宪法时刻”在自己手上白白错过。到真正认识到宪政才是挽救大清最后一根救命稻草、下决心行动的时候,已经为时过晚,革命的爆发已经无法避免。假设大清皇室和政府能够积极主动、自上而下去推行宪政,不是让民众自下而上去逼迫,宪政改革成功的可能性就极大;假设大清皇室和政府拿定主意,意志坚定而清晰,排除一切干扰,主导立宪行宪全过程,能够成功建立立宪政体,国家就不会分裂灭亡,国土、主权不会沦丧。一直以中国为师的东邻日本,19世纪中期在同样面对西方列强侵略的情况下,之所以能够迅速崛起,一跃跨入列强行列,其主要原因是在亚洲第一个制定了宪法、建立了宪政,立宪行宪成功,顺利完成了宪政转型。

    目前,世界上最长寿的政治体制是英国1689年“光荣革命”后确立的君主立宪体制,迄今已经运转324年。在这320多年时间里,英国没有发生过什么内战,实现了长期和平发展。一个体制可以持续适用超过300年依然运行良好,一个国家可以超过300年不打内战,简直是政治奇迹!为什么可以如此,就是因为宪政体制的确立,为政治提供了法定的运行规则,而且任何矛盾纠纷都可以通过法治得到公平合理的解决。正是由于对内确立了宪政,政治体制问题彻底解决,英国才得以在“安内”之后,迅速走上了对外侵略之路,大肆占领海外殖民地。一个本土只有24万平方公里的西欧小国,可以占领全球3350万平方公里的陆地—— 相当于地球四分之一的陆地,还有几乎所有的海洋通道(打开世界地图,我们会发现,大部分海岛和海洋通道都是英国人的名字)。

    美国发达的历史同样证明了这个道理。美国是第二个实行资本主义宪政的国家。1787年来自北美大陆13个独立国家(State)的50多个代表在费城制定了今天的美国宪法,建构了符合美国国情的宪政体制。[11]这个宪政体制迄今已经存在并成功运转224年,200多年来只增加了27条宪法修正案。在短短200多年时间里,美国一跃超过其他所有国家,不断开疆辟土,增加人口,聚集了世界上各方面最优秀的人才,拥有世界上各种最先进的高科技,是世界最大经济体,拥有人类有史以来最强大的军队,在70多个国家有驻军或者军事存在。相比英国宪政确立以后,迄今300多年不打内战,美国宪政立国200多年以来,只发生过一次内战。但仅仅在过去60年,美国在海外已经打了 170次外战。不是说打外战就好,而是说美国能够腾出手来,一致对外,就是因为美国在立国之初就已经“安内”了,建立了符合美国国情的宪政体制,从立国之始就彻底解决了体制问题。“一个国家,一部宪法,一种命运”,在美国人看来,美国宪法给美国带来了好运。[12]

    英美这些国家之所以能够资产阶级政党长期执政、国家长治久安,[13]就是因为最先实现了宪政,国内政治从此法律化、制度化,任何问题包括政治问题,都可以通过法律来解决,国内的任何矛盾都不可能恶化为内乱、内战,英国人不再打英国人,美国人不再打美国人。以美国2000年总统选举出现的计票纠纷为例,在36天的计票纷争中,尽管斗争极其激烈,甚至白热化,但是没有发生暴力冲突,更没有动用军队,没有人牺牲,动用的是律师和法官,他们在法庭上唇枪舌剑,激辩是非曲直。当年12月12日深夜,美国最高法院做出终审判决,一场在其他国家可能会演变为长时间内乱乃至内战的“王位之争”,随着最高法院的法槌一落而和平落幕。确实,在英美这些国家不要说发生内战,即便发生类似我们“文化大革命”那样长时间的内乱也几乎不可能,他们的宪政体制已经成功保证了数百年国泰民安,政权稳定,快速发展,并先后崛起成为世界超级强国。很多传统的大国、强国在这些新型宪政国家面前都自愧不如。很多国家长期为内政不宁、政治不稳甚至长期内乱、内战而痛苦挣扎,内忧、内乱往往引发外患,外敌不断入侵,国土主权不断丧失,进一步加剧内忧,内部一直搞不定,更遑论对外开疆辟土了。

    相较于英国300多年不打内战,美国立国200多年只打了一次内战,中国自公元前26世纪神农时代,到公元1911年清王朝灭亡,在大约4500年的漫长岁月中,有文字记载的战争共3791次。[14]从 1912年至今的100多年时间里,中国也经历了许许多多的战争,特别是很多本应该避免的类似“文革”那样长时间的内战。之所以有这么多内战,重要原因之一就是国内一直没有建立起行之有效的宪政体制和法律秩序。改革开放以来,中国连续超过30年没有发生过内战、外战,其中一个重要原因是30多年来民主法治的发展,使得大量矛盾纠纷可以通过法律得到较为公平合理的解决。

    我们不得不承认,社会主义国家迄今还没有很好解决这个问题。苏联只存在了不到70年的时间(1922年~1991年),真可谓“其兴也勃焉,其亡也忽焉”!苏联灭亡其中一个重要原因,应该说是民主法治长期缺位,没有切实建设社会主义宪法政治,构建可长可久的宪政体制和机制。诚如邓小平同志严肃指出的: “我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”[15]

    我们不敢说英美等西方国家就已经解决了这个千古难题,成功找到了跳出历史周期率支配的办法,因为毕竟英国的体制才持续了324年,美国的体制才维持了 224年。300多年、200多年在人类历史长河中都只是弹指一挥间。也许英国、美国不久将来也要进行“政治体制改革”,改革现制,建立新政。但是,现在还看不到这种迹象和可能。资本主义制度所能解决的问题,社会主义制度也应该能够解决,而且应该解决得更好。

 

   宪法政治的中国之路

    如前所述,如何解决历史周期率问题,以毛泽东同志为首的第一代领导集体提出的解决方法是“民主”。但是实践证明,民主是国家长治久安必要但不充分的条件。有些国家实行民主后,强大起来了。但是有一些国家实行民主后却衰落了,政治腐败了,社会变得更加混乱了。建国后,我们尝试过“大民主”,结果走向民主的反面,以致于发生“文化大革命”那样的悲剧,使得国民经济几乎到了崩溃的边缘。第一代领导集体带领中国人民实现民族独立,初步建立了较为完整的国民经济体系,其历史功绩是不可磨灭的。但是,我们也得承认,他们没有能够解决如何从体制上保证党长期执政、国家长治久安的历史难题。

    以邓小平同志为代表的第二代领导集体在经历了“文化大革命”十年浩劫后,认真总结了发生“文革”的原因,努力探索避免悲剧再次发生、实现长期执政的制度和体制。相比毛泽东同志当年为破解这个千古难题给出的“民主”药方,第二代领导集体提出的解决办法,除了民主之外,还有“法制”。邓小平同志认识到了发生 “文化大革命”这样悲剧的真正原因是制度和体制问题。他说:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。[16]他还指出:“我有一个观点,如果一个党,一个国家把希望寄托在一两个人的威望之上,并不很健康。那样,只要这个人一有变动,就会出现不稳定。……我认为过分夸大个人作用是不对的。”他说:“我历来不主张夸大一个人的作用,这样是危险的,难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上,是靠不住的,很容易出问题。”[17]因此,必须认真实行社会主义民主,大力加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

    在破解这个千古难题方面,党的第二代领导集体给出的办法是“民主+法制”,这是一个巨大进步!“法制”的实质就是建章立制,确立规矩。任何一个长期存在的组织,无论是政权政府,或者公司企业、社会团体,都一定是内部规章制度极其健全,不靠外力就能够自我运转的独立体。否则,内部一团混乱,或者干脆采取弱肉强食的“丛林法则”解决内部矛盾,这样的组织不可能长久,无法跳出周期率的支配。

    以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体,以及以胡锦涛同志为总书记的党中央高举社会主义民主法制的大旗,不断把我国社会主义民主法制事业推向前进。特别是1997年党的十五大确立“依法治国,建设社会主义法治国家”基本治国方略,1999年并写入宪法,实现了从“法制”到“法治”的飞跃,法治不再仅仅是手段、工具,更重要的是战略目标,是国家发展的重要方向和价值取向。法治建设的重点不再仅仅是民众和社会,而是转变为政府和领导干部,用法律来界定权力的界限,规范权力的运行,建设法治国家和法治政府。

    江泽民同志1999年1月主持党外人士座谈会,就修改宪法部分内容征求意见时指出,宪法是国家的根本大法,在国家生活中具有极其重要的作用。宪法是法律体系的核心和基础,是依法治国的根本依据。我们讲依法治国,建设社会主义法治国家,首先是依据宪法治理国家、建设国家。他强调,维护宪法的尊严、保证宪法的实施极为重要。这首先需要建立健全保障宪法实施的法律体系,把宪法的一系列原则性规定通过立法落到实处。他说,我国社会主义民主法制建设不断发展,不仅立法成绩显著,而且执法工作也有了很大的进步,法治的社会环境正在逐步形成。“文革”时期发生的那种公然践踏宪法的事情已经一去不复返了。但我们也必须清醒地看到,在现实生活中,宪法的权威还没有得到完全的体现,宪法的实现还存在这样那样的问题。[18]

    2002年12月4日,胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中指出,宪法是我国的根本法,是治国安邦的总章程,是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础,是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证。实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。这是建设社会主义政治文明的一项根本任务,也是建设社会主义法治国家的一项基础性工作,要长期抓下去,坚持不懈地抓好。胡锦涛还指出,全面贯彻实施宪法,必须坚持党的领导,党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法,严格按照宪法办事。[19]

    2004年9月15日,胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话,正式提出了“依宪治国”和“依宪执政”的概念,强调“依法治国,首先要依宪治国,依法执政,首先要依宪执政”。[20]

    2012年召开的党的十八大再次强调,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。[21]实现这个目标要求,必须全面贯彻实施宪法。

    2012年12月4日,中共中央总书记习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话,全面阐述了新一届党中央领导集体的宪法观。习近平总书记指出,全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。[22]

    以毛泽东同志为首的党的第一代领导集体没有能够解决历史周期率问题,只是提出这个命题,并给出了一半答案“民主”,但并没有切实实践民主。以邓小平同志为首的党的第二代领导集体为解决这个历史难题,给出了另一半答案“法制”,并为民主法制付出了巨大努力,做出了历史性贡献,真切希望资本主义制度所能解决的问题,社会主义制度也应该能够解决。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体,以及以胡锦涛同志为总书记的党中央进一步把“法制”上升到“法治”的高度,明确提出依法治国,建设社会主义法治国家;并明确提出“依宪治国”和“依宪执政”的概念,强调“依法治国,首先要依宪治国,依法执政,首先要依宪执政”。 “依宪治国”、“依宪执政”自然就产生“宪法政治”,宪法政治已经跃然纸上。

    以习近平为总书记的党中央,高瞻远瞩,深谋远虑,以对历史和人民高度负责的精神,再次提出历史周期率问题,警示全党全国,切实研究解决这个难题。提出宪法与国家前途、人民命运息息相关;全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。经过几代领导集体的艰难探索,关于如何跳出历史周期率支配,使共产党可以长期执政、国家可以长治久安,答案应该说已经非常明确,那就是“依宪治国”和“依宪执政”,切实建设社会主义宪法政治。下面的问题就是,如何建设社会主义宪法政治,有无决心、意志、毅力和魄力,像抓经济建设那样,把宪法政治建设切实抓起来,一直到最终取得成功。

 

   五个迫切需要解决的问题

    根据习近平总书记有关讲话的精神和党的十八大报告,目前我国宪法政治建设迫切需要解决的重大问题包括以下五个方面:

    一是如何实现坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。首先,如何实现党的领导与社会主义民主的有机统一,在坚持党的领导的同时,坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,成为国家、社会和自己命运的主人。其次,如何实现党的领导与社会主义法治的有机统一。作为执政党,党必须改进领导方式和执政方式,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。

    具体而言,包括:第一,如何使党的主张通过法定程序成为国家意志,如何使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,如何通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。第二,各级党组织和党员领导干部如何带头厉行法治,不断提高依法执政能力和水平,不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。各级领导干部如何提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。第三,如何健全权力运行制约和监督体系,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。如何坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这些都是我国宪法政治建设迫切需要解决的重大问题,也是破解历史周期率需要解决的重大理论、制度和体制问题。如果这些问题能够得到成功解决,我们就能够跳出历史周期率,实现长期执政和长治久安。

    二是如何建立健全宪法实施的监督机制。习近平总书记指出,我国“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,……对这些问题,我们必须高度重视,切实加以解决。”他说,宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要切实保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。

    其实,胡锦涛同志2002年在纪念宪法施行20周年大会的讲话中也指出:“全面贯彻实施宪法,必须健全宪法保障制度,确保宪法的实施。要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。全国人大及其常委会,要切实担负起监督宪法实施的职责,坚决纠正违宪行为; 要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。”

    1999年1月江泽民同志也明确指出,我们要在全社会进一步树立宪法的权威,建立健全保障宪法实施的强有力的监督机制。……一切国家机关及其工作人员,都必须按照宪法和法律的规定进行活动,都不能滥用权力。一定要十分明确,任何国家机关、组织和个人,都没有超越宪法和法律的特权。违宪是最严重的违法。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。在这方面,我们要采取更加有力的措施,加强宪法实施的有效保障,包括健全宪法实施的具体制度,开展对宪法实施的经常性检查监督,及时地纠正违反宪法的现象,切实把宪法的各项规定落到实处。

    20多年来,三任党的总书记、历届党的中央领导集体,都认为应该尽快建立健全宪法实施监督程序,可见这个问题之极端严重性和重要性。非常遗憾的是,尽管三任总书记反复强调,党中央一再要求,但在这个问题上始终没有实质推动,现在确实到了非解决不可的时候了![23]

    三是通过政治体制改革,科学配置国家权力,包括横向的人大与“一府两院”的权力配置以及纵向的中央与地方职权的合理划分。习近平总书记指出,我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则,实行人民代表大会统一行使国家权力,实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责,保证国家机关统一有效组织各项事业。我们要根据宪法确立的体制和原则,正确处理中央和地方关系,正确处理民族关系,正确处理各方面利益关系,调动一切积极因素,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。

    四是如何强化人权保障,改革完善司法体制。习近平总书记指出,我们要依法保障全体公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实,努力维护最广大人民根本利益,保障人民群众对美好生活的向往和追求。我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。

    要保障人权,真正“维稳”,就必须改革司法体制,实现司法公正,确保司法机关独立行使职权。司法应该是解决纠纷和问题的,自己不能也变成问题的一部分,显然目前我国司法体制难以适应人权保障和民主法治发展的需要。

    五是如何建立健全我国宪法框架和宪法政治,以适应实施“一国两制”和国家统一的需要。首先,我们励行宪法政治,健全法治,发展民主,必将极大增强港澳台人民对国家的信心和支持。反之,如果我们的民主法治长期停滞不前,甚至不断倒退,宪法政治长期无法确立,港澳台人民的爱国热情必然受到极大的打击,人心回归更加艰难,实现国家最终统一就会遥遥无期。其次,我们目前的宪法政治不仅要处理好大陆内部的各种政治问题,包括民族区域自治和基层群众自治,而且还要能够包容统一后的香港、澳门和台湾。一方面,香港、澳门特别行政区的成立提出了很多宪法问题,例如,如何处理全国人大常委会的宪法法律解释权与特别行政区司法终审权之间的关系、特区民主政治发展问题、特区在国家的宪法地位、特区中国居民参与国家管理的权利等问题,都是我们以前没有遇到过的宪法问题,我们目前有关的宪法制度和体制急需完善。另一方面关于如何实现两岸统一,我们的基本政策是和平统一。既然是和平统一,就必须面对如何处理“中华民国”及其“宪法”和 “法统”的问题。我们目前的宪法体制和架构显然还不能完全适应两岸和平统一的需要。如何进一步解放思想,实事求是,以更大的理论勇气和创新思维,追求中华民族利益最大化,建构适应实现国家最终统一需要的新宪法结构和理论,是摆在这一代中国共产党人面前的艰巨任务。[24]

 

   绝不应将宪法政治与党的领导对立起来

    总之,依法治国,依法执政,必然要求依宪治国,依宪执政。依宪治国,依宪执政,其结果一定是宪法政治。实施宪法政治是我们经过60多年艰苦探索,付出巨大代价后得出的结论,是能够真正跳出历史周期率支配,实现长期执政和长治久安的不二法门。实行宪法政治,既能够实现国家的长治久安和最终统一,中华民族永续发展和繁荣昌盛,又从制度和体制上保证党的长期执政,保证政权永不变色,从而跳出历史周期率的支配,真正破解这个千古难题。

    把实施宪法政治与党的领导对立起来,是极其错误的。因为我国宪法本身就是在党的领导下制定的,每次宪法修改也都是党中央提议并提出修正案的,宪法就是党的路线方针政策的最高表现形式,是党的意志最刚性的表达。严格按照宪法办事,就是对党的领导的坚持,违宪之所以是最严重的违法,也在于违宪的本质是违反了党最重要的路线方针政策,动摇了国本和党本。中国共产党作为执政党之所以必须在宪法法律范围内活动,也是因为我国宪法本质上就是党最重要的路线方针政策。不依宪治国,不依宪执政,其结果一定是既破坏了法治,也违反了党的根本路线方针政策。从中外立宪行宪的经验教训来看,如果我们党能够积极主动主导宪法政治建设,确立法治,在法治国家建设中真正发挥模范带头作用,就一定能够切实巩固党的领导地位,最终实现党的领导与依宪治国的有机统一。

    特别需要说明的是,我们建设的宪法政治,一定是中国特色社会主义宪法政治。全盘西化,全盘引进西方宪政体制,是不可行的,应该坚决避免的,也是投机取巧、没有出息、不负责任的表现。中国人一定要从中国历史和国情出发,寻找中国自己的宪法政治模式。一个体制的好坏,不是看它像不像某个国家的体制,如果像就好,不像就不好,关键是看它能否解决这个特定国家的特定问题。

    还要指出的是,西方资本主义宪法是资产阶级民主的制度化、法律化,他们尽管也称为人民主权或者人民民主,但是他们的“人民”与我们所说的“人民”是不同的,他们的“人民”特指资产阶级,他们的民主就是资产阶级的民主。尽管这些年来,其民主形式不断完善,越来越像全民民主,但还不是全民民主。我们的民主从价值取向上是多数人的民主,是工人、农民和其他劳动者、建设者的民主,民主的范围大为扩大。因此,我们不能因为资本主义国家也有民主,有人权,有法治,我们就不发展我们的民主、不建设我们的法治、不保障我们的人权。相反,我们还要做得更好,以证明社会主义民主、法治和人权更有优越性、更有生命力。我们更不会因为他们用了这些词汇,从此就不再使用这些词汇。

    “宪法政治”或者“宪政”就像“民主”、“法治”、“人权”一样,不能因为资本主义国家有,我们就不能建设“宪政”了。他们可以有他们的宪政,我们要建设的宪政自然不同于他们的,必然具有中国特色和社会主义性质。更不能因为西方先用了这个说法,就根本不让我们用这个说法了,人为把宪政划归资本主义的专利。我们不仅要谈宪政,而且还要建设宪政,要建设比资本主义宪政更优越的中国特色社会主义宪政。叫不叫“宪政”其实不是问题的核心,关键是,我们要不要监督制约日益泛滥的权力,要不要从根本上遏制腐败,要不要保障我们自己的人权,要不要实现并维系国家的统一,一句话要不要回答总书记和党中央提出的这个严肃命题,跳出历史周期率的支配,实现长期执政和长治久安。只要能够解决这些问题,即便不叫“宪政”,也没有关系,我们没有必要在这些名词上去无休无止地争论。

    中国共产党已经成立92周年、执政64年,到了必须认真考虑并切实解决这个重大问题的时候了。正像邓小平同志1980年追问的,我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?今天我们推进政治体制改革,确立中国特色社会主义宪政,顺理成章,水到渠成。应该做好组织规划和顶层设计,把宪政建设当成科学问题,以实事求是的科学态度来对待。要有紧迫感和责任感,有时间表和路线图,在较短时间内完成这项艰巨任务,并用宪法法律确定、稳定下来,然后保持长期不变。切不可患上“改革疲劳症”,把改革的时间拉得太长,让人感觉遥遥无期,失去信心。我们已经改了30多年,不能再改30多年,把改革当成家常便饭,永远改下去。如果政治体制和宪法规则长期处于不确定、不稳定状态,很难长治久安!

    尽管英国宪政民主的确立是渐进的,但是到了应该发生质变的时候,他们即刻抓住机会,临门一脚,毕其功于一役,其实只用了不到两年时间(1688 年~1689年)就确立了君主立宪政体。美国制定宪法,确立宪政体制,只用了短短四个月时间(1787年5月至9月),即便加上13州批准宪法草案的时间,也就不到三年时间(1787年~1989年)。英美宪政体制改革一旦完成、确立,就进入几百年的政治稳定期。这里,我们不是学习英美宪政的内容,而是借鉴其确立宪政的方式方法和坚决果断的态度。

    我们很庆幸我们的人民和历史对我们如此宽容大度,再次给我们提供了新的契机。这一代中国共产党人应该以政治家时不我待、壮士断腕的勇气和胆识,以对人民和历史高度负责的精神,大胆推进政治体制改革,建设社会主义宪法政治,完善我国的宪政体制,带领中国人民和中华民族走出几千年循环往复、兴衰更替的历史周期率,真正为天地立心,为生民立命,为万世开太平。只要全党上下统一思想,坚定意志,精心规划,全力推动,不动摇,不放弃,不达目的决不罢休,我们就一定能够抓住稍纵即逝的历史良机,完成中华民族自己的社会主义宪政伟业!




【注释】
[1]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,2004年9月19日,中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议。
[2] “习近平重提“历史周期律”引关注”,新华国际,2012年12月30日,http://news.xinhuanet.com/world /2012-12/30/c_124166877.htm;“习近平为何重提毛主席的历史周期律谈话?”,人民网,2012年12月27日,http: //www.people.com.cn/n/2012/1227/c33232-20037015.html
[3]本文中“宪法政治”与“宪政”同时使用,表达的是同样的含义。
[4]王振民:“关于民主宪政关系的再思考”,《中国法学》,2009年第五期。下文也有引用这篇文章的一些论述,不再一一注明。
[5]政府由谁产生,如何产生,代表谁,为了谁,这是国体问题。宪政其实主要是政体问题。
[6]尽管人类的政治往往是不科学的,但是对科学精神的追求不应该放弃。这也许就是为什么我们一直把关于的政治的学问叫做“政治科学”(Political Science)的原因。
[7]毛泽东:“关于中华人民共和国宪法草案”(1954年6月14日),王培英编:《中国宪法文献通编》(修订版),北京:中国民主法制出版社,2007年,249页。
[8]严格而言,今天英国宪政体制是1688年~1689年“光荣革命”后确立的君主立宪体制。这在后文中还有论述。
[9]2011 年7月1日,胡锦涛在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话中,总结三十多年来政治体制改革取得的成就,指出“我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制,确保了国家政权机关和领导人员有序更替。”英国是在1701年制定《王位继承法》以后,美国是在1789年宪法生效、正式立国之初,就先后完成了这一历史性任务。
[10] 根据经济学家的研究,中国经济总量(GDP)在公元前5世纪起就领先于世界,一直是世界最大的经济体。到19世纪晚期以后,中国经济才逐渐被欧美诸国超越。根据麦迪森提供的数据,美国经济在1892年超过中国,英国在1917年超过中国,德国在1948年超过中国,日本在1961年超过中国,法国在 1962年超过中国。参见萧国亮:“从世界经济史的视域看中国的长远发展及其地位变迁”,《中国经济》,2010年第8期。
[11] 美国的“州”其实是我们对英语“State”一词的误译,“State”确切的意思是“国家”。“美国”国名United States of America直接翻译应该是“美利坚国家联合体”,说明美国是由一些国家组成的“联合起来的国家共同体”,这些“国家”曾经拥有独立主权,今天仍然享有很大的自治权。
[12]美国十九世纪著名政治家Daniel Webster曾经盛赞美国宪法“One country, one Constitution, one destiny”。
[13]资本主义国家尽管实行多党制,但是不管党派的名称叫什么,不管是共和党或者民主党,都是资产阶级政党,换来换去,换汤不换药,都是资产阶级政党,保护资产阶级利益。完全代表工农利益的工人阶级政党是不可能在选举中获胜的。
[14]参见中国军事史编写组:《中国历代战争年表》,北京:中国人民解放军出版社,2003年。也有人统计中国5000年文明史,一共发生了6539次战争,其中大部分是内战。
[15][16]邓小平:“党和国家领导制度的改革”,《邓小平文选》(第2卷),人民出版社,1993年,第333页。
[17]《邓小平文选》(第2卷),人民出版社,1993年,第272~273、325页。
[18]1999年1月31日,中共中央召开党外人士座谈会,征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士对修改宪法部分内容的意见。江泽民总书记发表重要讲话。
[19]胡锦涛:《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》,2002年12月4日。
[20]胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》,2004年9月15日。
[21]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》,2012年11月8日。
[22]习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,2012年12月4日。
[23]本人在《中国违宪审查制度》一书中,对此有详细论述。参见王振民:《中国违宪审查制度》,北京:中国政法大学出版社,2004年。
[24] 中国以前实现并维系统一,主要是靠“中华世界秩序原理”、靠“准血缘”关系来实现并维持国家的长期统一。现在要实现并维系统一,必须靠宪法政治,在法治基础上实现并维护统一。王振民:《中央与特别行政区关系──一种法治结构的解析》,北京:清华大学出版社,2002年,第378页。
 
 
【作者简介】
王振民,清华大学法学院院长、教授、博导,中国宪法学研究会副会长,教育部法学类专业教学指导委员会副主任委员。

 

出自北大法律信息网,文章原载于《人民论坛·学术前沿》2013年8月上