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行诉法修改焦点是受案范围的放宽

作者:罗豪才   点击量:4334

 

    行诉法修改焦点是受案范围的放宽

                           罗豪才

     中国特色社会主义法律体系的建成说明中国在法律制度建设上已经取得了巨大成就。中国法学理论如雨后春笋般涌现,初显繁荣。但说的上反映中国文化、体现中国特色、树立中国形象的在国外有一定影响的法学论著并不多,中国行政法的“平衡论”可算是其中不多的一个。那么“平衡论”的构想最初是怎么产生的?对《行政诉讼法》的修改应怎样体现对平衡的动态把握?如何看待中国实践、中国特色与国外经验的关系?怎样理解中国本土文化语境下的法律精神?带着这些问题,记者近日拜访了罗豪才教授。

  1 洋为中用

《中国社会科学报》:罗教授您好,我们知道,当年为了借鉴外国法律,制定中国行政法,您走访了很多国家。中国行政法起步晚,有优势也有挑战,对此您怎么看?在立法过程中,我国是如何扬弃、选择和创造的?
  罗豪才:现代化的法学必须是开放的,要注重交流合作。我们所说的“开放”包括两个方面,一个是教学内容上的开放,另一个是人员流动上的开放。我本人因工作需要先后去过的国家比较多,走访过很多法学院。在20世纪80年代,我任中美法律教育交流委员会(CLEEC)常务副会长,参与组织运作,对双方相关法学院增加了了解,结识了一大批国内外学者,可以说获益匪浅。
  19841985年我曾赴哥伦比亚大学进修一年。哥大法学院的盖尔霍恩(Walter Gellhorn)教授是我的联系导师,也是美国行政法的奠基人,我们有过很多交流。当时他问我想研究什么,我说我对美国的司法审查制度感兴趣。他就跟我讲如何了解这个制度,这个制度有什么特点。但是最后他说,你可以了解这个制度,可是搬不回去,也不应该搬。北大法律系前主任陈守一教授也表达过类似意思,他强调洋为中用,希望我们能学习外国的长处,立足自身来构建和发展我们自己的法律体系。我觉得都很有道理。所以我在哥大的一年间,一方面是多收集资料多听课,另外一方面按照教授们的建议加强跟美国法学教学科研机构的联络,先后走访了美、加两国20多所大学。
  各国法律文化都有值得学习的地方。中国的法律最初是通过日本、德国这条线传过来的,法律制度更多受大陆法系的影响。但改革开放后受英美普通法系的影响也越来越深。其实英美法系和大陆法系这些年来呈现出一种相互交流、相互借鉴的趋势。不管是哪个法系、哪个国家的法律文化,如果符合我们的国情,属于人类优秀文明成果,那么对我们就是有价值的。要照搬某种制度,包括价值观、世界观以及整个构架,恐怕不会成功,我们历史上有失败的经验。但学习人家的长处还是可以做得到的。
  2 社会主义制度是核心
  《中国社会科学报》:有学者将中外法律理念和精神比较,并认为一种法律根植于相应的文化和哲学,您怎么看法律和文化、哲学(思维方式)的联系?“建立有中国特色的社会主义法律体系”中,“中国特色”的核心在哪里?
  罗豪才:法律研究和文化联系很密切。有段时期我参与了对河洛文化、吴越文化、徽文化、齐鲁文化、三晋文化、闽南文化等传统文化的考察。当时我也有意识地去注意中华文化跟我们公法这一行有什么关系。我国的区域文化具有多样性和差别性,但其核心是共同的:追求和谐,属于“和合”文化,不强调对抗性和暴力,这其实就是“平衡论”的文化根源。
  中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分。其核心我认为可以说是社会主义制度,这应该是了解和把握中国法律的要点。社会主义制度立足于中国实践而产生,内涵很丰富,涵盖了法律制度、政治制度、社会制度等各个方面。我们国家的社会主义是以人为本的社会主义,是科学发展的社会主义,强调和谐、合作,通过沟通、协调等柔性做法,来形成一定的共识,实现每个人的自由而全面的发展。不可否认中国法律制度在形成过程中有很多借鉴国外的东西,这在行政诉讼法、行政强制法、行政复议法等的制定过程中都有所体现。但是始终没有脱离开我们自己的国情,是跟我们的政治体制连在一起的。

  3 行政诉讼起步艰难
  《中国社会科学报》:作为国家行政立法研究组的副组长,您曾亲身见证了中国《行政诉讼法》的诞生,您能谈谈当年制定《行政诉讼法》的大环境和最初的想法吗?
  罗豪才:行政诉讼制度的建立确实是我们国家制度创新的一个很重要的内容。制定《行政诉讼法》时,正值社会转型期,各种社会矛盾比较突出,其中很多都表现为政府与个人之间的矛盾。总的来说应通过多种渠道化解矛盾,但是其中有一条路是不可缺少的,那就是行政诉讼。我国宪法第41条早就规定了公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、检举、申诉乃至控告的权利。就行政诉讼的模式来讲,当时我们进行过考察,英、美、法、德都有他们的模式。但这些模式往往跟别的制度牵扯在一起,很难照搬,所以我们只能从自己的角度来做工作。
  在当时,行政诉讼观念的接受和普及就很难。记得当年我作为北京市人大常委会委员参加一场讨论,有人就当我的面拍了桌子,甚至说这么做是害了政府官员。我说人家对你有意见,在法庭上提出来了,你可以申辩,有错就改。他说提意见可以,但把我弄到法庭去坐到被告席,坐不下。这说明许多干部“父母官”的传统意识太深,民主平等的观念缺失,所以立法过程很艰难。但是原则必须坚持,行政诉讼是保障人权的一种制度,必须要建立。打官司,双方对峙的制度设计无从回避,但考虑到现实情况,行政诉讼法的受案范围可以窄一些,案件处理方式可适当灵活一些,毕竟社会接受某种新观念和新制度有一个渐进的过程。为了储备人才,最高人民法院还与北大合办了行政诉讼高级法官培训班,前后持续了四年。大家最后把学习、讨论成果汇总在一起出了一本书,叫做《中国司法审查制度》。该书也成为《行政诉讼法》和行政诉讼制度一个很有价值的注脚。
  4 推动法治深化与发展
  《中国社会科学报》:最近有人提出中国《行政诉讼法》需要作出适当修改,依您看应该作出怎样的修改?
  罗豪才:这部法律是一个制度创新,具有里程碑意义。但它体现的是20多年前的现实和当时的社会状况。随着时代的变化,旧有的平衡态势已经被打破,而要实现新的平衡就需要对这部法律作出修订。最近最高人民法院和北大、人大、清华等高校的学者都提出了自己的修改草案。
  这次《行政诉讼法》修改的焦点问题是诉讼受案范围的放宽,这其实是一个历史遗留问题。过去可诉范围窄,是受当时的观念和条件制约的,现在有必要与时俱进作出些改动。目前议论较多的是抽象行政行为,也就是对规范性文件的起诉问题。按照我们通俗说法就是,“红头文件”能不能告的问题。我主张是可以告,但要注意两个界限,一是只能附带提出,即在起诉具体行政行为的同时提出,不能单独提出;二是对“红头文件”经审查认定违法时,法院有权不适用,并有权向制定此文件的行政机关的上级单位建议加以撤销,上级单位应当作出处理并反馈给法院。在这个问题上我还是坚持法院不宜直接作出撤销判决,这是符合我国国情的。
  另外在《行政诉讼法》修改过程中,有些问题也值得关注和商榷。比如有一种观点是要求被告机关的行政首长亲自到庭应诉,这点我倒不一定赞成。因为诉讼的目的是要解决矛盾,如果行政纠纷采取适当的方式解决了,我看就是达到目的了。还有一些地方依据败诉率在政绩考核中进行一票否决,也是错误理解了行政诉讼法的功用。行政行为的情况千差万别,不能一概而论,否则造成的结果只能是适得其反,行政机关将会不惜代价去追求胜诉率,最终还是会影响诉讼功效的正常发挥。
  目前我国行政诉讼的整体环境还不乐观,有一些干部依然不适应、不理解、不配合,这正应成为我们坚持和推动制度深化的动力。当然也要看到,很多问题并不是制度本身的问题,而是行政法治深化与发展的问题,如政府治理与社会治理的结合与发展问题等,对这一点我们也要有清醒的认识。

  5 既要“保权”也要“控权”

 《中国社会科学报》:您提出的行政法平衡论是中国法学一项很有影响力的创新,其重点是制约行政权、保护公民权利。这种平衡思想的最初灵感来自何方?
  罗豪才:从这么多年的研究看来,平衡论是一个庞大的理论体系,有着较复杂的理论框架。至于为什么会想到平衡论,这与我们国家大环境的变迁有关系,总结起来大概有这几个因素:第一个因素是改革开放和社会转型的现实要求我们的法治建设和法学理论走自己的路,进行理论创新。第二个因素是对行政诉讼法立法目的的争议和反思。在制定行政诉讼法的过程中,我国行政法学界曾展开过一场关于行政法要“控权”、“保权”,还是“既要保权又要控权”的争论。当时,我担任行政立法研究组的副组长,亲历了法案起草和争论的过程。最终,《行政诉讼法》第1条规定了“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权”的立法宗旨,吸收了既要“保权”又要“控权”的兼顾论。第三个因素是对国家治理理论的反思。现代行政过程具有任务导向、多中心治理、执法方式和手段多元化、过程民主化等特点。政府角色和行政过程的变化,决定了行政法不能简单地偏于“控权”或“保权”。
  我当年在北大学法律的时候,受的是苏联法学教育,强调行政法的一大特点就是“命令—服从”的行为模式。记得有一本教材是《苏维埃行政法》,明确讲行政法就是管理法,专门管老百姓的。但后来我们开始感觉这跟社会主义制度是矛盾的,我们一方面讲人民当家做主,但又什么事情都是掌权者说了算,那人民在哪里呢?我觉得这种“管理论”行不通。而普通法系的国家早期特别强调控权,因为他们历史上通过强调人权来反对神权、王权,这种想法正好符合了他们的需要。“控权论”有一整套制度的设计,以司法为中心,包括议会质询行政等,这整套设计在我们国家一下子建立很难,不符合国情。所以“管理论”和“控权论”都有很大的优点和缺陷。我们本着吸收优点、摈弃缺点的精神,开始了自己的探索。我们的思考从对行政法主体两重性的分析开始,行政主体与相对方都具有两重性,要结合双方优点,兼顾公共利益和个人利益。对行政法律关系主体既要制约又要激励,但重点是制约行政主体,保护行政相对人的权益。

  6 行政权力和公民权利应保持平衡状态
  《中国社会科学报》:发展到现在,平衡论已自成体系,您认为这个体系的最核心要义在哪里?现在最需完善和进一步创新的又是什么?
  罗豪才:之前有种观点认为,公法的主体双方是不平等的,行政法律关系是不平等的法律关系。我早期也赞同过这种观点,但随着社会的转型,民主意识的增强,我的认识也发生了变化。从关系视角来看,尽管行政机关作为管理者可以行使权力,相对方作为被管理者应当履行义务。他们之间权利义务不对等、权利义务结构不对称,但这并不意味着法律地位不平等。法律地位是双方权利义务的综合体现。行政法律关系大体上可分为行政实体法律关系、行政程序法律关系和行政诉讼法律关系三部分。孤立地看,在每一部分中行政主体与行政相对方的权利义务都是不对等的,但一旦我们把这三种关系综合起来看,就行政法律关系总体而言,双方权利义务还是趋向于平衡的。平等性问题是传统行政法和现代行政法的一个重要区别所在。研究平衡法其实也是要建立一种破解这种主体地位不平等看法的理论体系。
  总的来说,平衡论主张行政权力和公民权利应当保持平衡状态,强调从关系视角研究行政法,运用制约、激励与协商机制,充分发挥行政主体与相对方的积极能动性,维护法律制度、社会价值的结构均衡,促进社会整体利益的最大化。目前,平衡论主要关注政府与公民社会的协调发展问题、决策和执法方式的科学性和民主性问题以及法规范结构总体上存在的失衡问题等。当然,平衡论还是比较复杂的,还需要从不同层面和角度来继续深入研究,平衡论本身也在不断充实、提高和发展中。希望更多年轻人能够积极投入公法基础理论的研究,作出新的贡献。

  7 为完善中国特色人权理论鼓与呼
  《中国社会科学报》:作为中国人权研究会会长,您最近几年来也一直在致力于中国人权保护的研究,西方的“人权高于主权”论调一度甚嚣尘上,以法学的角度您认为这种论调为何不能成立?
  罗豪才:人权问题可以有很多研究视角,在平衡论看来,人权和主权的关系是复杂的,我们不主张把两者完全对立起来,片面强调一方高于另一方。我们认为,在社会主义制度条件下,人权不是通过跟政府对抗来实现的,而应是主动沟通、交流、合作,加强公民参与,这样才能使总体利益最大化,使制度发挥最大的优势。这些年来,我国总体的人权状况是越来越好的,这是公认的事实。我们中国人权研究会也做了很多工作,力争做到内外兼顾,既重视人权的对外交流合作,更重视对内人权教育培训和人权事业的推动。只要我们坚持包容性发展,不断改善自己的人权状况,让老百姓满意,那么这种人权高于主权的论调也就不攻自破了。
  《中国社会科学报》:不知罗老近期还有什么学术上的计划和想法,能给我们透露一下吗?
  罗豪才:近期的关注点主要是放在科技、环境与人权的关系方面,为定于11月份召开的第五届北京人权论坛做资料准备工作,探索如何进一步提升生命质量与改善生存条件,以推动首要人权的发展。
  此外,我还会一如既往地关注行政法、公法基础理论的发展,探讨一些体系性、前沿性的问题。我们英文版的《软法亦法》一书很快将在美国正式出版,此外我主编的一本软法论文集也在筹备过程中,还将参与编辑几本人权方面的论著。另外我将按计划继续走访一些高校和科研院所,学习和了解各地人权研究的状况与经验,推动人权对外交往与合作,举办一次专家座谈会等,为完善中国特色人权理论鼓与呼。

[作者罗豪才简介:1934年生,北京大学法学教授,博士生导师,中国人权研究会会长。曾任全国政协副主席、最高人民法院副院长、北京大学副校长、中国法学会副会长、中国法学会行政法学研究会会长等职。罗豪才教授是新中国行政法学的开创者之一,十多年前倡导的行政法平衡论和近几年倡导的软法研究,均在法学界引起较大反响。他主编了中国第一本行政法学统编教材《行政法学》,以及《中国司法审查制度》、《行政法论丛》(第110卷)、《现代行政法的平衡理论》(第13辑)、《现代行政法制的发展趋势》、《软法与公共治理》、《软法与协商民主》、《软法的理论与实践》等书籍,出版了《资本主义国家宪法与政治制度》(合著)、《软法亦法》(合著)等重要学术著作。其中,《软法亦法》一书于2011年底荣获第二届中国法学优秀成果奖著作类一等奖。 ]

本文刊于中国社会科学报第328

Barry