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《行政强制法》的基本原则和行政强制设定权研究

作者:姜明安   点击量:7450

《行政强制法》的基本原则和行政强制设定权研究
 
                     姜  明  安[1]
 
内容提要:《行政强制法》设计和体现的基本原则共有六项:平衡原则、比例原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当法律程序原则和救济原则。这些基本原则既指导该法整体法律制度的设计和具体法律规则的制定,也将在该法正式施行后指导执法者对该法所确立的规范和制度的实施。《行政强制法》遵循平衡原则、比例原则和行政强制法定原则的要求,对法律、行政法规和地方性法规的行政强制设定权进行了科学的配置,此种科学配置有利于最大限度保障行政强制法立法目的的有效实现。
关键词:行政强制  行政强制法基本原则  行政强制设定权
 
 
    《行政强制法》于1988年在国务院法制局层面列入立法计划并组织调研、论证、草拟,[2]之后,行政立法研究组曾起草试拟稿,[3]至1999年,全国人大法工委正式启动起草程序,后经十届和十一届全国人大常委会五次审议后最终通过,历时23年。[4]《行政强制法》之所以经历如此长的立法过程,一是因为该法所涉问题的极端重要性和复杂性(该法所构建的制度对公民人身权和财产权影响的深度和广度可能超过所有的现行行政法律,甚至超过《行政处罚法》和《行政许可法》),行政相对人权利保护和公共利益与社会秩序维护二者的平衡很难拿揑;二是因为广大社会公众,包括学界、实务界、舆论界对该项立法涉及的各种问题一直争议较大,难于在短时间内达成共识;三是立法机关对该项立法特别慎重,反复启动公民参与程序和学者专家论证程序,以保证该立法的民主性、科学性和为社会公众的可接受性。《行政强制法》的通过和即将施行是我国人权保障和法治建设的一件大事,是推进我国法治国家和法治政府建设进程的重要举措,本文拟对该法设计、确立的行政强制原则和行政强制设定权的配置进行阐释。
 
 一、《行政强制法》设计和确立的行政强制基本原则
 
    《行政强制法》明确规定,或者虽非明确规定但在整个法律文本中所体现出的行政强制基本原则共有六项:平衡原则、比例原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则、正当法律程序原则和救济原则。这些原则既曾指导该法整体法律制度的设计和具体法律规则的制定,更将在该法正式施行后指导执法者对该法所确立的规范和制度的实施。
(一)平衡原则
    《行政强制法》总则第一条即开宗明义地规定,该法的制定,是“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这里确立了两个最基本关系的平衡:一是保障和监督关系的平衡:《行政强制法》既要保障行政机关依法履行职责,又要监督行政机关依法履行职责。“保障”和“监督”在这里均有两层涵义:“保障”一方面指为行政机关履行职责提供足够的手段,另一方面指为行政机关履行职责排除可能的障碍;“监督”一方面指控制行政机关违法、滥用职权,侵害行政相对人权益,另一方面指防止行政机关不作为,规避履行职责,消极损害行政相对人权益。《行政强制法》总则第一条确立的另一个基本关系的平衡是:维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益(即保护社会公众利益)与保障作为被强制对象的行政相对人权益的平衡。行政机关实施行政强制或者行政机关申请人民法院实施行政强制,其目的主要是预防或制止行政相对人实施违法行为(如预防或制止食品、药品制造者制造假冒伪劣食品、药品的行为),以保障社会公众的生命、财产安全和人身健康。很显然,行政强制法如不能保障行政机关依法有效行使行政强制权,就不能有效维护社会秩序,从而就不能有效保障社会公众的生命、财产安全和人身健康。同样,行政强制法之所以要设置严密的规则和程序规范和制约行政机关行使行政强制权,其目的即在于防止行政机关违法和滥用行政强制权,保护作为被强制对象的行政相对人的权利、尊严和合法利益不被侵犯。协调和平衡这两对基本的相互关系,正是行政强制法制定和实施要把握的一项最重要、最基本的原则。
(二)比例原则
    《行政强制法》第五条规定,“行政强制的设定和实施,应当适当,采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制”。这一条款所体现的精神,在行政法学上通常称之为“比例原则”。广义的比例原则的内容包括必要性、适当性和比例性的要求。“必要”、“适当”、“比例”(狭义的比例原则),都是具有弹性的不确定用语,在适用于具体法律制度和法律规则的设计上,有人可能较偏向于对行政权力的控制和对公民权利的保障,有人可能较偏向于行政管理的效率和行政秩序的维护。尽管比例应以适中为宜,但绝对的适中是不可能的。因此,在行政强制具体法律制度和法律规则的设计上,学者一般倾向于对行政权力的较严格的控制和对公民权利较完善的保障。
    比例原则是行政法的重要原则。以前我国行政法的立法中很少明确规定这一原则。《行政强制法》可以说是第一次明确确立这一原则。这一原则的核心内容是“最小损害”,即行政机关为实现行政目的,在有多种手段、多种方法、多种途径可供选择时,应选择其中对相对人“最小损害”的手段、方法和途径。在这个意义上,比例原则又可称“最小损害”原则。《行政强制法》规定的“采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制”应该说是“最小损害”原则的很好体现。但是,这还不太全面。“最小损害”原则在行政强制领域的全面表述应该是“采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制;采用较轻强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施较重的行政强制”。当然,《行政强制法》第五条的规定中虽然没有“采用较轻强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施较重的行政强制”的明确表述,但该法的内容无疑还是体现了这一原则的精神。例如,该法第三章规定行政机关实施限制公民人身自由的行政强制措施要履行比一般行政强制措施更严格的程序,其中即具有“可以采用非限制公民人身自由强制手段可以达到行政管理目的的,即不得实施限制公民人身自由的行政强制”的意涵。
(三)行政强制法定原则
   《行政强制法》第四条规定了行政强制法定原则,其表述是:“行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。这里,“法定”的“法”是仅指法律,还是包括法规和规章,人们存在不同的观点。笔者认为,权限法定的“法”应主要或基本上限于法律;范围法定、条件法定的“法”则可限于法律、法规;而程序法定的“法”则不仅包括法律、法规,而且应包括规章。
    对“法定”的“法”,之所以要做如此理解,既有法律原理的根据,也有一定的制定法根据。行政强制的权限,涉及行政主体与行政相对人的基本关系,自应由法律保留,《中华人民共和国立法法》也是这样规定的。[5]虽然《行政强制法》将行政强制设定权在主要保留给法律的前提下,也有限地赋予了行政法规和地方性法规一定的行政强制设定权,[6]但行政法规和地方性法规依此授权获得的行政强制设定权的权源仍然是作为法律的《行政强制法》。而行政强制的条件则不同,其是在获得授权的前提下根据不同地方、不同管理领域的行政管理需要确立可运用此种行政手段的具体情形,因此除法律以外,同时由法规(行政法规和地方性法规)规定较为适宜。至于行政强制的程序,则更多地是法制对行政机关行使行政强制权行为的规范,既应有他律,更应有自律。因此,程序法定的“法”,不仅应包括法律、法规,而且应包括规章。
(四)教育与强制相结合原则
    关于教育与强制相结合原则,《行政强制法》的表述是:实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合。[7]这里“教育与强制相结合”的“教育”,既包括特定教育,也包括一般教育;既包括对被强制对象的教育,也包括对一般社会公众的教育。当然,“教育与强制相结合”的“教育”主要是指对被强制对象的特定教育。因为对一般社会公众的一般教育是通过对被强制对象的特定教育实现的。一般社会公众只有在亲眼看到或直接、间接感受到行政机关在行政强制实施过程中对被强制对象所进行的具体个案教育以后,才可能从中受到相应的守法和履行法定义务的“传来”和“感知”教育。
    此外,“教育与强制相结合”,还具有“先教育,后强制”和在行政强制的事前、事中、事后的整个过程中坚持教育的意涵。该原则要求,行政机关在实施行政强制之前,即应对相对人进行教育,促使相对人自觉履行义务。如果相对人经教育后自觉履行了义务,就不要再实施强制。须知,“教育与强制相结合”并非仅要求行政机关在行政强制过程中对相对人进行教育,使之接受强制和对强制行为予以配合,不抵制和阻碍行政机关实施强制行为。更非仅要求行政机关在实施行政强制后再对相对人予以教育,使其对强制心悦诚服,在内心中认同和接受行政机关的强制行为。尽管行政强制的事中、事后教育亦非常重要,但事前教育较事中、事后教育更为重要,行政机关除非在紧急情况下采取即时强制,来不及进行事前教育,否则,无事前教育即不得进行强制。行政机关贯彻《行政强制法》“教育与强制相结合”的原则,必须强调“先教育,后强制”,将教育贯穿在行政强制的事前、事中、事后的整个过程中。只要通过教育行政相对人自觉履行了义务,行政机关就不应对之再实施行政强制或处罚。
(五)正当法律程序原则
    关于正当法律程序原则,《行政强制法》没有以专门条款统一规定,而是将该原则分别规定于多个不同条款,以及将其精神贯穿和体现在行政强制权设定程序和行政强制实施程序的具体设计上。例如,《行政强制法》第八条规定,公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权;第七条规定,行政机关及其工作人员不得利用行政强制权力为单位或者个人谋取利益;第十四条规定,起草法律、法规草案,拟设定行政强制的,起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见,并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。第十五条规定,行政强制设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价,并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政强制的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议,有关机关应当认真研究论证,并以适当方式予以反馈。
    正当法律程序原则对行政强制的要求虽然既及于行政强制的设定,又及于行政强制的实施。但重点主要在于规范行政强制的实施,即主要落实在行政强制实施程序的具体设计上,包括对行政强制措施的程序的设计和对行政强制执行程序的设计。
    《行政强制法》规定的行政强制实施程序的一般规则有五:其一,违法行为显著轻微或者没有明显社会危害的,可不采取行政强制措施;其二,行政强制措施权由法定行政机关在法定职权范围内实施,不得委托,非行政机关和行政机关中非具备资格的行政执法人员不得实施行政强制措施;其三,实施行政强制措施须事前报行政机关负责人批准,由两名以上执法人员实施,实施时应出示身份证件,通知当事人到场(当事人不到场的,邀请见证人到场),告知当事人理由、依据和权利、救济途径,听取其陈述、申辩,并制作现场笔录(笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章,当事人不到场的,由见证人和行政执法人员签名或盖章);其四,如紧急情况需要当场强制,行政执法人员应在24小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除;(五)实施限制公民人身自由的行政强制措施还应当场告知或实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限,在紧急情况下需要当场强制的,在返回行政机关后应立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。限制公民人身自由不得超过法定期限,在目的已经达到或条件已经消失后应立即解除。以上实施行政强制措施的规则均体现了正当法律程序原则的要求。
    正当法律程序对行政强制执行程序的具体要求主要体现为下述一般规则:其一,只有具有法定行政强制执行权的行政机关才能实施行政强制执行;其二,具有法定行政强制执行权的行政机关只有当当事人在行政决定期限内不履行义务的情况下才能实施行政强制执行;其三,具有法定行政强制执行权的行政机关在作出强制执行决定前,应事先书面催告当事人履行义务;其四,当事人收到催告书后有权陈述和申辩,行政机关应当充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由、证据成立的,行政机关应当采纳;其五,只有经催告,当事人仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关方可作出强制执行决定。催告书、强制执行决定书应直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的,应当依其他法定方式(《民事诉讼法》规定的方式)送达;其六,实施行政强制执行过程中,如具有法定中止执行或终结执行情形的,应中止执行或终结执行;其七,行政机关在不损害公共利益和他人合法权益的情况下,可与当事人达成执行协议。执行协议可约定分阶段履行,当事人采取补救措施的,可减免加处的罚款或滞纳金;其八,行政强制执行除紧急情况外,不得在夜间或节假日实施,行政机关不得对居民采取停止供水、供电、供热、供燃气的方式迫使当事人履行。此外,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,行政机关应先予公告,限期当事人自行拆除。只有当事人在法定期限内不申请复议或提起诉讼,又不拆除的,方可实施强拆。
    上述行政强制措施和行政强制执行规则都是正当法律程序原则的要求,都体现了正当法律程序原则。这些规则既有助于防止和避免野蛮强制、暴力强制对当事人合法权益的侵犯,也有助于防止和避免行政机关及其工作人员利用行政强制权谋取私利,滥权和腐败。
(六)救济原则
    《行政强制法》主要在第一章总则第八条中和第六章法律责任第六十八条中确立了行政强制的救济原则。行政救济途径主要有三:一是行政复议;二是行政诉讼,三是国家赔偿。这三种救济途径均有相应的专门法律(《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》)规定和调整。既然有专门法律规定和调整,为什么在《行政强制法》中还要加以特别规定呢?这是因为行政强制是一种严重涉及公民人身权、财产权的“高权”行政行为[8],需要特别强调权利救济。此外,行政强制的救济相较于一般行政救济,也具有一定的特殊性,需要加以特别规定。例如,《行政强制法》第八条除一般性地赋予公民、法人或者其他组织不服行政强制的申请行政复议权,提起行政诉讼权和要求国家赔偿权外,还另行专款规定,“公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿”;第六十八条规定,任何行政强制主体,无论是行政机关,还是人民法院,或者是行政执法人员,凡是“违反本法规定,给公民、法人或者其他组织造成损失的,(都要)依法给予赔偿”。
    上述《行政强制法》设计和体现的六项原则,均是行政法治的基本原则,是贯穿于整个《行政强制法》具体规范和制度的指导思想和灵魂。我们要贯彻和实施《行政强制法》,就必须认真、切实领会和掌握这些基本原则。
 
三、《行政强制法》确定的行政强制种类和行政强制设定权配置[9]
 
   《行政强制法》第9条和第12条分别以列举的方式规定了行政强制措施的种类和行政强制执行的方式。为了避免列举不全,导致今后行政管理因手段缺失而发生困难和障碍的问题,这两个条款分别在具体列举之后又都增加了一个具有“弹性”的兜底项:“其他行政强制措施”和“其他强制执行方式”。有人可能对此产生疑问,这种弹性的兜底项是否会使前面的列举规定失去意义,从而使《行政强制法》控制行政强制种类,防止行政强制“乱”和“滥”的目的落空呢?[10]这种担心虽然有一定道理,但《行政强制法》随之严格限定的行政强制设定权在很大程度上可以避免这种情况。因为除了法律以外,《行政强制法》只赋予了行政法规和地方性法规很有限的行政强制设定权,对规章和其他规范性文件则根本没有赋予任何行政强制设定权。即使是法律,其虽然可设定任何种类的行政强制,但《行政强制法》既然列举规定了相关的行政强制种类,即有指引限制的涵义:即法律在设定行政强制时,一般应以《行政强制法》相应列举规定的种类为限,只有在特别需要的情况下,才可设定“其他”别的行政强制种类。
    《行政强制法》第9条设定的行政强制措施具体种类仅有四种:(一)限制人身自由(如扣留、约束、强制传唤、强制带离现场等);(二)查封场所、设施、或者财物(场所如营业场所、工作场所、娱乐场所等;设施如供水、供电、供气、供热设施等;财物如房屋、汽车、船舶等);(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款。除这四种列举的具体种类外,《行政强制法》第9条设定的行政强制措施还包括前面述及的“弹性”的兜底项:“其他行政强制措施”(如强制进入住宅、强制进入经营场所等)。
《行政强制法》第12条设定的行政强制执行的具体方式仅有五种:(一)加处罚款或者滞纳金;[11](二)划拨存款、汇款;(三)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(四)排除妨碍、恢复原状;(五)代履行。除这四种列举的具体形式外,《行政强制法》第12条设定的行政强制执行方式还包括前面述及的“弹性”的兜底项:“其他强制执行方式”(如强制搬迁、强制销毁等)。
    关于行政强制设定权的配置,在《行政强制法》制定的过程中,人们对于法律,无论是全国人大制定的基本法律,还是全国人大常委会制定的非基本法律,均具有对所有行政强制的设定权是基本没有疑义和没有争议的。人们存在较多疑义和争议的主要是:国务院行政法规应赋予多大的行政强制设定权?国务院部门的规章应否赋予行政强制设定权?地方性法规和地方政府规章应否赋予行政强制设定权?如应赋予,应赋予它们各自多大的行政强制设定权?
    《行政强制法》最终对行政法规、地方性法规和规章的行政强制设定权是这样配置的:
    其一,尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
    其二,尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封场所、设施或财物、 扣押财物两项行政强制措施。
    其三,规章,无论是国务院部门规章,还是地方政府规章,均不得设定任何行政强制措施。规章以外的其他规范性文件则更不具有行政强制措施设定权。
    其四,法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的,行政法规、地方性法规不得作出扩大规定;法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
其五,行政强制执行均只能法律设定,行政法规、地方性法规、规章均不得设定行政强制执行。[12]
    这些规定意味着:(一)国务院行政法规被赋予了较多的行政强制措施设定权。其除了不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外,在尚未制定法律的情况下,其可以制定所有属于国务院行政管理职权事项的范围内的“其他行政强制措施”。在已经制定法律的情况下,如果法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规也可以设定所有与之相应的其他行政强制措施。(二)地方性法规则只被赋予了很有限的两项行政强制措施设定权,即查封场所、设施或财物以及扣押财物(三)规章和其他规范性文件被取消了任何行政强制设定权。
     相较于《行政处罚法》对行政处罚设定权的配置和《行政许可法》对行政许可设定权的配置,《行政强制法》对行政法规、地方性法规、规章的授权显然更加严格。《行政处罚法》的授权是:行政法规可以设定除限制人身自由以外的所有法定范围的行政处罚;地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的所有法定范围的行政处罚;部门规章可以设定警告、罚款(限额由国务院规定)两类行政处罚;地方政府规章可以设定警告、罚款(限额由地方人大常委会规定)两类行政处罚。[13]《行政许可法》的授权是:行政法规可以设定所有法定范围的行政许可;地方性法规可设定除资格、资质、企业、组织设立登记及其前置性行政许可以外的行政许可;部门规章不得设定任何行政许可;地方政府规章可以设定临时性行政许可(一年后失效或提请制定地方性法规)。[14]
    对于《行政强制法》对行政强制设定权的配置,在法律起草和审议过程中,人们曾有各种不同意见。例如,有人认为,行政强制设定权应法律保留,不应配置给行政法规和地方性法规;有人认为,行政法规和规章不应赋予或尽量少赋予行政强制设定权,而地方性法规则应赋予较多一些行政强制设定权;有人认为,应适当赋予规章一定的行政强制设定权,不赋予规章任何行政强制设定权不利于行政管理;还有人认为,行政法规和地方性法规应赋予更多一些行政强制设定权,以便于行政管理。在《行政强制法(草案)》三审时,立法机关还曾一度将一二审稿时确定的对行政法规和地方性法规赋予行政强制设定权:“尚未制定法律, 属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的,行政法规和地方性法规方可行使有限的行政强制设定权”,改为“尚未制定法律,或者属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的,行政法规和地方性法规方可行使有限的行政强制设定权”,既将原对行政法规和地方性法规设定权确定的两项限制条件(必须同时具备“尚未制定法律”和“属于国务院行政管理职权事项、地方性事务”两项条件)减少不一项限制条件(只要“尚未制定法律”即使不“属于国务院行政管理职权事项、地方性事务”或者只要“属于国务院行政管理职权事项、地方性事务”即使“已经制定法律”,行政法规和地方性法规均可行使有限的行政强制设定权)。
    上述第一种意见显然不适用于现代社会的国家治理或公共治理,不仅在现代中国行不通,在现代西方国家(特别是联邦制国家)也几乎没有这么做的。如果说,不赋予规章行政强制设定权在理论上能够成立,在实践中尚有可行性的话,那么,不给行政法规和地方性法规以任何行政强制设定权就既在理论上难以成立,在实践中更行不通。不给法规以任何行政强制设定权,法规会没有任何“牙齿”,公共治理将无法有效进行。美国著名公法学者施瓦茨认为,“从质上说,规章(相当于我国的行政法规、规章和其他具有法律效力的行政规范性文件的总和—笔者注)[15]具有与法律相同的效力。它们的规定具有法律效力。它们有和法律同样的制裁措施作后盾。特别是它们具有以强制服从法律的刑事强制措施”。[16]他引用格里蒙德的话说明规章规定强制措施,甚至规定刑事制裁措施的必要性:“行政规章用刑事制裁作后盾完全是出于需要。法律没有制裁就是空话。如果违反行政规章可不以刑事犯罪论处,就等于说行政规章没有‘牙齿’,不遵守它仍可逃之夭夭,这就会使有效地行使制定规章之权成为不可能”。[17]当然,中国的法治环境和美国不一样,法律授予规章以行政强制设定权很可能导致滥用和对公民权利的侵犯,但如果我们连行政法规和地方性法规的行政强制设定权也一律取消,显然会严重影响公共治理的效力。
    第二种意见虽然在中国现有语境下很有道理,笔者也基本认同。但目前(甚至在一个相当长的时期内)中国不具备这么做的条件:在现行体制下,全国人大立法能力很有限(全国人大一年只开一次会,全国人大常委会两个月开一次会,每次会期只有一周左右,且人大代表和人大常委会委员绝大多数是非专职的),如果不赋予国务院行政法规较多的立法功能。国家管理将难以运行。而承担实际立法功能的行政法规如果没有行政强制设定权,其立法则难以有效发挥治理社会的作用。在行政立法的问题上,一贯持“控权论”观点的英国行政法权威教授韦德甚至也持开放态度。他在其经典著作《行政法》中指出,“传统的观点认为,行政立法是一个不得不予以容忍的祸害,它对于分权是一种不幸而又不可避免的破坏。然而,这是过时的观点,因为,实际上,问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的,而不在于理论上难以使其合理化。…只要我们从实务的方面看一看,马上就会明了,行政机关进行大量的一般性立法是必须的”。[18]坚持控权法治的英国尚且如此,在我们这样一个法治发展中国家,完全取消最高国家行政机关国务院设定行政强制的行政立法权显然是不切实际和有害的。
    第三种意见则忽视了目前中国公权力过于膨胀和往往导致滥用的现实。不赋予规章行政强制设定权显然会给当下相关行政管理带来某些不便,但赋予规章行政强制设定权则不能有效治理目前行政强制存在的“乱”和“滥”两大问题,而行政强制的“乱”和“滥”已构成对国民人权的威胁。权衡利弊,自然应以不赋予规章行政强制设定权为好。七年前制定《行政许可法》时,也有人提出立法不赋予规章行政许可设定权,行政管理就会无法运行。但《行政许可法》最终没有赋予规章行政许可设定权,行政管理却没有受到太大影响,而乱设许可和滥设许可的现象却得到了很大程度的扼制。诚然,我们在前面已经述及,在法治较发达的西方国家,行政规章通常可设定一定范围的行政强制。但是,我国目前的情况是行政强制过多过滥。在当下缺乏对规章制定权和制定程序严格法制规范和司法审查的情况下,赋予规章行政强制设定权有太大的被滥用风险。
    至于第四种意见:对行政法规和地方性法规赋予更多的行政强制设定权,将一二审稿时确定的“尚未制定法律,属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的,行政法规和地方性法规方可行使有限的行政强制设定权”,改为“尚未制定法律,或者属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的,行政法规和地方性法规方可行使有限的行政强制设定权”则不仅缺乏合理性,更可能涉及违法、违宪的问题。因为,将行政法规和地方性法规设定权的两个限制条件(“且”)改为一个(“或者”),就必然出现下述两种情况:其一,如某一事项虽属“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”,但已制定了法律,法律没有规定行政强制措施,再允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施,就等于允许行政法规、与法律不一致,允许地方性法规与法律相抵触,这显然违反《立法法》和宪法的规定;其二,如某一事项虽尚未制定法律,但不属“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”,若允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施,就等于允许国务院和地方人大、地方人大常委会超越管辖权限行事,违反组织法。正因为如此,《行政强制法》在四审稿时,又将对行政法规和地方性法规设定权的规定从三审稿确定的一个限制条件(“或者”)重新改为两个限制条件(“且”)。
    当然,《行政强制法》最终定稿时又给行政法规的设定权开了一个小口子,即“法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”。之所以这只是一个小口子,因为,这一设定权虽解除了“尚未制度法律”的限制条件,但却增加了“法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施”的特别法律授权条件,且仍保留了必须 “属于国务院行政管理职权事项”和设定范围仅限于“除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”。的限制条件。
 
                              

[1]  作者:姜明安  北京大学法学院教授。
[2] 国务院法制局基于当时全国人大法工委正起草《行政诉讼法》,为保障《行政诉讼法》通过后的顺利实施,于1988年启动了三个《行政诉讼法》配套条例的研究、论证和草拟,这三个条例分别是《行政复议条例》(于1990年颁布)、《行政处罚条例》(后提交人大立法,1996年全国人大常委会通过《行政处罚法》)和《行政强制执行条例》(即现在的《行政强制法》的毛坯)。
[3] 行政立法研究组是于1986年成立的一个专门进行行政法立法研究和起草行政法前期试拟稿的半官方半民间的组织,成员包括全国人大法工委、国务院法制局、最高人民法院的实务界专家和北京大学、中国政法大学中国人民大学和中国社科院法学所的学术界专家,共14人,笔者是这个研究组的成员之一。该立法组成立后,先后草拟了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、行政许可法》、《行政强制法》等法律的试拟稿。
[4] 全国人大常委会对《行政强制法》审议的历程是: 一审  2005年,十届全国人大常委会第19次会议;二审  2007年,十届全国人大常委会第30次会议;三审  2009年,十一届全国人大常委会第10次会议;四审  2011年,十一届全国人大常委会第20次会议;五审  2011年,十一届全国人大常委会第21次会议.
[5]《中华人民共和国立法法》第8条规定,限制人身自由的强制措施,对非国有财产的征收等,只能制定法律。
[6] 《行政强制法》规定,只有尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项,或者虽已制定法律,但法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规方可以设定除该法第9条第1、4项和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施;尚未制定法律,且属于地方性事务的,地方性法规方可以设定该法第9条第2、3项的行政强制措施。
[7] 参见《行政强制法》第6条。
[8] “高权”行政行为是西方国家行政法学者对行政强制、行政处罚等具有高度强制力的一类行政行为的称呼,与行政指导、行政合同等一类不具强制约束力的行政行为相对应。“高权”又被有的学者译为“主权”、“公权”、“强权”等(参见高家伟译,毛雷尔著《行政法学总论》,法律出版社2000年版,第15页的译者注)。
[9] 关于行政强制权设定权的配置,笔者曾在《行政强制法立法若干争议问题之我见》(载《法学家》2010年第三期)一文中对《行政强制法(草案)三审稿确立的行政强制设定权配置做过较详细的评价和论述,本文引用了该文中的部分观点,但根据现在正式通过的《行政强制法》做了较大幅度的修改和补充论述。
[10] 全国人大法工委副主任信春鹰在《行政强制法(草案)》一审时所作的说明中指出,制定《行政强制法》,的目的主要在于解决行政强制的乱和滥的问题,如行政强制措施的具体形式繁多,同一行政强制措施有多种表述,缺乏规范;髭没有强制权的行政机关自行实施强制措施,甚至授权、委托其他组织实施行政强制措施,等等。
[11] 加处罚款和科处滞纳金均是行政强制中的“执行罚”。“执行罚”不同于行政处罚中的罚款。前者的目的在于保障义务的履行,相对人通过告诫履行了义务,即应终止实施“执行罚”;后者是对相对人以前实施的违法行为予以惩罚,即使相对人在违法行为被发现后停止了违法行为,其应受到的处罚(罚款)并不终止,仍要继续执行。
[12] 这些规定分别臷于《行政强制法》第10条、第11条和第13条。
[13] 参见《行政处罚法》第10 – 14条。
[14]参见《行政许可法》第14 – 17条。
[15] 美国和其他一些西方国家的法律和法学著作中使用的Rules和Rulemaking (“规章”和“规章制定”)指所有行政法律规范性文件及其制定,“规章”不仅包括相当于我国行政法上“规章”的规范性文件,而且包括相当于我国“行政法规”的规范性文件,甚至还包括“规章”、“行政法规”之外的其他有法律效力的规范性文件。
[16] [美]伯纳德.施瓦茨著,徐炳译:《行政法》,群众出版社1986年版,第138页。
[17] [美]伯纳德.施瓦茨著,徐炳译:《行政法》,群众出版社1986年版,第64 - 65页。
[18] [英]威廉.韦德著,徐炳等译:《行政法》,中国大百科全书出版社1997年版,第558 -559页。
 
 
(  原载《法学杂志》2011年第11期)
 
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