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风险交流:法治政府与传媒

作者:沈岿   点击量:4128

风险交流:法治政府与传媒

——在201158日“法律与传媒高峰论坛”上的演讲

    首先,对岳成律师事务所在过去18年期间,为中国法治事业的进步作出的努力与贡献,表示由衷的敬意!对岳成网的开通,表示热烈的祝贺!我深信,岳成所、岳成网将为加强法律界与传媒界的沟通,促进法律的广泛普及,推动中国法治的进程,继续发挥其重要的作用!我也十分感谢岳成所的邀请,参加本次论坛。

    今天,我将讨论两个彼此关联、又相对独立的问题:第一,为什么在“法律与传媒”的主题下,讨论政府与传媒?第二,在风险交流过程中,法治政府与传媒各自的正当角色以及相互之间的正当关系是怎样的?

    在对法律的一种想象之中,律师和法官是主导的、重要的角色。他们往往被认作法律的代言人。而且,有关法律的最高神话是,法律代表着正义,于是,伴随着的是另外一种神话,也就是律师、法官经常被描述为正义的维护者。这种叙事特点,成为好莱坞电影和其他国家或地区电影惯用的手法。在电影《好人无几》(A Few Good Men)里,汤姆·克鲁斯演绎的,就是一位执着追求法律正义的、军营里的律师。刘德华在《法外情》这部电影里,也呈现了一个富有正义感,为自己亲身母亲慷慨陈词的律师。的确,描述作为坏人的律师和法官也是有的,但所占比例毕竟比较少;而且,很少有主角,甚至连主要的配角都不是,想一下《疯狂的石头》里的那位律师就知道了。这样的想象,延伸出的是“司法者的法律”,也就是,当纠纷、争议发生以后,更多地在法庭上,被律师们、法官们宣讲的法律。正因为如此,今天论坛的主题“法律与传媒”,很容易让人联想到律师、法官同传媒之间的互动关系。

    然而,“司法者的法律”展现的是事后的、解决争议的法律形象。由于是事后的、解决争议的,这个形象也就有明显的消极性、被动性、守旧性。它所对应的现实世界,往往是社会分工、社会关系比较稳定的,没有急剧的变革。而在变革时代,尤其是人类社会迈进工业社会以后,工业力量让社会生活的方方面面发生了快速的变化,法律世界也就相应地出现了这样一种现象:越来越多的法律不是历史习惯、风俗的汇集,而是有着未来的眼光;不是往后看以前我们是怎么做的,而是向前看以后我们应该怎么做;不是更多地承认通过经验积累起来的权利义务秩序,而是主动担负社会变革和推动作用,为了愿景中的秩序,积极创造新的权利义务关系。

    决胜于新兴技术,决胜于新兴工业实力,而不是决胜于千年古国的沉淀,这就是工业社会给世界带来的启示,也是百年前殖民者的坚船利炮给中国带来的教训。这样的启示或教训,对人类是好还是坏,现在很难下定论。只有一点是可以肯定的,那就是,工业化的车轮越转越快,没有减速的迹象。在此意义上,谁率先掌握了未来,未来的技术也好、未来的能源也好,甚至是未来的问题,谁就站在了世界之巅。这就是上述“未来指向”的法律日益增加的主要原因。

    同这个现象相伴的另外两个法律现象是:第一,越来越多的法律不是由立法者创设,而是由行政官员创设;第二,越来越多的法律不是在纠纷发生后直接由律师、法官进行阐释,而是首先由行政官员适用和宣讲。所以,当代法律是一种多面相的事物,“司法者的法律”和“行政者的法律”,分别代表了法律众多面相中的两个(当然,绝不限于这两个),它们实际上是共存的。在当下,讨论“法律与传媒”的主题,是不能不考虑政府与传媒之间互动关系的。

    同法律比较,传媒并非一项古老事业,它的诞生与工业社会有着密切关系。工业技术的发展,使得信息可以迅速传播,也使得信息成为重要的生产生活资源,传媒业也得以可能。从一开始,它就是以具备未来眼光为其使命。传媒经常报道的是当下发生的事情,而且,又经常地站在未来发展的角度,揭露问题、抨击时弊,以图改造世界。美国普利策新闻奖创始人约瑟夫·普利策,曾经留有一段名言。他说:“倘若一个国家是一条航行在大海上的船,新闻记者就是船头的嘹望者。他要在一望无际的海面上观察一切,审视海上的不测风云和浅滩暗礁,及时发出警告。”这样的描述,以形象的比喻,说出了传媒人的未来眼光。

    不仅如此,普利策还道出了传媒应该具备的风险意识,以及传媒在风险交流中的角色。“风险社会”概念是由德国人乌尔里希·贝克在上个世纪八十年代创造的。这并不意味着,风险只是从那个时候才开始有。风险自古存在。只是,前工业社会的风险主要是猛兽、瘟疫、饥荒、地震、海啸、火山等;而工业社会的风险,又有相当一部分来自现代科学技术的负面影响,在医药、杀虫剂、化肥、电、汽车、飞机等一系列技术的背后,潜藏着人为的风险。日本福岛核泄露,就是自然灾害与技术灾害的典型结合。

    风险和技术一样,使过去、现在和未来的关系发生了逆转。过去已经无力决定现在。人类社会也许还会研究历史的经验和教训是什么,但越来越多的话语和讨论是,未来可能采取的具有竞争力的技术,让我们应该做什么,同时,未来可能发生的危险,又让我们不应该做什么。面对无所不在的风险阴影,面对风险转化为巨大灾难的随机性、突发性,我们需要风险评估、风险管理和风险交流,它们都是面向未来的工作。

    风险时代的特点,给传媒和政府都打上了深深的烙印。就风险交流而言,媒体几乎每天都在传递风险、风险防范以及风险转为实际灾害的信息。在中国,苏丹红、毒奶粉、金华火腿敌敌畏、瘦肉精、假牛肉墨汁石蜡红薯粉,一连串的食品安全丑闻,在各家媒体的聚焦之下,频频曝光、触目惊心。这些丑闻似乎有意要把更多的中国人培养成化学家。

    毫无疑问,媒体在风险交流环节发挥着重要作用。它主要有以下角色。第一,传送带。也就是负责将风险交流主体——包括个人、企业、社会团体、政府、国际或跨国组织在内——有关风险监测、风险评估、风险管理的信息,以广而告之的形式予以发布,传送给各方。第二,独立发布员。也就是不单单扮演中介的作用,有的时候,通过深度挖掘,成为有自己发现力、有自己判断力的风险信息发布主体。第三,督察员。媒体之间通过竞争,可以在风险交流过程中,对风险信息的真假或重要性实现督察。

    风险交流的主体虽然是多元的,但政府既有责任又有条件,发布权威的风险信息。普通大众,包括我本人在内,对风险的认知往往是不足的。风险是否存在,零风险是否可能,怎么防范风险,不同风险之间交易的成本-收益如何,我们通常缺乏专业知识、专业判断,有时是“闻风而动”、“趋之若鹜”的。日本核泄露事故发生以后,抢盐的风潮一时云起,可见一斑。当然,谁也没有料到,民间由此产生了对“大和民族”与“炎黄子孙”的重新解读。

    作为风险交流主体,企业、社会组织可能会更加理性一些。它们要么有专家型的技术人员在其中工作,要么和专家保持长期的、密切的联系。所以,它们对风险的发现与判断,较少陷入普通公众的非理性境地。但是,它们最致命的局限,就是有可能陷入利益漩涡。为了自己的利益而不是社会公益,它们有可能会在风险交流中,掩盖或扭曲真实的信息。迄今为止,日本东电公司始终难逃隐瞒险情的指责,就是典型的例子。

    因此,社会对政府进行权威发布有着更高的期待和要求。政府如果不能在风险交流之中,起到遏制谣言和无谓恐慌的作用,就会面临或大或小的合法性危机。非典时期,有些政府部门和地方政府,不向公众、不向上级政府、不向国际社会通报病情,影响了及时的总体布置和安排。而抢盐风潮兴起之时,政府立刻通过媒体,澄清谣言,并采取保证食盐供应的措施,两、三天时间,就让一些抢盐的人,将肠子都悔青了。一反一正两例,可见政府在风险交流中的作用。

    然而,“政府”这个词本身是抽象的,它不能替代现实中并非铁板一块的各级、各地政府及其部门;“政府是公器”也只是对政府的规范要求,它并不意味着,政府就不会有自己的价值立场,政府就不会被利益团体俘获,政府就不会出现非理性的选择。因此,媒体不能仅仅是政府声音的传送带,它作为独立发布员和督察员的自由空间,应当在法律上得到保障,政府不得随意干预,才有可能促进政府负责任地进行风险交流。

    风险交流给政府、传媒带来的更大挑战还在于,政府、传媒面向未来的眼光,看到的将是非常大的不确定性,为此,它们都要应对的难题是:什么时候应该向社会交流?交流什么信息、多少信息?

    让我们假设这样一个情景。北京、天津分别发生了30起和15起食源性疾病,其中,有5个病人在过去3天里死亡。经过调查,所有这些病人身上都发现了一种病菌,同时,他们的食物中,相同的是都吃了牛肉或猪肉。但是,流行病学的研究还不能确定,究竟是哪个食品里有这种病菌。甚至,有可能这种病菌是首次发现,对它的传播途径、致死率、对症药物等,都不甚了解。这个时候,政府是不是应当通过媒体发布信息?

    如果政府向社会公开信息,势必会引起一定恐慌,在更加确定的科学结论出来之前,公众可能会选择拒绝吃牛肉和猪肉。如此,牛肉、猪肉以及牛肉、猪肉制品的生产厂家利益有可能会受到很大打击,食品市场也会出现相当的混乱。反过来,如果政府更多考虑经济利益和市场秩序,而隐瞒信息、暂不公布,等待进一步的科学结论再说,那么,有可能会出现更多的病例和死亡病例。事后,政府的这一不作为假如被媒体披露,民众大多会指责政府置人命于不顾。

    政府的这种左右为难,还会发生在与媒体的关系上。假如某家媒体已经掌握这些信息,并且出于让公众知晓的动机,准备发布。但是,政府与媒体的想法不一致,觉得公布信息会引起连锁的、对经济不利的反应,那么,政府,尤其在中国,是不是可以指示媒体暂不公布信息呢?这是否会导致对表达自由、新闻自由的不正当干涉呢?但是,如果政府听之任之,媒体发布信息后的确造成了比较大的震荡,甚至是无谓的恐慌,政府又会不会在事后被指责为没有进行必要的舆论引导呢?

    种种问题,都有可能变化一些形式和内容,在不同的情境中出现。我相信,它们还没有简单的、统一的答案。我不想,在这里,尝试给出我的回答和理由。因为,那需要更多的时间。我只想用一些简洁的提问,结束今天的演讲:面对极具不确定的风险,面对风险给人类生存方式、思考方式的改造,我们的政府、传媒,准备好了没有?我们的观念、知识,准备好了没有?我们的法律、制度,准备好了没有?我们自己,准备好了没有?

    谢谢大家的耐心!

                                     

 

 

(本网编辑:Jinglin)