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地方自治是民主之本——以中央集权的统治成本为视角(下)

作者:张千帆   点击量:5337

4  中央监管不力

    和审计相比,纪检是直接整治腐败的更锋利的利刃。尤其在自上而下的集权体制下,直接来自中央的监督是至高无上、令人生畏的尚方宝剑。问题在于,中央的信息、能力和意志实际上都是有限的。面对无所不在的地方腐败,中央政府惩治腐败的决心再大也无能为力。明朝的例子很清楚地体现了这一点。明太祖朱元璋为了加强皇权、巩固中央集权,大力整肃吏治,在查禁朋党的同时严惩贪官污吏。朱元璋极力主张“刑乱世用重典”,开展雷厉风行的肃贪运动,历时之久、措施之严、手段之狠、刑罚之酷、杀人之多,为几千年封建历史所罕见。在重刑峻法之下,贪赃枉法者有所收敛,但腐败案件还是接二连三地冒出来,朱元璋感到困惑:我欲铲除贪官污吏,“奈何朝杀而暮犯”?尽管朱元璋反贪决心大、力度猛、出招奇,使腐败暂时得到一定的遏制,但远未达到彻底清除腐败的根本目的。[112] 尤其在他死之后,腐败之风迅速反弹、恶性膨胀,使明代中后期成为中国历史上少见的腐败王朝。

在自下而上的控制渠道不畅的情况下,自上而下的控制自然显得尤其重要。在当代中国,作为主要控制枢纽的纪检系统尤其发达。自2001年至20057月,全国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂案件15万多件、17万人,为国家挽回经济损失190亿元。[113] 纪检官员称建设系统干部违纪违法突出,违纪违法人员中党员占88%,其中房管系统是高发案区。[114] 2006年十一长假期间,中办、国办、中纪委从中共中央部委、中直机关、中央党校、总政、国防大学等部门借调了1600多名局、处级以上干部,分三批派遣47个巡视组、24个工作组、17个调查蹲点组,进驻地方省(区)、直辖市和有关部门。今次所派遣的巡视组组长、工作组组长都属于正部级,调查蹲点组组长属于副部级干部,直接向中央政治局、国务院、中纪委负责。2006年,31个省区市共查处违纪违法的农村基层干部2万多人,其中组织处理1335名。[115] 在中央的强大压力下,某些地方官员不得不主动放弃部分腐败收入。[116] 然而,如此力度的监督仍然不能防止源源不绝的腐败。

    事实上,即便中央最高领导人亲自出面处理个别案件,仍然未必能彻底解决问题。20025月,绥化市兰西县100余户农民购买了“大业种苗有限公司”生产的西瓜籽,但下地三个月后竟然颗粒无收。11月初,警方抓获在逃的犯罪嫌疑人,他们对制造并销售假种子的犯罪事实供认不讳。但直到20035月,兰西县法院对这起案件仍迟迟未予审理,而犯罪嫌疑人竟然“失踪”,引起受害农民的大规模上访。在此期间,有案可查的上访记录就达200多次。后来在《中国青年报》的披露下,这个案件引起了中央高度重视,总理温家宝作出亲笔批示:“最近假种坑害农民之事颇多,要严肃执法,加大惩处力度,明确管理责任。”黑龙江省种子管理局专门成立了局长带队的三人调查组,传达总理批示并追查案件的进展程度。调查组在兰西县待了三天,这起拖了近一年的假种案不久就得到审判,被告人被判处罚款和有期徒刑。9月,两被告对一审判决不服,上诉到绥化市中级法院。瓜农去法院询问,得到的答案却五花八门,因而重新开始上访。记者曾扮成瓜农对该案的审判长进行暗访,得到的回答是:“总理批示的事已经过去了,墙上贴的承诺是给人看的,我说你这个农民怎么还当真了?”据了解,犯罪嫌疑人很有“背景”,其中之一有直系亲属在绥化市某县担任要职,后者辗转托人找到兰西县相关部门,而一些坚持上访的农民则遭到了报复。自从兰西县假种子案一拖两年后,绥化市许多假种子制造者和销售者都抱着“总理批示的案件都拖到现在,所以抓住我也不会有什么大事”的心理,有恃无恐,从而给种子管理站的打击工作带来很大难度。购买了假种子的农民则本来想去法院起诉,但听说兰西县假西瓜籽的案件后纷纷放弃了念头:“官司要是打上两年,我就更吃不上饭了,所以还是自认倒霉吧。”[117]

一旦地方发生官商勾结、官煤勾结、官药勾结……,不但中央不可能有效监管,即便省级领导也无法洞察秋毫。到山西主政不到两年的于幼军一心治理煤污染,但是让他料未及的是,砖窑所造成的“破坏力”竟不亚于煤窑。这也难怪,山西有15.6万平方公里;在这块土地上发生的事情,省长怎么可能都一一亲自发现并处理?[118] 如果自下而上的民主监督机制不发挥作用,那么自上而下的监督机制只能是挂一漏万。由于纪检部门本身的资源、信息和能力是有限的,不可能主动发现无所不在的贪污腐败,因而一些大案要案之所以显出端倪并引起注意,主要是出于当事人的作案手段不够隐蔽等偶然因素。湖南省常德市原纪委书记彭晋镛之所以受到查处,重要原因是其后期狂妄自傲、目中无人,作案手段很低级,犯罪事实太明显;如果更“内敛一点”,就很难说了。事实上,许多案件都是通过非正常途径发觉的。近年来,全国发生的几乎每一个腐败大案要案背后,都有“情妇”的影子。有人统计,贪官“东窗事发”80%是由非正常渠道曝光的,也就是由小偷偷出、官官相杀杀出、日记写出、艳舞舞出、不幸事故牵出。贪官现在有五怕:一怕事故,二怕刁民,三怕小偷,四怕意外,五怕情人。居然怕天怕地,就是不怕纪检和检察。山东泰安原市委书记胡建学坦言:“官做到我们这一级,也就没人能管了。”广西玉林原市委书记李乘龙感叹道:“我的权力太大了,没人敢监督我。”[119]

 

5  如何监督监督者?

    当然,中央还是“敢”监督和处置这些贪官的。然而,即便纪检系统运行有效,自上而下的监督体系也面临一个永恒的悖论——谁来监督监督者?太原市检察院反贪局局长贾军英是全国首位落马的省辖市检察院的反贪局局长,一审以犯受贿罪和帮助犯罪分子逃避处罚罪等数罪并罚判处无期徒刑,并处没收个人财产2万元。讽刺的是,贾军英也有不错的工作业绩。在全省反贪考核工作中,太原市反贪局连续5年第一。尤其是2002年,太原市反贪局获侦查、综合两项全省第一,但是这一切却并不妨碍他自己利用职权从事腐败。[120]

近年来,湖南郴州是一个吸引全国关注的腐败重灾区。该市一位干部说:“郴州市这些年用的干部,越腐败的人提拔得越快。台上的实权派很多都是群众意见很大甚至是民怨沸腾的人。哪怕是收受巨贿被认定的,也能捞出来重新加官晋爵。”[121] 在郴州临武县境内的湘江支流三十六湾,数百家采选矿厂在这个“弹丸之地”长年肆无忌惮乱采滥挖,尾砂废水直排入河,造成附近村庄和河流下游严重污染,不但农田无法耕种,而且河床抬高、洪水乱窜,成为重大安全隐患,老百姓上访告状不止。2003513,洪水冲垮尾砂坝,至少夺去40多名矿工的生命。但是当地官员却上下勾结,隐瞒了这起事故的死亡人数。[122] 这样的局面都和掌握监督大权的原纪委书记曾锦春有关。

    曾锦春是郴州官场集体腐败的核心人物,而他的“杀手锏”正是纪委掌握的“双规”权。在郴州,被他“双规”过的干部不计其数。2000年下半年,曾多次指示县纪委书记不经过招标,就直接把工程承包给某商人。经过多次干预,该县领导实在碍不过情面,将5栋房子中的2栋公开招标,其余3栋不经招标就给商人承包,没想到曾仍然大为不悦。20016月,郴州市纪委对县领导进行了为期百天的“双规”。曾还以市纪委的名义设置“私营企业合法权益重点保护单位”,强行向民营企业摊派,每个企业每年交40万元。一个铅锌矿早在几年前就被国家环保总局列为55家重点环境违法企业之一,中央领导也曾对该矿的污染问题作过批示,要求彻底整顿,但是虽然严重违法并给当地人民的生产生活带来灾难性污染,这家企业却也挂有郴州市纪委、郴州市监察局授予的“合法权益重点保护单位”的牌子,让整顿部门望而却步。[123]

郴州地区矿产丰富,尤以盛产煤炭著称。近年来,由于能源价格暴涨,开矿成了暴利行业。和山西许多地方一样,郴州也成为乱开滥采、官煤勾结的重灾区。疯狂的盗采、频繁的矿难、若隐若现的官煤黑手和惨遭破坏的生态环境,不时见诸新闻媒体,国家安全生产监督局局长李毅中等领导也曾亲自视察并怒斥整治不力。但是这一切都改变不了郴州市的治理状况,非法小煤矿仍然屡禁不止,伤亡事故接连不断。有心整治小煤矿的官员却备受打击,有些甚至还遭受了牢狱之灾。曾锦春利用自己的独特权力,经常要挟各级官员在煤矿审批、监察等方面听命于他,他也以此获得现金或“干股”。“要想在郴州开矿,没有‘曾矿长’的批准绝对不行。”近年来,经曾锦春批条开办的小煤矿就达三十多家。为了更有效地掌握矿权,他甚至担任了郴州煤矿整顿小组的组长。2005年上半年,郴州市纪委开展专项打击行动,查出38名红顶煤老板,其中处级3人。当时曾锦春对记者说,“旨在警示某些干部,并规范郴州煤矿经营秩序。”然而,曾在打击其他干部参股煤矿的同时,却保护和发展与自己相关的煤矿。2002年湖南“8·31大水之后,该市北湖区鲁塘矿业集团积水,官方披露的死亡人数20人。时任副总理的温家宝来到现场,要求鲁塘镇原有的518个矿全部停产整顿,最后郴州市依然保留了30个。这30多个煤矿都是“批条子”保留下来的,据说曾锦春就批了22张条子,每张批条子的价格为100万,另给股份的问题还要“面谈”。一旦发生并不重大的矿难事故,上报给“曾矿长”就可以过安全关,过安全关当然得用钞票当“钥匙”。这些发生过事故的小煤矿已经过了“曾矿长”的关,因而大可不必担心关闭和查处。[124] 目前郴州全市共有556家煤矿企业,取得安全生产许可证的仅有21家。郴州到底有多少非法小煤矿,就连主管这项工作的郴州市国土资源局也不清楚。  

“绝对权力导致绝对腐败。”在曾锦春拥有的几乎绝对权力面前,不要说郴州市的老百姓,任何一位领导都动不了他,因为和他对着干就会被“双规”。多名受访官员表示,很多官员因为不愿将煤矿审批权交给曾或者不认曾的条子而遭到“双规”调查。自1995年曾锦春任郴州市纪委书记以来,实名和匿名举报他的人就持续不断,以至某些部门积压的举报材料高达两米有余,但是多年举报却收效寥寥。长期举报曾锦春的宜章县农民黄元勋说:自己已连续6年坚持合法上访,而环境越来越恶劣,生命安全也备受威胁。直到20069月,曾才被省纪委带走“双规”,中间整整有十年之久。有位名叫王文汉的矿主曾因打官司需要,给曾锦春送去了16万元。曾收到这笔钱以后,王的官司一审果然赢了。但在二审期间,对方给曾送了更多的钱,致使对方赢了终审官司。王一气之下,开始到湖南省纪委、中纪委举报曾的受贿问题。曾锦春获悉以后,便动用指派他手下的一个黑社会头目对王进行打击。王不得不逃命流亡在外,其煤矿被烧。即使曾锦春落马已经数月,公安机关竟然还不受理案件,纵火者至今依然逍遥法外。至此以后,王文汉就步入上访和举报的生涯,其厂房被烧的事情一直没有得到解决。

对于湖南郴州这个地方个案,双规者最终被“双规”,监督者在长期利用监督权为非作歹之后终于遭到了监督。不过虽然曾锦春倒下了,郴州的问题似乎并没有得到根本解决。一位年长的公务员感慨地说:贪官垮台,新官上任;官风依旧乌瘴,民怨依旧不休,花钱买得‘乌纱帽’的该怎么神气还怎么神气,受过不公、遭过欺讹的人该怎么憋屈还怎么憋屈。一些失地农民说:倒了贪官,来了新官,土地补偿款继续拖欠,彼此彼此。两户被原恶霸市委书记亲自指挥非法强拆的居民反映:“恶霸书记蹲了大狱,却没有还我们公道,没有补我们损失,有什么意思?在老百姓眼里,腐败官员的垮台和更新,只不过是官位易主,与老百姓利害无关。”

因此,在自上而下的监督体制中,上级监督者不仅往往因缺乏信息和资源而不能有效履行职责,致使地方腐败和违法侵权事件得不到有效控制,而且监督者本身就可能滥用监督权,以“监督”为名行变相腐败之实。只要权力最终不是掌握在人民手中,那么就没有任何机制能保证权力不受到滥用。

 

五、代结论——通过地方自治实现官民双赢

       看来,地方民主自治仍然是解决中国问题的一个绕不开的结。没有地方自治,地方政府最终不对人民负责,各种贪污腐败、搜刮民脂民膏、侵犯人民权利的行为就在所难免,即便受到查处也很难补救不受制约的公权力给社会带来的创伤;有了地方自治,官员对人民负责、受人民信赖,即便发生不端行为也可及时受到制裁。事实上,人民很可能会原谅地方首长个别疏忽,只有家长式统治才要求“父母官”对发生在“家”里的所有事情负责。一座大桥的坍塌造成了人员伤亡,地方“一把手”是否应该“引咎辞职”呢?这座桥可能是他前任在任期内主持建造的“形象工程”,他上任后的作为很可能是极有限的;除了抓一个“替罪羊”来平民愤之外,事后撤换领导也解决不了什么实际问题。在这种情况下,当地选民的判断很可能更近情理;自上而下的压力型控制则只能通过一些僵硬的客观指标来判断地方官员的政绩,而不分青红皂白的“一票否决”制往往只是给官员带来了个人难以控制的工作之外的压力而已。

目前,中央治理地方官员的力度不可谓不大。事实上,建立在政绩体制上的“一票否决”等措施已经给地方官员个人产生了巨大压力。一旦进入地方官员的个人生活,就会发现很多人的日子其实也不好过,不少县委书记把自己的生存环境比喻为“压力锅”。根据山东曲阜市委书记张术平的个人感受,这个环境的基本特征就是“累、穷、软、险”四个字:累——许多人都是高血压、黑眼圈,一天工作十几个小时,睡眠严重不足;穷——县财政普遍困难,县级财政是失血财政,同时县里的开支却在不断加大;软——管理手段软,许多部门都实行“条条”管理,县里其实没有多少实权;险——各种“一票否决”责任制让官员每天从早到晚提心吊胆,连睡觉都恨不得睁着一只眼,说不定什么时候就会被追究责任。在河南省淮阳县,年仅46岁的县委书记陈新庄积劳成疾,突发心脏病猝死于办公室。200522,正值春节之前,甘肃省泾川县原县长郑世厚打车赶到崆峒山下的水库边跳水自杀。郑世厚工作表现一贯很好,连续四年考核被评为优秀;泾川县四大班子团结协作,工作配合也比较好。根据公安部门的侦查结论,郑世厚因家庭琐事导致情绪失控,自己溺水窒息死亡。[125]

作为官僚“金字塔”的底层,乡政府的处境更是“对上顶不住,对下压不住”。如果来自上面各部门的“土政策”和农民实际利益发生冲突,乡政府就处于十分难堪的地位:如果大力执行上级部门的政策,有可能引发村民的上访上告,轻则被批评,重则遭撤职,上面借此平民愤;如果照顾农民利益,对上级政策执行不力,也有可能丢乌纱帽,因而两头为难。作为中国最低一级行政官,乡镇一把手确实很难。上级制定的一些不切实际的高指标和频繁的检查评比不是逼出上访上告,就是逼出各种弄虚作假的汇报数字。但如果没有上级压力,又很少能主动按照中央精神和本地实际情况而自觉有效工作。正如河南省委书记在一次会上说的:“不给你们压任务、下指标,你们就不动;给你们压任务、下指标,你们又乱动。”[126]

       由此可见,自上而下的中央集权体制已经显现出根本局限性。这种体制虽然给地方官员造成巨大压力,但是并没有解决好中国社会的问题。一方面,地方治理仍遭遇人事不定、人心不稳、财力不足等多重制约,公共事业无法持久发展;另一方面,地方官员贪污腐败、侵犯权利的行为依然十分普遍,老百姓的基本权利并没有因为中央监督而得到有效保护。在中央集权体制下,地方政府负责执行大量的中央政策和法律,尤其是承担着发展当地经济的重任,经济发展指标成为考核地方行政的主要根据,进而导致代价昂贵、不负责任、不顾一切、惟利是图的发展模式。事实上,中国正在形成的深层生存危机——生态恶化、环境污染、食品问题、安全事故——正是在不择手段的“发展”过程中造成的,一些乡村已经因为“发展”成为不可居住的地方。虽然整个国家的GDP连年增长,但这究竟是不是我们所期待的生活模式?中国的百姓和官员是不是都可以生活得更自在一点?毕竟,和“大跃进”时期不同的是,今天的中国并不面临吃饭的危机;把当地的治安、教育、贫困救济管好,对于大多数地方政府来说并不是一件不可能的事情。[127]

       因此,地方民主自治其实是官民实现双赢的制度出路。一方面,地方选举保证地方官员真正对当地人民负责,反映、保护和促进当地人民的长远利益,进而从根本上遏制公权力的滥用;另一方面,和上级监督相比,地方选民往往更加“通情达理”,只要地方官员尽职尽力,就不会斤斤计较其控制范围之外的事情,更不会用一个僵硬的公式去衡量官员的“政绩”。当然,在单一制宪法框架下,地方政府仍有义务执行中央的法律,但是在地方自治的制度前提下,中央权力必须限制在一定范围之内,中央官员也不能随便发号施令,更不能干预地方选举。事实上,在缺乏地方自治的情况下,中央的工作也不好做。由于人力、资源和信息等方面的限制,面对那么多地方、那么多层级、数量如此庞大的地方官员,中央政府不仅难免监督不力,而且无法解决“上有政策、下有对策”的难题,许多用心良苦的政令确实走“不出中南海”。既然中央政令符合老百姓的利益和愿望,但是在实施过程中遭遇地方政府抵制,不妨借助老百姓的力量使中央政令得到落实。地方民主不仅不会削弱中央权威,反而有助于加大中央的监督和实施力度,从根本上改变“政令不出中南海”的局面,最终在全国人民心目中牢固树立中央法律和政策的威信。

       要实现地方自治,首先要落实宪法规定的人大制度。这个领域的文献很多,无须在此赘述。[128] 人大制度主要体现在两个方面。第一,地方人大的职能。虽然1982年宪法第2条明确规定了地方人大和全国人大一样作为代表“行使国家权力的机关”,地方人大选举产生同级“一府两院”负责人,但是在自上而下的传统制度影响下,人大职能并没有得到充分发挥。迄今为止,在几乎所有重要社会事件中,都很难看到人大代表的影子。绝大多数人大代表都是以兼职身份履行人大职责,因而即便有心履职也难免力不从心;个别代表甚至兼任两地人大职位,“人大代表”完全成为荣誉和头衔的象征。[129] 第二,人大代表的选举。自上而下的组织控制不仅造成人大职能缺位,而且还抑制了自下而上的民主选举机制,致使许多地方的人大选举有名无实,如此产生的人大当然也不能代表真正的地方民意。地方民主自治要求人大选举必须按宪法和法律的规定进行,确保人大代表真正代表人民的利益和意志;在此基础上,有必要推进人大代表的职业化,让代表人民意愿的人大在解决社会问题过程中发挥更大的作用。

总的来说,以地方选民为主体的民主自治是规则,中央监督是例外。为了保证中央法律得到执行,中央可以派遣专员督察各地执法情况,但是中央干预主要应该通过法律手段进行,而非直接干预地方政治、撤换地方官员;地方官员的违法乱纪应通过完善地方民主和法治加以解决,中央主要负责跨区域纠纷的协调和处理,并通过适当的司法审查机制裁判中央和地方的法律冲突。

 



注:限于篇幅原因,注释未予保留。

文章来源:作者博客

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