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地方自治是民主之本——以中央集权的统治成本为视角(上)

作者:张千帆   点击量:6158

内容提要:本文通过具体实例,从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面,分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示,如果不能实现地方民主自治,让人民通过选举成为决定自己命运的主人,那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象,而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。

 

关键词:自上而下,地方自治,统治成本

 

英文标题:The Cost of Top-down Governance and the Necessity of Local Autonomy

 

一、引言

地方民主自治的根本在于建构一个“民治、民有、民享”的政府,进而保证政权的正当性。古今中外无数历史证明,只有“民治”才能保证“民有”和“民享”,只有民主才能实现“民本”;只有人民自下而上选举产生的政府才是属于人民的,也才可能真正“为人民服务”。反之,自上而下的统治最后必然导致国家政权正当性的错位。如果官吏在根本上不受人民控制、不对人民负责,那么人民就成了他们搜刮而非“服务”的对象。综观中国几千年自上而下的统治史,其最根本的缺失即在于此。从皇帝一直到“七品芝麻官”,形成了层层相依、环环相扣的“食物链”,最终当然都“落实”到生活在底层的老百姓头上,渔利百姓成为整个官场不言自明的“潜规则”。个别进取的清官为民争利,但是在强大的潜规则面前显得不自量力;即便少数清官洁身自好、不管“闲事”,也成了贪官污吏的当道者,必欲除之而后快。刘邦得天下后对开国重臣逐渐产生戒心,杀了韩信等大将。有人对萧何说:您在关中深得民心,恐怕离灭族不远了。如今皇上屡屡派人打探您的动静,是担心您会倾动关中。您现在何不多买田地、广放利贷来贬损自己的声望?萧何依计用低价强买百姓田宅几十万,刘邦果然大喜:“原来相国也以民为利!”[1] 言下之意,既然连皇帝都鱼肉百姓,你还装什么清高,硬是让别人不自在!当这种潜规则为官场默认之后,后果是显而易见的。目前,传统潜规则已经成为某些地方的为官之道,因而这些地方“高产”贪官污吏,也就不是什么新鲜事了。

更何况即便高高在上的最高统治者有意为下民做点好事,也往往因为中央与地方权限的不合理分配而流于形式。明末顾炎武在《日知录》中指出,县级以上是管官之官,县级以下是管民之官;县官位卑权轻,中央与州郡之官位高权重。在上者权大而责小,往往不了解实情、瞎指挥;在下者则权轻而责大,只有唯上是从,或不安其位、急于上爬,或利用权位搜刮民脂民膏。虽然其间也有官员提出过中央和地方关系合理化的建议,但是无论中央和地方权限如何设置,都无法改变自上而下的单向控制关系的官场基本规则。在一个缺乏自下而上的反馈和压力的体制中,统治者的首要考虑是如何稳固自身的统治地位,而不是社会利益的最大化。即使最高统治者一时采纳了某种合理建议,也往往不久便荒弛不用。

事实上,在一个治权分配和价值取向都是自上而下的体制中,整个国家的行政区划都是按照中央控制的便利甚至统治者个人的好恶决定的。例如江苏和安徽现在分别跨江淮两大流域,江苏又和浙江分割太湖流域,但在明代以前却并非如此。两省以前是自南而北分为两三个政区,或以长江或以淮河为界,但是明太祖在南京建都时却改变了这一合理区划,形成了他的“京师直隶”。最高统治者关心的自然是对政区的绝对控制,而不是各政区的合理开发和最佳经济效益。地方行政长官虽然不乏洞悉利弊者,但是他们不过是替皇帝管理私产而已;至于产业的划分是否合理,本来就与他们无关,因而没有谁会冒着改变祖宗成制或得罪朝廷、结怨同僚的风险提出调整政区的意见。[2] 在中央统治者决定一切的制度环境下,不合理的区域分界长期存在,阻碍了地方和全国经济的发展。

本文通过具体实例,从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面,分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示,如果不能实现地方民主自治,让人民通过选举成为决定自己命运的主人,那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象,而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。

 

二、自上而下的社会经济成本

1  社会资源的错误配置

自上而下的治理模式存在许多弊端,但是其第一大弊端就是国家资源的严重不合理配置。人们很容易看到下级官员的为非作歹,但是未必会注意整个体制从一开始就注定资源向中央倾斜。在中央集权体制下,这种倾斜往往是以正当合法的面目出现的,因而反而显得是天经地义的。中央可以理所当然地对地方发号施令,动用民财劳力,而完全不顾——也根本看不见——下层人民的死活。事实上,中国历史上人为造成的大灾难、大浪费几乎无一例外都是中央最高统治者造成的。据统计,中国历史上人口变动曲线存在12个波谷,[3] 全部都是由全国范围的社会大动乱造成的,也只有中央层次的昏庸和腐败才有能力引发全国性动乱。至于中央征调全国民力、财富和资源,为最高统治者所在的首都服务,更是不在话下,用不着任何意义的成本—利益分析。

秦始皇修筑陵墓和阿房宫所动用的人力物力比用于筑长城还多,花费无法估算。西汉朝廷每年收入的1/3用于修筑皇帝陵墓,在位54年的汉武帝修了53年的茂陵。其余2/3的岁入也有相当部分用语皇室挥霍开支,真正用于行政管理的只占很少部分。大批皇室成员、文武大臣、地主商人上行下效,也纷纷动用巨大财富来经营自己的地下乐园,大部分社会财富都用于修造大大小小的坟墓,民众的生活水平却无法提高。公元605年,隋炀帝下令营建东都洛阳。每月役使丁夫200万人,近半劳役而死。[4] 后来修运河用300万,筑长城上百万,其中役死者五六十万。宋朝聚集在在京师的禁军以数十万计,每年要从江淮运送600万石粮米和无法统计的生活用品作为给养。厢军近50万人,共计118万人。国库岁入不过六千余万,而养兵就花去五千万。国家财富六分之五用来养兵,难怪国穷民困。[5]

在对外国或游牧民族的交往中,中原王朝历来不惜用巨额黄金、白银或奢侈品作为赏赐,以换取对方的归附,而毫不考虑国家的实际利益。在军事上处于劣势时,只要能维持名义上的至尊地位,就会毫不犹豫地答应代价惨重的割地赔款。既然这些东西本来就是皇帝所有,他就可以大手大脚地拿它们买阔气或体面。汉武帝派往外国的使者一年多达十几批,每批百余人至数百人不等。这些使者除了搜罗珍宝、编造逸闻来引起皇帝的兴趣之外,就是在国外招摇过市摆阔气,大把大把地花钱,由此招来的“外宾”更是受到皇帝的格外优待。为了表示汉朝的“富厚”,武帝让他们跟着自己到处巡游,发给他们大量赏赐。隋炀帝为了在外国人面前显示本国的高度富足,竟下令将丝绸悬挂在树木上做装饰,表明如此昂贵的东西在中国已经多得无处可用。他还让人领着外国人进饭馆大吃大喝,当客人吃完要付钱时竟说在中国吃喝不要钱。著名的郑和下西洋更是中国皇帝炫耀国力的新招。这一壮举除了担负寻找失踪的建文帝下落之外,就是要把大量赏赐品发往海外。七次航海被一位专制统治者用于一场莫名其妙的出国布施和展览,直接收获却只有几种动物和几件土产。[6]

相比之下,统治者对自己的百姓是何等苛刻。王朝往往储备过多的粮食和物资,或不顾地方灾害、不愿动用朝廷储备。西汉初经济恢复后,历年积累下来的陈粮还没用完,新粮又进了仓;最后天仓放不下,就堆在露天,结果都腐烂了。国库中的钱数以亿计,由于长期不用,穿钱的绳子都烂了,无法进行统计。但就在财富大量增加的七十年间,百姓平时的贫苦和遭受天灾后的流离失所仍不少见。在大肆挥霍和水旱灾害的双重袭击下,府库已经开始空虚,百姓开始大批流亡。隋末天灾战火频仍,无数百姓衣食无着,但统治者却不愿意动用储备。直到隋亡,洛阳仓库中还有从各地长途运输来的大量囤积。到了现代,“大跃进”产生历史上最大的饥荒,大批农民在当地粮仓满仓的情况下饿死,同样凸现了人民在自上而下集权体制下话语权的缺失。

       这些历史事例充分表明,在一个自上而下的政治体制中,既然老百姓没有发言权,他们的利益自然最受忽视。所有的社会资源向政府集中,地方资源向中央集中,从而形成巨大的地区不平衡、阶层不平等与社会资源浪费。

 

2  人为加重地方负担

传统的资源配置错误并不因为改朝换代而消失。在自上而下的体制下,只要各级官员不需要直接对选民负责,那么资源浪费就是自然结果。虽然1982年宪法规定了自下而上的人大选举制度,但是在地方选举不规范、人大没有充分发挥作用的情况下,目前的中央和地方治权分配还是显著体现了自上而下的集权特征。例如中国的税制分配基本上就体现出国家资源在整体上是地方向中央倾斜,下级向上级倾斜。所谓的“条块”关系的现状是,下级行政区划内所设有钱的机构,就收权归条上自己管辖;钱少甚至根本没钱的,就将包袱放归块管。在这种情况下,地方政府的事权和财权必然失衡,基层政权不堪重负,财政难以为继并最终摊派到老百姓头上。

首先,正如“大跃进”时期的“信阳事件”显示,中央或上级的决策错误将逐级放大,最终直接影响基层治理。1990年代初期,乡村企业发展较好,中央期待发展乡村集体经济实力。上级政府误以为村级治理的最大障碍是村集体没有村办企业等固定收入来源,因而要求创办企业、挖鱼池、建林果基地等办法消灭“空壳村”,实现“第二次创业”,而所有这些都需要资金。乡村两级以兴办村办企业、调整产业结构为名大量借贷。一些村支书试图抵制,但是上级已经发出号召并下达年终任务,且完成情况和村干部报酬挂钩,因而虽然创业“一无资金,二无技术,三无市场”,但是多数村不得不向银行或农户借贷。这些盲目上马的企业几乎全部破产,大量贷款无法偿还,形成巨额乡镇和村级债务。[7]

有些中央政令的初衷固然良好,但是在没有财政转移支付等配套措施的情况下,也必然加重地方负担,形成了“中央请客、地方买单”的现象。1992年以来,“普九”达标不分地区不切实际地在全国铺开,尤其是1996年前后“普九”验收的强大压力迫使乡村两级大规模向农民集资和社会借贷,“买了很多不该买的设备,建了许多不该建的房子”,从而加剧了乡村债务。1992-97年,湖北省荆门市为了农村“普九”达标投资9.3亿,全市几乎村村办小学,每个小学都要求校舍、图书室、图书等配套设施。平均每村增加了20万元支出,其中大约一半向农民集资。“普九“达标验收合格仅一年后,全市村办小学合并,超过半数的村办小学闲置不用,现在已成危房或被拆除。某县小学数量从1997年的205所减少为86所,某镇1997年的5所村级小学都因为生源不足而撤消。当然,提高地方基础教育水平的初衷是好的,但是中央必须给予财政等方面的配套支持,否则结果必然是“中央请客、地方买单”,加剧地方债务危机。在农民负担太高、向农民征收税费越来越困难的情况下,村级组织借高利贷上缴税费,最终形成严重的村级债务。对湖北荆门的不完全统计表明,乡镇平均债务在1000-2000万元,最高竟达7000万元;村级平均债务为60万元左右,农民人均400多元,其中相当部分是向农户借款或向银行贷款。[8]

       由于下级政府的一切任务、指标都是根据上级要求而不是下面的实际情况制定的,最后必然脱离实际需要。一个典型的例子是地方各部门所订阅的机关报刊杂志。1996年,河南某县委和宣传部下达给乡的党报党刊征订任务是3万元,但是乡党委和政府各部门都有各自的上级部门,而每个机构都有各自的机关报,要求下级机构订阅。结果,一个人口只有3万的落后贫困小乡每年花在五六十种报刊杂志上的经费就高达12多万,大乡则15万以上。各镇政府要在订购各种报刊杂志的费用至少十几万,都是上级有关部门指定,最终转化为农民负担分摊到农户头上。全县19个乡镇,光这一级花在报章杂志上的费用就是228万,加上县级机关将突破300万元。[9] 上级一面要求减轻农民负担,一面又在切切实实加重农民负担。村党政全年办公经费5000元,其中1000元用于上级部门规定订阅的报刊杂志,如《河北日报》、《科技报》、《法制报》、《妇女世界》、《河北党风》、《华北民兵》、《邯郸日报》五份,但是当地农民根本没有看报的习惯,因而完全是浪费。现在各部门几乎都有自己的机关报,都强迫指令下属机构订阅,实际上成了变相摊派。这些内容重复、信息量低的报刊杂志利用率极低,但行政部门根本不遵守市场规则,名为“宣传教育”,实出于部门利益强行摊派。[10]

       在很多情况下,中央并不直接抽取资源,而是通过地方执行中央的法律和政策加重地方负担。“上有千条线,下面一根针。”上面各职能部门的事情都通过乡镇政府转变为政府行为,收税、收贷、提留、安全、合作医疗乃至买卖、书报发行等部门业务都成了行政指令,都要通过乡镇的行政力量去推行,有的甚至强行摊派高于市价或农民不需要的东西。[11] 中央一方面强调减轻农民负担,另一方面却增派地方任务。乡村两级让农民出钱出工,大都是自上而下安排下来的达标升级任务,而自上而下的政绩考评体制又使乡村两级具有向农民收钱收物的强烈冲动。有些乡镇通过加重农民负担,完成了上级布置的达标升级任务和税收上缴任务,发放了教师工资,因而受到表扬和提拔,未加重农民负担的乡镇则因为没有作出“政绩”而受到批评,这些乡镇的领导人也逐渐退出乡镇行政舞台。一开始,还有农民为了农民负担和村级财务上访告状,过几年就没有了,因为他们看到政府层层相护,中央也帮不了他们,因而终于认识到“问题出在下面,根子却在上面”。[12]

在自上而下的压力型体制下,各个部门的达标、评比活动可以说是泛滥成灾,几乎每个部门都有几个到几十个的评比活动项目,有的一个部门就高达50多项。例如农业部门的评比包括:农业、植保、农经干校、绿色食品、“沃土工程”、农情信息等方面的“先进单位”和“先进个人”。活动花费动辄数万元到数十万元,有的甚至上百万元。在中央部门带动下,地方的达标、评比也到了泛滥的程度。20053月底,湖北共清理出各种评比达标表彰活动3105项,这些活动项目需要耗费的社会资金高达2.4亿元。[13] 计划生育部门要求乡搞“宣传档案室”,宣传部门要求在乡村两级建立“电视教育室”等,一个穷得连干部工资都不能如月照发的乡也不得不应付这些检查、评比,最后只能增加农民负担。[14] 教育部门的“三乱”(乱检查、乱收费、乱罚款)也十分普遍。公办学校每年都要应付名目繁多的检查,包括纠风办、纪委监察、物价、审计、财政甚至检察院、公安局、税务局的乱收费检察,质量监督、食品卫生、公安消防和工商部门进行的安全检查,以及党风廉政检查、党员先进性学习检查、计划生育检查、社会治安综合治理检查、信访检查、人大和政协视察或调查等。有的一年一次,有的一年多次;有的持续一天两天,有的甚至一个星期,主要目的是向学校收费。要应付这些外部检查项目,教育系统内部必须首先自查。来自教育系统内部的检查也是名目繁多,包括教学检查、开学工作检查、危房检查、校园环境检查、安全检查等。[15]

在各种检查泛滥的情况下,自上而下的监督模式早已在本质上发生了“异化”。各种达标、评比、检查给下级政府造成了巨大的压力和恐慌,但是对于达到检查的目的却收效甚微。在某种意义上,这些活动已经成为上级官员向下级“寻租”的资本。在检查过程中,下级政府紧急动用各种资源,其全部用意就是将表面文章做好,再把下来检查的大员们“伺候”好,让评委们吃、住、玩得满意并得到实惠,便可万事大吉、顺利过关,至于实际工作做得怎样往往并不重要。河南全省各市县开展县乡城镇的优美环境、优良服务与优良秩序的“三优杯”评比活动,和社会综合治理、计划生育以及教育达标一样实行“一票否决”制。全县工作其它方面做得再好,如果这一项没有抓好、落在其它各县之后,便遭到全盘否定;凡遭“一票否决”的县委书记和县长要受到黄牌警告,主管此项任务的官员则可能就地免职。在如此巨大的压力下,所有县委的四大班子一齐出动、等候恭迎,以求得好的印象分。凡是拥有“一票否决”制的大检查,都是如此大动干戈。全县一年内的各种达标检查大者七八次,小者十来次。由于评比缺乏客观统一的标准,因而必然在态度、人情、关系和礼数上大做文章。各县惟恐落后、彼此攀比、水涨船高。手握尚方宝剑的钦差大臣到达某县,邻县立即设立情报组进行“火力侦察”,看该县的接待规格、入住宾馆档次,甚至吃什么菜、喝什么酒、抽什么烟都是“侦察”范围。送礼有道:礼送轻了不行,重复了也不行;送礼金要打听清楚检查团主要领导送多少,一般成员送多少,而这些情报都得通过内部私人关系才能获得。在检查团莅临之际,四大班子成员整天围着转,前呼后拥、人仰马翻,真可谓“干部劳命、百姓伤财”。[16] 西部某贫困县的政府办公室副主任称,由于近年来这里能源开发步伐加快,政府部门前来指导检查的人数大增,接待任务就显得非常重。“一周至少要接待两三拨人,给人的感觉是天天都在接待。”虽然公务接待都有严格的接待标准,但在实际操作中酒水的品牌和数量都很难控制,因而很容易“破例”。[17] 据媒体报道,全国一年公款吃喝开销大约3000亿元,相当吃掉一个三峡工程。

       事实上,在中央集权体制下,任务、目标层层下达,每向下传达一次都增加一个提前量和增加量,以确保超额完成任务并显示政绩。近十几年,内地各级地方政府与官员在“超常规、大跨度”口号的激励下,不断出台一些大而无当的经济发展计划。新官上任总要“一年初见成效,三年大见成效”,表面上轰轰烈烈,实际上劳民伤财。能初见、大见成效的政绩无非是拓街筑路、起楼架桥,因为能走马观花就看出来的政绩大多是一些基建项目。上级把发展计划、内容、项目、指标层层分解到下级政府,下级官员为了“超额完成任务”又层层加码,到时候无法落实就只好在报表、数值上做文章。[18]

 

3  “政绩工程”与地方资源浪费

    与此同时,地方政府本身浪费资源的现象十分严重,大量地方公共开支并非用在地方需要的当务之急,而是用在华而不实的“政绩工程”、“形象工程”乃至为政府官员自己谋利的腐败工程。一方面,中国地方的公共服务水平还很落实,医疗保险、社会福利和基础教育没有得到充分保障,[19] 不少地方政府的财政还处于赤字之中;另一方面,地方各级官员大肆挥霍、浪费本来就很稀缺的公共资源。这类例子是屡见不鲜的。据粗略统计,中国每年公款吃喝的费用达上千亿元;[20] 官员出国考察和培训热持续升温,公费出国一年耗资也是数以千亿元计。[21] 统计数据显示,中国目前有公车数百万辆,每年消耗也超过3000亿元,而其中真正用于公务的约占13。上世纪90年代后期,中国已有350万辆公车,包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币。尽管如此,各地政府采购汽车的数量每年仍以超过20%的速度递增,以至国家财政不堪“车轮”重负。每年一辆公务车的运行成本(含司机工资、福利)至少在6万元以上,有的甚至超过10万元,再加上车辆的保养维修、汽油费用等,一辆公车一年的费用大概在20万元以上。在某些地方,公车公用只占1/3,领导私用和司机私用各占1/3,早已成为公开的秘密。

    出国“考察”一直是中国地方政府的一项特殊活动。例如在中央开展“新农村建设”运动之后,各地大小官员纷纷到韩国“考察学习新村运动”。由于中国游客多,韩国已将新农村建设考察列为“旅游项目”。2006年上半年,东北某市连续举办六期村支部书记培训班,共选派120名学员赴韩国考察。在韩国几个景点,不时可看到来自国内的考察团。全市选派120名村党支部书记出游,人均花费1万多元,公款花销就是100多万元;全国共有68万个行政村,如果110的村支书都去韩国学习,按此标准得花掉7亿元。而据该市出去考察的一位村支书描绘,考察的收获是“不去不知道,去了吓一跳,花了上百万,啥也没学着。”[22] 在北京昌平,某村村民成功阻止了村干部一次集体外出观摩旅行,而据村支书说是要去山西“开会学习”。[23] 2008年11月26,一位网民在网上披露了偶然拾到的浙江温州和江西新余机关工作人员出国考察行程,此行目的是“考察人力资源管理”,但是过往的地方却包括尼亚加拉大瀑布、拉斯维加斯赌场等著名旅游景点,全程花费35万余元。[24]

近年来,各地政府的豪华办公大楼引起了社会和中央的普遍关注。重庆忠县黄金镇政府在没有落实村民的征地补偿费的情况下,举债修建酷似天安门的豪华办公楼。[25] 山西临汾尧都区修建了“天安门”之后,又建了华门,而当地政府的理由是这里的老百姓一般没有机会去北京,现在他们足不出户就能看见“天安门”。[26] 郑州市的一个区政府则修建了“白宫”。[27] 就连河南的贫困县濮阳也修起豪华办公楼,而县财政竟然为此亏空3亿。[28] 湖南新田县教育局在原局长文建茂领导下,用有限的经费建起了气派的办公大楼,换上了豪华的轿车,以至在他上任的6年内,教育局亏空达1100多万元。[29] 湖南衡阳市石鼓区办公新址占地400多亩,据一位区干部说是“景色怡人,恢宏大气,号称衡阳的‘世外桃源’,将来在这里办公真是修身养性”,但是从有限的区财政中拨出上亿的资金建豪华办公楼,是“打肿脸充胖子”;把这样一个相对贫困区建成“三湘第一区政府”,是“勒紧裤腰带穷摆阔”,[30] 而“摆阔”的代价最终自然是当地老百姓来承担。各地楼堂馆所消耗了大量地方财源,而老百姓却没有得到分文好处。2007428,中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署联