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靠什么持续推动信息公开

作者:王锡锌   点击量:4233

        2008年5月1日《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式实施,到今天,已满一年,怎么评价《条例》一年来的实施情况?

  根据我们的观察,各级行政机关基本能够按照《条例》第31条之规定,相继发布政府信息公开年度工作报告;有律师、法律学者、公共媒体乃至普通公民,一直在热心推动该制度的发展、总结与反思。

  这表明,从政府到公民社会,对《条例》的制度期待与实践热情依然高涨,也进一步确认了《条例》制定所立基的理性共识。

  这种理性共识,大致可以分解为三个基本层面:治道、治术与治效。

  治道层面,《条例》一改革命和国家专政时期,由《保密法》确认和塑造的保密导向的政治理念,初步确定了“以公开为原则,以不公开为例外”的常态法治国家的价值导向,追求一种以公开性和民主化为基调的政治理念和公共文化。

  治术层面,《条例》既改变了传统王道行政和革命行政的“真理性”技术倾向,也超越了西方经典行政法理论提供的“行政主体———行政相对人”模式,不再设定客观、唯一的公益代表者,而是将政府信息公开及其内含的公众参与,作为公共行政的新型结构与技术,将公益的追求和行政目的的达成,“智慧”地融化在新的行政过程之中。

  治效层面,《条例》侧重于开启政府与公民“权利化”交往的日常模式,将公民由外在的行政作用受体,转变为内在的行政参与主体,通过丰富的政府信息和公共行政议题设定,充实政府与公众的互动空间,追求一种更具理性、责任性和互动机能的政府与公民关系。

  这三个基本层面,通过“政府动员、法律共同体启蒙与推动、公民社会行动者实践、公共媒体支持”等多层次的作用,在《条例》实施第一年,已经获得了重要的展开。

  在此,以《条例》实施一周年为契机,通过对不同社会行动者的结构与功能分析,探寻推动政府信息公开的可持续动力。

  信息公开主要靠“政府动员”

  《条例》在实施上,体现出“政府动员模式”的特征。

  首先,在《条例》的宣传和学习上,各级政府被要求作为重要的政治任务来对待;其次是机构建设和平台要求,通过上级政府的监督检查逐步实现;再次是各级政府组织的公务员系统培训。

  这样一种强有力的法律实施模式,既表明了中央对《条例》的高度重视,也反映了我国法律实施的社会动力的根本性欠缺———需要透支政治的、具有运动特征的传统政策执行方式,来推行法律。

  这种模式,根源于革命时代的动员组织机制,它以党的领导为政治支撑,以对国家机构和重要物资的控制为物质基础,具备推行关键性政策与法律的强大政治动员组织能力。这种模式是我国克服自然灾害、公共危机,以及推行政策法律的“本土资源”。

  我们观察《条例》一年来的实施情况,就会发现,中央政府不仅在理念宣传和制度推行上积极动员,也在具体的全国性危机事件中落实《条例》的基本精神,比如5·12汶川大地震、奥运会,以及最近的甲型H1N1流感事件,正由于在《条例》准备期和实施初期有着强大的政府动员,各级政府通过《条例》提供的新理念和新技术克服公共危机的能力,才能够在短时间内获得快速提升。

  “政府动员模式”难以提供可持续的动力

  但也不能忽视这种模式的不足。

  首先是制度传导的递减效应。《条例》在中央和省部级层次获得了较大的共识与推动力,但在许多基层却遭到“冷遇”。在具体的公民申请实践中,基层政府动辄以“信息不存在”、“影响社会稳定”、“涉及国家秘密”等理由,拒绝提供,或者干脆拖延,不予答复。

  根据我们在基层培训与调研的经验,这种基层制度梗阻,既有基层政府不适应新型行政文化的原因,也有基层政府“任务复杂化”的原因(比如化解群体性事件、维持稳定)———其中,政府信息公开的重要性与必要性,都被低估。这种制度传导的递减效应,仅仅依靠自上而下的政府动员模式,不可能得到有效改观。

  其次是主动公开的“不主动性”。政府动员模式主要提供的是《条例》实施的硬件基础,比如制度、机构、人员、平台等,高调的政治新理念却未能有效转化为具体的制度实践动力。

  就主动公开而言,各级政府表现出重视和热情,从年报来看可圈可点,但公民申请中大量涉及本应主动公开的信息,却反证了政府信息主动公开的“质量”问题。由于主动公开属于政府自己下菜单,公民的需求并没有被有效整合,大量信息对公民的有用性比较低,而涉及国计民生的关键性信息却被有意“保护”起来。

  主动公开不够“主动”,表明了地方政府对《条例》确定的政府信息公开的“服务”性质,没有很好理解,甚至不少政府明确地将内涵丰富的《条例》简单等同于之前的“政务公开”。主动公开的“不主动性”或“选择性”,显然也不能通过政府动员模式解决。

  再次是司法的“消遁”。完整的政府动员模式,应该包括司法环节,但围绕政府信息公开诉讼受理标准的司法解释“千呼万唤不出来”,以至于信息公开权利的司法救济基本处于“不作为”状态。这也是我国政府动员模式的固有缺陷,即重政治、行政,轻司法。由于难以获得有效的司法保护与支持,公民的信息公开申请权利,显得非常薄弱和不完整。

  总体而言,政府动员模式在《条例》早期的制定、实施准备和宣传发动上,起到了重要的推动作用,但随着《条例》实施的日益法律化、个体化,其作用空间和有效性都会大大缩小。

  在中国,政府的政治与社会责任极其繁重,在金融危机、民生改革和其他更为重要的政治议题上,有着大量工作要做,政策关注点与重心经常因时势而移转。因此,如何寻找一种可持续的制度推动力?这是《条例》实施的根本性问题。

  公民申请也存在很多问题

  实际上,政府信息公开的制度安排,已经提供了“双引擎”动力装置———主动公开和依申请公开。

  公民申请本身,就可以构成直接推进信息公开的社会性力量。从逻辑上讲,只要不属于法定免予公开范围的政府信息,公众都有权利申请公开。如果能够真正落实对申请权的制度保障,那么政府信息公开制度的实施,就将借由可持续的公众参与和行动,而获得永续的推动力。

  应该说,在过去的一年,社会行动者已经发挥了非常重要的推动作用。

  这种推动作用首先表现为法律共同体的启蒙与推动。法律学者通过独立的理论研究、制度评论,以及立法中的专家参与,对《条例》的法律理念、技术及实践的关键点,作出了很好的论证与解释;律师也起到了不可替代的作用,如上海的严义明律师,在《条例》实施的首月里,就向多个政府机关提出信息申请。

  公共媒体在《条例》实施一周年里,也起到了特殊的推动作用。作为“积极公民”的法律学者和律师,其个案申请行动一般都有公共媒体的跟进报道和支持。普通公民的信息申请中具有社会影响和公共讨论价值的个案,也受到媒体的关注。除了跟进报道与关注,公共媒体还具有一定的话题引导功能。

  不过,法律学者和律师毕竟只占社会极少数,其行动更多具有示范目的,不可能构成公民社会行动的主体。《条例》的实施,最终还需依赖普通公民的参与。有不少基于个体利益立场的普通公民,也积极参加了信息公开申请,比如湖南的黄由俭、北京的陈育华等。

  然而,公民申请也暴露出一些问题。首先是大部分申请者都是个体公民,社会组织的申请比例很低。个体行动不利于长期的利益博弈、理性表达和有效行动。这反映出中国公民社会仅具雏形,建制不足,公民的组织化程度偏低。

  其次是相当数量申请的目标信息,事实上属于政府主动公开信息。这反映出政府主动公开的信息完整度和质量,都存在问题。此时的公民申请,相当于通过个体化的行使知情权的方式,“借道”行使着对政府主动公开的监督权。政府主动公开不够主动,表明了其信息公开的动力不足,直接社会影响就是转化为公民的申请压力———造成了政府的被动和尴尬。

  再次是部分省份和国务院部门年度申请总数为零,比如根据年报内容,海南、青海、内蒙古三个省级行政区出现年度“零申请现象”。这反映了《条例》在部分地区的实施,在开始即已表现出严重的社会动力衰竭问题。

  走向“共同体参与模式”

  那么,信息公开可持续的制度推动力在哪里?

  《条例》实施一周年来,我们看到“政府动员模式”在《条例》实施的硬件基础、机构建设、公务员培训和一般性的法律宣传方面,取得了明显效果,这从信息公开年报和随机的抽样调查中,均可以获得印证。但该模式不能有效解决《条例》实施的社会动力问题,亦即其日常化的可持续发展动力问题。

  在《条例》新的实施期里,公民社会的参与和推动价值将得到凸显。我们看到,在一周年内初具雏形的中国公民社会,以其特有的精神气质和行动能力,积极推动着《条例》的实施,法律学者、公益律师、普通公民、公共媒体之间,已开始形成一种关于政府开放性和公众参与的社会共识。

  这种共识,是我们期待的政府信息公开的“共同体参与模式”的基础。“共同体参与模式”,关注于法律实施的个体化基础(个体接受与行动能力),强调《条例》作为制度公共品的服务功能和适宜消费的性质。

  这一新模式,需要在既有的公民社会行动模式基础上,做规范化的扩展,其要点在于:不同的行动者通过各种行动,包括普通公民基于个体利益的自觉行动、各种社会组织基于特定利益关注和公共情怀而进行的组织化行动、法律学者和公益律师信息申请的示范行动,以及深入基层、边远地区的法律援助行动、公共媒体对这些行动持续的关注,进行呼应与合作,从而构成一种“社会行动共同体”,汇聚成一股有序的、有力的社会动力。

  这种动力,由于来自行动者的利益诉求和公共责任,因而是可持续的;同时,由于参与者来自社会的不同领域和层面,这种动力又是大规模的。这将是一种大规模的、可持续的、建设性社会力量。

  这种来自社会、自下而上的推动力,不仅将成为《条例》可以长期依赖的、可靠的制度动力,也将是培育社会理性、推动民间社会有序组织化、改进政府/社会关系的动力。现代化的完成,不仅需要政府和市场,更需要公民人格的养成和公民社会发展,如果缺乏共同体意识和参与实践,后者只能是纸上谈兵。

  政府信息公开的制度实践,为现代公民人格发育和公民社会养成,提供了一个很好的场域。

(本文原载《新京报》2009年5月23日,作者系北京大学法学院行政法教授)

本网编辑:Flyingdragon