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反腐败:制定“阳光法案”比强化刑事制裁更重要

作者:姜明安   点击量:5794

反腐败:制定“阳光法案”比强化刑事制裁更重要
              姜 明 安
 
最近,十一届全国人大常委会第四次会议审议了《刑法修正案(七)》。《刑法修正案(七)》的重要内容之一是强化对国家工作人员贪污贿赂犯罪的刑事制裁:将受贿罪的主体扩大到国家工作人员的近亲属和其他关系密切的人,以及离职的国家工作人员及其近亲属和其他关系密切的人;将国家工作人员巨额财产来源不明罪的最高刑期从5 年提高到10年。刑法此项修正案的目的是要加大反腐败的力度,遏制腐败在一些部门、一些领域、一些地方蔓延的势头。
刑罚对于反腐败的作用是显而易见的。在当前,强化对公职人员腐败行为的刑事制裁是非常必要的。但是,从反腐败的整体战略来说,制定“阳光法案”(官员家庭财产公开申报法)比强化刑事制裁更重要,更必要。
中外反腐败的历史经验一再证明,治理腐败必须惩防并举,且防胜于惩。“惩”主要解决“不敢腐败”的问题,而“防”(包括教育防腐与制度防腐)主要解决“不想腐败”和“不能腐败”的问题。“不敢”只能治标,因为对许多意志薄弱的公职人员来说,即使刑罚再苛严,在强大的利益诱惑面前,他们也可能铤而走险,腐败仍难以遏制。而“不想”和“不能”却能治本,通过制定“阳光法案”和建立“正当法律程序”制度及廉政法治理念教育制度,则贪欲无存,或贪欲虽存,但欲贪而不能,腐败故得以遏制。正因为如此,中共十七大报告强调,今后的反腐败,要“在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域”
十七大报告提出的“三注重”,特别是“更加注重制度建设”应该成为我们现在和今后一个长时期反腐败建设的基本指导方针。 为此,我们当前要特别抓紧进行的一项重要工作是制定“阳光法案”(官员家庭财产公开申报法)。
有人担心,我国目前制定“阳光法案”的条件是否成熟。其实,这种担心是不必要的。今年5月,在新疆阿勒泰地区,一个位于西北边疆,经济并不发达,腐败现象并非特别严重,亦并非民怨甚高的地区,居然推出了一个《县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》,这说明中国制定“阳光法案”条件不成熟论难以成立。当然,新疆阿勒泰地区的《规定》是否能够真正有效运作还有待时日考验
 
诚然,“阳光法案”的出台和运作需要一定的技术手段和理论准备为条件。就技术手段而言,“阳光法案”的出台和运作需要解决金融机构客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等一系列技术性难题;就理论准备而言,“阳光法案”的出台和运作需要解决官员申报和公开其本人及其家庭的财产的义务与保护官员及其家庭成员隐私权二者的平衡,需要解决保障社会公众知情权与保护官员及其家庭成员进行有关市场交易活动的商业秘密二者的平衡,还需要解决官员财产申报、公开的范围,申报、公开的方式和拒绝、拖延申报或做虚假申报的法律责任及追究责任的方式等一系列法律理论和法律制度设计的难题。不解决这种种技术性难题和种种法律理论与法律制度设计的难题,“阳光法案”自然难以顺利出台,出台后也难以有效运作。但是,技术手段和理论准备与“阳光法案”的出台和运作的关系是互动的:一定技术手段的具备和理论准备是“阳光法案”出台和运作的前提,而“阳光法案”的出台和运作又是诸多技术难题和法律理论、法律制度设计难题解决的条件。因为很多技术性问题和理论性问题只有在实践中才能暴露,在实践中才能解决。
目前,我国制定“阳光法案”,建立官员财产公开申报制度的条件应该说基本具备了,尽管不是很完备(这些“不完备”完全可以,有的甚至只能,在“阳光法案”推出后,在制度的实际运作过程中完善)。但是,这个法为什么就久久推不出,这个制度为什么就久久建立不起来呢?自从1994年八届全国人大常委会将之列入立法规划,到今年整整14年了,尽管在这期间,中办、国办1995年曾发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,中纪委、中组部2001曾发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,但这两个文件离“阳光法案”的距离还很远:第一,它们不是法;第二,它们不是“阳光”,不公开;第三,申报范围有限,前者只是“收入”,不是“财产”,更不是“家庭财产”,后者虽是“家庭财产”,但申报对象仅限于省部级现职领导干部;第四,没有规定“任职申报”和“离职申报”,难于发现官员在担任相应职务期间家庭财产的“增量”及其来源。
那么,是什么原因在这么长的时间内阻碍了我们推出真正的“阳光法案”,建立全面的和规范化的官员财产公开申报制度呢?恐怕主要有两个方面的因素:其一是我们对整个官员的家庭财产的基本底数不清:我们各级各类官员究竟有多少财产,他们的财产与普通百姓的财产大概呈多大比例,我们各级各类官员中究竟有多少人有非法财产,其非法财产与合法财产大概呈多大比例,有非法财产的官员与无非法财产的官员大概呈多大比例,等等,我们心里没有数。心里没有数就可能产生顾虑:如果少数官员财产较多,与普通百姓财产的差别太大,如果某些官员部分财产来源不明或来源非法,对之予以公开是否会影响社会稳定,影响人民群众对政府和政府官员的信任。其二则是部分官员对“阳光法案”的反对,这些官员有的可能家庭财产较多,尽管财产来源合法,但不愿“露富”;有的则是其家庭财产中有较多,甚至大量来源不明或来源非法的部分。这些官员自然会通过各种渠道,编造各种理由(包括“条件不成熟论”)阻止“阳光法案”的出台。
对上述两种因素,我们应怎样应对?第一种因素主要是认识上的问题。我们必须对我们整个政府官员队伍有一个正确的认识,他们中的绝大多数应该是清清白白做事,两袖清风为官的。其中有些官员,特别是沿海发达地区的官员,家庭财产比较多,只要其来源合法,人民群众是完全能够理解的。至于有一定数量的官员,其家庭财产中有较多,甚至大量来源不明或来源非法的部分,对之予以公开、查处,不仅不会影响人民群众对政府和政府官员整体的信任,不仅不会影响社会稳定,反而会有助于增加人民群众对政府和政府官员整体的信任,有助于加强社会稳定。相反,如果对官员家庭财产存在来源不明或来源非法的情况不公开,却可能真正影响人民群众对政府和政府官员整体的信任,真正影响社会稳定,因为只要问题存在,不公开人们会私下传播,私下传播则可能把问题越传越大,甚至有人还会无中生有,造谣惑众。两者比较,道理自明。至于部分官员通过各种途径,以各种理由对出台“阳光法案”的反对,我们的对策应该是将他们反对的理由公开,认真进行分析和答辩,我们绝不能因担心拒绝他们的反对可能影响与他们的“团结”而停下我们反腐败的脚步,将“阳光法案”的出台时间无限期地推延下去。
对于防腐反腐,对于推出防腐反腐有特效的“阳光法案”,我们现在特别需要的是决心和魄力,有了决心和和魄力,各种技术难题都将迎刃而解。
 
                               载2008年9月17日《人民日报》第13版
 
 
附《人民日报》记者戴岚 王慧敏文章:
 
      阿勒泰官员财产申报“倒计时”
 
 ●5月25日,新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室出台《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》

  ●9月16日,“新疆阿勒泰地区廉政网”正式开通。该廉政网站设置了“县(处)领导干部财产申报倒计时”栏目。截至9月13日,申报对象主动上交违纪违法款数额达33万余元

  ●2009年1月1日,阿勒泰地区将在全国率先实行官员财产申报制度

  ●2009年1月20日,为首次申报上交违纪违法款免予追究责任的最后期限

  “没有想到,舆论如此关注,我们压力很大。”近日,新疆阿勒泰地委一名干部对记者说。

  5月25日,新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室出台《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》(以下简称规定)。明年1月1日,该地区将在全国率先实行官员财产申报制度。短短23条的规定,让地处边陲的阿勒泰地区纪委站到了舆论的风口浪尖。互联网上有关评论、跟帖竟达数千篇。

  9月16日,新疆阿勒泰地区廉政网开通,设置了“县(处)级领导干部财产申报倒计时”栏目。截至9月13日,全区“139”廉政账户已收到申报对象缴纳违纪款33万余元。业内专家认为,官员财产申报是反腐败的核心环节。国家预防腐败局成立之初,就表示将研究推行财产申报制。阿勒泰先行一步,尖刀刺向了腐败的心脏。但也有人预言,该制度最终会流产。

  “四大亮点”阻击腐败

  收入申报变财产申报,申报对象不只看级别,离任申报,全面公开

  《规定》的出台与一位纪检战线工作20多年的“老纪检”紧密相关——阿勒泰地委委员、纪检委书记吴伟平。

  吴伟平,40多岁,在任阿勒泰纪检委书记以前,他一直担任新疆维吾尔自治区纪委纪检监察四室主任,曾协助中纪委办理过多起案件。

  在长期的办案实践中,吴伟平意识到,预防腐败比反腐败更重要,遂萌发了起草《规定》的想法。他将设想向地委常委会汇报后,得到了大家的一致赞同。

  经过反复调研和集思广益,《规定》出台了。文本不长,处处创新,有四大亮点:

  亮点之一:将过去通行的党政官员“收入申报”扩大为“财产申报”。

  财产申报的范围除工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费,从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等“收入”是必须申报的内容之外,《规定》指出:申报人的父母、配偶、子女接受各种名义赠与的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证,包括接受的食、宿、行、乐方面的馈赠、款待和各种补偿、好处等,都必须列入申报范围。

  这几乎涵盖了目前党政官员所有可能获得财产或收入的全部领域。

  其中,《规定》还特别指出:官员及其配偶、共同生活的父母、抚养的未成年子女,单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及继承、赠与、偶然所得的财产等,都属申报内容。

  如此规定,为监督党政干部财产收入来源是否合法、增值变化是否正常提供了重要依据。如果某官员的账户里突然多了一笔“不义之财”,而又不能自圆其说,麻烦可就大了!

  亮点之二:申报对象,不再只看行政级别,而是看其是否有权。

  按照《规定》,需要申报财产的官员,除全地区各机构的县(处)级干部外,地区法院、检察院依法享有独立办案资格的审判员、助理审判员、检察员、助理检察员,公安侦查员,工商、税务、财政(政府采购中心)、交通、水利、城建、国土资源、民政、环境保护、劳动和社会保障、扶贫办、旅游管理等部门中具有执法资格、管理公共财物的科级干部也要申报。

  有专家认为,这是廉政建设的又一重大贡献——因为从侦破的腐败案件看,有些官员级别不高,由于掌握实权,容易滋生腐败。

  亮点之三:《规定》规定,领导干部财产申报的种类分为“初任申报、年度申报和离任申报”三类。其中,离任申报的时限被延续到退休后三年期满为止。这为防止事后受贿等行为的发生筑起了一道“防火墙”。

  亮点之四:《规定》明确要求,“与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开,以接受社会有效监督”。

  作秀,还是动真格

  有人质疑,配套措施不健全,官员可能瞒报,制度难以执行

  新疆某地区一位领导干部直言不讳地告诉记者:“这项制度最终会流产。”

  这位官员认为,目前缺乏与“公开”相配套的诸多措施。作为群众或是媒体,凭什么去判断官员申报内容中有没有猫腻?如果连正确判断都做不到,又凭什么去监督呢?

  这位官员说,只有银行系统的监管、审计部门的核实等制度都建立起来,每个环节做到公开透明,监督才能落到实处。

  对于阿勒泰出台的《规定》,在人们普遍叫好的同时,也有人存有疑虑:在目前情况下,《规定》执行起来难度极大,出台《规定》作秀成分大于实质内容。

  也有人认为:对于那些严重腐败的官员来说,如果据实申报,必然会受到党纪政纪甚至法律的制裁。在这种情况下,他们完全有可能瞒报、不报。

  尽管《规定》注意到了这一点,鼓励群众对财产申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符现象进行检举。但是对于那些善于伪装、隐藏得很深的腐败分子又该如何监督?

  还有人指出,《规定》本身就存在着“绥靖”的成分:部分申报内容,包括官员及其家庭成员“大额交易和可疑交易”依然属于秘密,仅供纪检监察机关、预防腐败部门掌握。媒体只有在官员受到严重党纪政纪处分或刑事处罚后方可申请查阅、使用其秘密申报材料。那么,人们就有理由怀疑:至少在这一部分,仍在逃避“阳光”照射……

  将申报制落到实处

  “新疆阿勒泰地区廉政网”正式开通,设置了“县(处)领导干部财产申报倒计时”栏目

  对于这项“阳光法案”,阿勒泰表现出相当的低调与审慎。无论阿勒泰地委、行署还是宣传部门,大家都以“正处于探索阶段”为由,礼貌地婉拒采访。

  不过,地委一位主要领导口气坚定地表示:出台这项制度,事前经过了仔细的调查研究,所有的条款也都进行了反复推敲。无论外界如何议论,我们都会坚定地推行下去。

  这位领导特别强调:制定这项政策,不是和干部们过不去,而是我国法制社会发展的必然要求,也是公务员自我保护、自我完善的现实需要。

  这位领导还坦言:由于是“摸着石头过河”,《规定》肯定会有许多不完善的地方,我们会认真听取各方面的意见,力争使《规定》更具操作性。

  低调归低调,阿勒泰推行《规定》的步伐坚定、扎实。9月16日,阿勒泰地区纪检委、地区监察局、地区预防腐败办公室联合创办的“新疆阿勒泰地区廉政网”正式开通。引人注目的是,该廉政网站设置了“县(处)领导干部财产申报倒计时”栏目。该栏目通报《规定》公布三个月以来申报对象主动上交违纪违法款数额。2009年1月20日,为首次申报上交违纪违法款免予追究责任的最后期限。

  为配合《规定》实行,便于县(处)级领导干部上交违纪违法收入,近日,地区各级纪检监察机关统一设立了“139”廉政账户,并规定在首次申报前申报对象如有违法违纪所得,均可以无记名方式上缴该廉政账户。

  地区纪检委一位干部告诉记者,截至目前,地区各级纪检监察机关“139”廉政账户已收到申报对象上缴的违纪款33万余元……

  《规定》落到实处,还有许多路要走!
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