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司法解释“民主化”和最高法院的政治功能

作者:沈岿   点击量:5577

司法解释“民主化”和最高法院的政治功能
Democratization of Judicial Interpretation and the Supreme Court’s Political Function
岿[1]
 
一、司法解释“民主化”动向?
 
  2007年3月23日,最高人民法院(以下简称“最高法院”)发布《最高人民法院关于司法解释工作的规定》(以下简称“《司法解释规定》”),史无前例地明文确立了任何公民和组织皆可推动司法解释立项的机制,以及就涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释向社会公开征求意见的机制。[2]2007年4月2日,北京市新启蒙公民参与立法研究所的熊伟先生,向最高法院递交了《建议最高人民法院就村委会成员被非法撤换、停职、诫免等能否提起行政诉讼做出司法解释》。2007年8月16日,《法制日报》报道,最高法院已制定出2007年度司法解释立项计划,有两项来自社会的司法解释立项建议被采纳、列入计划中,熊伟先生的建议就是其中之一。[3]
  冷静面对最高法院采取的、表面看起来极具“民主化”色彩的“公民动议司法解释”和“公开征求意见”机制,以及将熊伟先生的提议纳入立项计划的决定,我个人的评价是谨慎乐观的。
  乐观的一面主要基于以下认识:一则,司法解释“民主化”使最高法院具备了“表面上的民主合法性”(prima facie democratic legitimacy),让其在民主话语充斥其间的整个政治环境中获得较高的印象分。二则,最高法院在从事具体的和抽象的司法解释的过程中,[4]都有可能面临信息或知识相对欠缺的问题。上述两个名为促进司法民主、实为征集民意的动向,或许会让最高法院了解更多的相关信息,或者接受更为专业的知识输入。三则,迄今为止,所谓的司法解释“民主化”充其量是“参与者提供意见或建议”的民主模式。这就使得最高法院仍然可以保持相对的独立性和自治性,从而避免司法解释以及最高司法机关完全受控于民意。
  然而,吊诡的是,在这些看起来不错的效应之下,潜伏着一种同样来自“民主化”举措的危机。“公民动议司法解释”、“公开征求意见”给人留下一种印象,即最高法院藉此想要表达其贴近民众、充分关注民意的态度和行动取向。由此,假如最高法院在众所瞩目的事件中,依其明智的政策与法律判断,不愿适时地顺应在其看来可能是危险的或不利于制度建设的民意,不愿制作相应的司法解释,这种印象就会被打破。久而久之,“民主化”就会被认为是一场作秀之举,最高法院最初获得的“表面上的民主合法性”以及较高的印象分也就会逐渐丧失。这就是我为什么在乐观前加上“谨慎”一词的原因。
  本文将在第二部分和第三部分,分别探讨最高法院所承担的通过司法解释丰富和发展法律的政治功能,以及“公民动议司法解释”和“公开征求意见”对最高法院践履该功能所具有的肯定性意义。本文第四部分将论证,最高法院让公民影响司法解释议程设置的举动,暗藏着巨大的挑战和风险。最后,本文尝试给最高法院提供一条摆脱这种悖论式困境的可能出路,即改革具体司法解释的内容和形式,同时,赋予其指导甚至规范意义,加大其在司法解释中的比例,与抽象司法解释形成共存和竞争之势,以待进一步的发展。
 
二、法院的政治功能及其中国式履行
 
1、政治功能:通过解释发展法律
  现代法学已经揭示,任何国家立法机关都不可能制定百分之百周详的、覆盖所有问题的、又能紧跟时势变化的、在实务中只需法官照搬适用的法律。此外,自由放任的国家治理哲学,被认为不能解决贫困、不平等、环境污染等一系列社会问题,适度的国家能动干预成为必需。于是,社会治理规则更多出自国家之手而不是源于社会自发的惯俗或契约。出自国家之手,实际上就是出自信息或知识、视角或立场皆有欠缺的凡人之手。越是要求更多的制定法,立法机关立法的不完美性就越凸显出来。更何况,现代工业化的车轮使社会变化的发生频率和速度不断加快,新的社会关系治理规则,又岂能是立法机关可以一手包揽的呢?在中国,立法机关自身及其立法功能尚处不断完善的过程中,而社会在继续着“三千年未有之变局”,法律不周延和欠缺的问题,愈发地严重。
  因此,但凡以代议民主制为立国之基础的国家,都必然会面临代议民主制的贫血问题——社会对高质量立法的需求让代议机关力不从心。进而,必然要有那么一些机构,以“法律解释”为名,通过富有智慧的工作,使法律在立法机关未来得及补充或修改之前,得以不断地展现其可能具有的意义,甚至创制规则,机变地解决各式各样的新问题,从而适应和推动社会变革。[5]
  如果说代议民主制国家中立法是一种政治活动的话,那么,给法律注入更多血肉、让其更富适用性和实效性、使其更具生命力、为诸多新问题的解决“发现”法律依据的解释工作,也可称得上是极其重要的政治功能。[6]只是,这样的政治功能经常躲在“法律解释”的面纱之下,起着“静悄悄的革命”之作用。任何经常运用法律的机构,其实都会以这样的方式来承担上述的政治功能。但是,相比较其它机构——主要是行政部门——而言,法院是碰到法律问题最多、运用各种法律规则最全面的机构,也是当代法治架构的设计者赋予最终解决各种法律纠纷(包括在法律理解上的纠纷)的权限的机构。
2、政治功能的中国式履行
  最高层级的司法机构执行类似立法的政治功能,已成多数国家普遍存在之事实。不过,不同国家和地区特定的法律史,给同样的政治功能之履行烙上了鲜明个性。在适用判例法制度的国家中,司法解释基本上是在法院裁判文书中显现出来的,并通过判例发挥拘束效力。这样的解释活动,与个案裁判紧密地勾连在一起。
  在中国,判例法欠缺,地方法院乃至最高法院,即便作出内含具有创新意义的司法解释的裁判,也不会构成“强拘束力”(strong binding effect)。该裁判不像判例法国家中的判例那样,可以要求以后的法院承担遵循的义务。未来碰到类似案件的法院,极有可能会参考这一裁判,不过,至少在理论上,这种参考只意味着“弱拘束力”(weak binding effect)。真正有效的、在各级法院审判实务中得到普遍适用的司法解释,出自最高法院的个案批复或抽象规则。
  可见,中国的立法机关供应立法产品严重不足,司法在传统上又未形成判例制度、无法以个案审判的方式传送权威司法解释、来弥补立法产品的匮乏,而同案同判的司法公正又必须尽可能实现、必须尽可能避免各地司法的不统一。[7]这些因素导致了最高法院直到目前为止,仍然在路径依赖地延续已有50多年历史的司法解释机制。[8]这就是中国式司法解释的“历史合理性”(historical rationality)。尽管这些解释绝大多数都是基于审判实务中的事实和问题而产生的,但是,最高法院可以不拘泥于特定案情或特定当事人的意见陈述,可以像