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选举公正的司法保障——论负面竞选的审查标准(续3)

作者:张千帆   点击量:4576

选举公正的司法保障——论负面竞选的审查标准(续3)
 
张千帆
 
北京大学宪法学教授
 
 
(接上)
 
四、总结与评判——高雄市长选举案中的证据标准
    综上所述,一旦选举结束而当事人提出争议,法院当然有义务保证选举结果公正,但是为了避免不适当的干预,也为了民主选举的稳定性、终极性和权威性,法院在一般情况下应尊重选举结果。即便当事人证明选举过程存在违法行为,也不应轻易判决选举无效并要求重新选举。只有在当事人提出足够的证据,证明他在违法行为不存在的情况下很有可能胜选,法院才可以撤销选举结果。在2006年的高雄市长选举中,双方选票仅相差不到千分之二。如果陈菊阵营的违法言论确实改变了选举结果,因而在选举中胜出的应该是黄俊英而不是陈菊,那么法院自然有义务撤销选举结果。虽然美国至今似乎还没有一个判例纯粹出于负面竞选而宣布选举结果无效,但是这幷不足以表明违法的负面竞选不可能改变选举结果幷要求宣布当选无效;一旦被确认为违法的竞选行为,负面竞选显然也应该和其它形式的违法竞选行为一样承担适当的法律责任,否则就无法保证民主选举的基本公正。问题是被告言论是否足以改变选举结果,是很难确证的。在这种情况下,法院应该采取什么审查标准?
 
1. 审查标准之取舍
    在结果确定和合理怀疑两种标准之间,笔者认为后者更为适合。为此,我们需要再次回到本文从一开始就关注的围绕选举公正的两个关系:选举公正和终极性以及选举公正和言论自由的关系。在以选举公正为中心的价值框架下,司法审查标准既要适当保护言论自由,以保证选民投票建立在充分信息的基础上,又要防止失实的言论对选举理性造成伤害,尤其是在受害人因遭遇突袭而不能及时澄清真相的情况下;同时既要维护民主选举的终极性,对选民的投票决定赋予高度尊重,又要保证选举结果公正体现选民在准确信息基础上所表达的意志。因此,在确定举证标准过程中,我们至少需要解决两个问题:一是如何防止正常落败的候选人利用法院挑战民主选举的正当性,二是如何防止候选人利用负面竞选投机取巧甚至突然袭击,透过不正当手段误导选民而赢得选举。
    如果司法审查标准过分宽松,那么可以想见的是,在选举中失败的候选人可能「吹毛求疵」,利用选举过程中不可避免的一些瑕疵来挑战选举结果,进而要求重新选举。尤其是在得票接近的情况下,落败的候选人很可能感觉输得「不服气」,因而在司法疆域另辟战场,求助司法过程来推翻政治过程所产生的结果。法院如果轻易满足候选人的要求,无疑将造成政治司法化和司法政治化的后果,既剥夺了选民透过民主过程选举官员的政治权利,也使自己直接卷入政治纷争之中,从而丧失了自身的独立地位和裁判政治争议的超然资格。因此,法院不应采取过分宽松的审查标准,例如美国民事诉讼中的「多数证据」规则,而是应该要求挑战者提出令人信服的证据,证明违规行为至少有相当可能改变选举结果。
    另一方面,如果司法审查标准过分严格,以至于被告可以在宪法和司法保护下为所欲为,依靠造谣抹黑等不正当手段骗取选举的胜利,那么可以想见的是,选举过程中流言蜚语「满天飞」,致使选民不辨真相、不明是非,所谓的选举最终沦为一场骗术的竞演。这样的「选举」显然不是民主的初衷,而司法显然也不应成为摧毁民主的帮凶。正如高雄地方法院的判决指出,司法毕竟对选举的「公平、公正、涓洁」负有不可推卸的责任,[1] 因而不能听任所有形式的负面竞选任意扭曲选举结果。如果采用结果确定标准,那么由于原告往往不能满足该标准所要求的沉重举证负担,确切地证明违规行为改变了选举结果,因而后果必然是被告逃脱政治和法律责任。尤其是负面竞选对选举结果的影响大都是定性和「软性」(soft)的,很难提出硬性和定量的证据,即便对于突袭等最为恶劣的违规行为也是如此。为了保证选举的质量,保证选民的选择建立在准确与平衡的信息基础上,司法应该适当降低审查标准,以至少保证原告可以实质性地挑战可能改变选举结果的违规行为。
    总的来看,合理怀疑标准相当妥善地平衡了上述两层关系。根据这一标准,原告需要提出「清楚与令人信服的证据」,至少证明违规行为对选举结果的准确性产生了合理怀疑。和结果确定标准不同,这个举证标准虽然也相当严格,但是并非不可能达到,因而为原告和广大选民维护自己的选举和被选举权提供了实质性救济,也为民主选举的质量以及民选政府的正当性提供了底线保障。另一方面,合理怀疑标准仍然要求「清楚与令人信服的证据」,足以维护选举的终极性和权威性。
 
2. 高雄市长选举案的举证标准
选罢法第103条规定了提出当选无效之诉的事由,应该也是法院决定是否宣布当选无效之依据。从条文上看,法院可以根据四类理由宣布当选无效:一是「当选票数不实,足认有影响选举结果之虞者」;二是对于候选人、有投票权人或选务人员,以强暴、胁迫或其它非法之方法,妨害他人竞选、自由行使投票权或执行职务者;三是贿赂候选人或「以诈术或其它非法之方法,使投票发生不正确之结果或变造投票之结果者」(修正前《刑法》第146条第1款);四是贿赂选民,「足认有影响选举结果之虞者。」因此,宣布当选无效的理由大致有两大类:一类是行为依其性质本身就足以构成当选无效的,例如以强暴、胁迫等手段妨害他人竞选或自由行使投票权者;另一类是行为很可能影响选举结果的,例如贿赂选民和各种导致「当选票数不实」的行为,以及「以诈术或其它非法之方法,使投票发生不正确之结果」的行为。第一种类型主要限于严重的刑事违法行为,依其性质本身即足以造成恶劣影响或改变选举结果。例如透过贿赂候选人并导致其退出选举,当选人从根本上改变了选民的选择,可被认为必然有「影响选举结果之虞」,因而无需证明具体影响;透过暴力胁迫妨害竞选或选民投票,则属于严重的刑事违法行为,意味着当选人根本不具备作为公职人员的道德素质,因而无需证明是否改变选举结果即足以导致当选无效。第二种类型则倚重行为的客观结果,因而要求在影响选举结果的情况下才能宣布当选无效。事实上,从法条上看,「当选票数不实」之后果未必是被告造成的;只要原告证明不实票数足以影响选举结果,那么即便被告(当选人)在选举过程中没有任何错误,法院都应该宣布当选无效。
从高雄市长选举争议的判决来看,地方法院似乎没有清楚区分宣布当选无效的两种不同理由。一方面,判决花了较大篇幅说明陈菊阵营的负面宣传对选举结果产生的可能影响,似乎是表明被告言论「足认有影响选举结果之虞」。[2] 另一方面,判决似乎认定被告违反了第103条第1项第2款,也就是构成了「以强暴、胁迫或其它非法之方法,妨害他人竞选、自由行使投票权或执行职务」。[3] 事实上,这一条意味着被告对候选人和选民基本权利的严重侵犯,属于严重的刑事违法行为,因而没有必要说明违法行为是否改变选举结果;即便没有甚至不可能改变选举结果,即便这是一场得票相差悬殊的选举,被告的恶劣行为也已经对其担任公职人员的资格产生如此严重的疑问,以至于法院可以径直宣布选举无效,[4] 而这样的被告也已经失去再度参选的资格。但也正因为如此,第103条第1项第2款需要受到严格解释;否则,如果透过「其它非法之方法」等词语不适当地扩大该条之范围,则可能会惩罚无辜犯错的候选人并对竞选中言论自由产生「冷缩」效应。笔者以为,要认定被告违反第103条第1项第2款,其行为的性质必须相当恶劣。如「强暴、胁迫」、「妨害」等词语所昭示,这种行为似乎应具有某种恶性特征,幷对整个选举产生了足够重大的影响,甚至使之带上了非法的性质。
恶意诽谤是否属于「其它非法之方法」,尚待进一步探讨,但是诽谤之存在似应使负面竞选成为第103条第1项第2款意义上的「其它非法之方法」的最低条件。如本文第贰部分所述,针对公共人物的诽谤一般以「实际恶意」为要件,也就是原告有义务证明被告此举是明知故犯。如果被告在法院宣布宣布原告无辜之后仍一再造谣中伤,固然属于明知故犯;但在法院或有权机构的认定之前散布诸如「走路工事件」的言论是否构成诽谤,也有待法院根据案发环境下的具体事实仔细斟酌而定。
如果高雄市长选举中没有涉及严重的刑事违法行为,那么该案原告就有义务证明被告言行「足认有影响选举结果之虞」,或「以诈术或其它非法之方法,使投票发生不正确之结果」。这段规定可以有至少两种不同解释。在严格的一端,该规定可被理解为要求原告提出「影响选举结果」的铁证,或者说其举证难度类似于美国刑事诉讼中的「排除合理怀疑」(proof beyond reasonable doubt)规则。在2004年的总统选举争议中,台北高等法院似乎采取了这一标准。[5] 当时的争议之一在于和大选同时进行的「公投」是否足以影响了大选结果,而高等法院判决:「殊难单凭提出一项等同政见之「公投」,即认足以影响选举结果。」[6] 要证明「公投」的同时进行影响了足够数量的选民投票(例如本来要投票给国民党候选人的选民因为「公投」而拒绝前来投票),固然是难上加难,而高等法院的判决中忽略了「之虞」二字,似乎是不仅要求原告证据对选举结果产生怀疑,而是要相当确切地证明被告言行「影响」(即改变)了选举结果,因而可被认为是采用了结果确定的举证标准。
    在相对宽松的一端,高雄地方法院认为上述规定仅要求证明被告言行有可能改变选举结果:「依其文义解释,则应指不实之当选票数,在客观上有足以影响选举结果之可能或危险而言。」[7] 由此看来,高雄地方法院似乎采取了合理怀疑标准。和2004年的总统选举相比,高雄市长选举中违规行为的性质确实严重得多,[8] 对选举结果的影响也更显而易见。正如法院判决指出:「以各该媒体自指控记者会召开后至次日投票截止之前就该团队所指称原告确为贿选之特定议题所花费之时间、播放频率,暨电子媒体之传播动能及该团队迭次发送之简讯通数等情观之,其散播情况不可谓非铺天盖地而来,……故该散播程度及影响范围应已甚为严重、广大。[9] 由于被告阵营的突袭,原告自己不可能及时消除被告言论对选举结果的影响。[10] 但是原告没有确切证明被告言论对选举结果的影响,法院也没有要求原告做出如此证明,便宣布选举无效,其举证要求似乎低于「清楚与令人信服」标准。
    本案原告提出的证据主要有以下几点:一是选前依各媒体民调及原告委托所为之调查结果,原告受选民支持度确远高于被告陈菊,但在陈菊阵营以走路工事件不实大幅渲染后全然改观;二是统计推算认为「对原告选情有影响之比例为47.2%,依此数据推算结果,有逾1,593人即认此事件为造成被告陈菊当选之主因」。[11] 但是民意调查是否能准确预测选举结果,尚不得知;美国亦有民调领先而选举落败的案例,而法院认为并不足以采信。[12] 至于统计推算结果是否可靠,还有待进一步检验。美国也有根据统计结果而直接改判落选的候选人胜选的案例,但是这类判决都有一定的前提,选举情况必须满足一定的统计学假定。[13] 对于多数宣布无效的判例,法院对合理怀疑的要求相当高。例如原告与被告只差2票,而至少有19张违法表决混入票箱,以至于无法确定究竟是谁胜选。[14] 或原告和被告只差7票,而某选区的机器故障致使原告少计了几十票,因而虽然原告不能确切证明究竟少了多少票,如此悬殊的票数足以对选举结果产生合理怀疑。[15] 在高雄市长选举案,如果统计推测在权威专家看来不足作为确切的凭据,那么原告即需要提出进一步的证据,例如列举数量和选票差额相当(1000多票)的证人名单,并说明这些选民因为「走路工事件」的大肆渲染而没有投票或没有将票投给原告。虽然很难验证没有参加投票的选民确实会在没有违规发生的情况下出来投票并把票投给原告,但是这种证据应该还是比统计分析更为直接和可靠,譬如双方可以随机选择部分证人并在法庭上当面对质。总之,如果原告能够进一步加强举证力度,将使其主张具有更充分的说服力。
 
3. 其它问题
    选罢法区分「选举无效」和「当选无效」。比较第101条和第103条,可知选举无效主要是针对选委会的违法作为或不作为的救济手段,而当选无效则是针对当选人违法言行的救济手段。一般认为,宣布选举无效和当选无效的法律效果都是重新选举,但选举无效的当选人仍可参选,而当选无效的当选人则失去了参选资格。笔者认为,这种理解仍待商榷。事实上,美国的选举诉讼并不明确区分选举无效和当选无效。无论是选委会还是当选人的违法行为都足以推翻选举结果,但是当选人是否失去参选资格,则取决于其违法性质。如果违法性质不严重或不带有故意性质,那么就不应该剥夺当选人的被选举权和选民的选择自由。然而,如果当选无效之宣判被理解为当选人一律失去参选资格,则无论其违法或过错性质如何都将受此责罚,似并不全然合理公正。
    这种理解的主要理由是「当选无效」归责于当选人,因而当选人应为违法言行所造成的后果付出代价,否则似乎不足以对选举舞弊给予足够惩戒。然而,选罢法第103条规定的「当选无效」却包含了不同性质的违规言行,例如第1款第2项的「强暴、胁迫」行为的恶劣程度远甚于造成「当选票数不实」之行为;事实上,造成「当选票数不实」之行为甚至未必涉及故意违法,[16] 因而虽然当选人可能无意改变了选举结果,似乎仍不应被剥夺参选资格。如上所述,只有严重的舞弊行为才不要求证明选举结果之改变,似乎也只有这类行为才足以剥夺当选人的资格。对于不够如此严重的违规行为,原告必须按照「清楚与令人信服」的证据标准证明结果影响,而当选人亦不至于失去参选资格。
    在高雄市长选举案中,如果法院宣布当选无效,那么陈菊是否具备参选资格,应取决于其究竟违反第103条第1项的哪一款。如果法院认定其违反了第2款,那么违法性质足够严重,以至于取消参选资格;但是如果法院认定其违反了第3款,那么虽然违法行为可能改变了选举结果,但是未必足以剥夺其参选资格。总之,当选人是否在重新选举中失去参选资格,主要应取决于其违规性质的严重程度,而并不必然因当选无效之判决本身而成定论。
 
肆、代结论——走向选举中心主义
    高雄市长选举「翻盘」事件让我们看到,民主选举是需要一个独立和公正的司法来维护的。尤其在负面竞选大行其道的现实环境下,选举争议成了民主社会的「家常便饭」,因而一个运行良好的民主制度必须对此予以足够重视并形成一套成熟的解决方法。且不论高雄地方法院的判决是否在理,高雄市长选举事件表明,如果没有一个不受干扰而相对超脱的司法机构定分止争,那么选举各方迟早都会身不由己、不择手段地向道德底线赛跑。因此,法院对于维护选举的合法性与正当性都承担不可推卸之责任。[17] 《中华民国宪法》第132条特别授权法院审查选举诉讼,其意即在于此。惟独法院在审理个案过程中,必须掌握适当的原则和标准,以维护选举公正为中心,并充分考虑言论自由和选举终极性的分量。只有这样,司法才能为保证选举表达人民的意志以及政府的民主正当性发挥应有的作用。
    更具体地说,法院在审理选举争议过程中需要考虑两大问题。第一个问题是,选举是否涉及违法或不规范行为。这里的违法和不规范行为不仅包括相对「无辜」的程序违法,譬如被告在规定时限以外的时间进行竞选活动,而且也包括各种舞弊、恶意的负面竞选乃至在选举前夕的突然袭击。对于负面竞选来说,这个问题要求法院权衡言论自由和选举公正之间的关系。为了充分保证竞选过程的言论自由,不能一概禁止负面竞选。毕竟,选举最终是由选民而不是法官决定的,因而负面竞选最终也要靠选民提高自己的素质和判断水平才能解决。如果负面竞选只是表达了候选人的主观价值判断,或只是对事实的一种夸张,那么它仍然受到宪法保护;只有在负面竞选故意歪曲事实、造谣中伤的情况下,法院才能加以限制。在举证方面,美国一般采取「纽约时报案」的实际恶意标准,也就是原告有义务证明被告明知故犯,才能证明诽谤成立。但是为了控制负面竞选、提升民主选举的质量,也有学者主张降低举证责任。究竟采取什么程度的举证要求,法院可以在权衡言论自由和选举公正的不同需要之后,根据当地社会的具体情况和偏好加以确定。
    第二个问题是,选举过程中的违法或不规范是否足以要求法院宣布当选无效和重新选举。在这个大问题之下,法院需要分别考虑两个小问题。首先,违规行为的性质是否如此严重或恶劣,以致要求宣布当选无效?如果违规涉及暴力恐吓或胁迫、大规模舞弊、选举权或被选举权的公然剥夺等恶性行为,损害了整个选举的正当性和被告当选的资格,那么法院可以在不要求证明选举结果受到影响的情况下宣布当选无效,甚至在结果清楚的情况下直接宣布因违规而落选的候选人当选。其次,如果违规行为的性质并非如此严重,那么原告一般必须证明违规行为改变了选举结果,至少使人们对此产生了合理怀疑。在此过程中,法院应要求原告提出「清楚与令人信服的证据」。无论在哪个阶段的考虑过程中,法院都必须对选举的终极性赋予相当的分量,只有在「清楚与令人信服的证据」表明选举在没有违规发生时确实有相当可能改变结果的情况下,才能宣布选举无效并要求重新选举。
    归根结底,选举是所有自由民主社会的基石,保证选举公正因而也是所有法治社会的中心任务。只有透过合理的审查标准适当解决选举争议,法院才能不辱民国宪法第132条所赋予的使命,担当起保护自由民主的重大职责。
 
 
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[1] 参见台湾高雄地方法院民事判决95年度选字第20号,第贰四(一)(4)4部分。
[2] 同上。
[3] 见台湾高雄地方法院民事判决95年度选字第20号,第贰四(一)(5)部分。
[4] 本文且不讨论法院直接宣布落选的候选人当选的可能性。如果选举结果清楚表明该候选人将在没有舞弊的情况下当选,那么法院确实可以如此宣布。但在选举结果不明朗的情况下,这种救济无疑是不适合的,否则就构成了法官任命候选人,显然不能为民主制度所接受。为了保证民选政府的正当性,法官应该宣布选举无效,并由选民在合法性没有争议的环境下再次选择当选人。
[5] 参见廖元豪:「翻盘诉讼,审查标准何在?」,《联合报》2004年12月31日。
[6] 台湾高等法院九十三年度选字第四号选举无效事件宣判之新闻稿,中华民国九十三年十二月三十日。当时,原告提出有600万人因为「公投绑大选」而没有参与选举。如果确实可以证明相当数量(和两万多张选票差距相当)的选民因此而没有前来投票,且法院认定「公投绑大选」行为违法,那么该行为显然足以对选举结果构成严重疑问。在这种情况下,如果司法没有判决重新选举,那么显然是误判了。
[7] 台湾高雄地方法院民事判决95年度选字第20号,第贰四(一)(1)1部分。
[8] 台北高等法院明确判决「公投」公投与总统大选在同一时间、同一场所合并举办,既不违反公投法,也不违反秘密投票原则。台湾高等法院九十三年度选字第四号选举无效事件宣判之新闻稿,中华民国九十三年十二月三十日。
[9] 台湾高雄地方法院民事判决95年度选字第20号,第贰四(一)(4)2部分。
[10] 「对比先前台北县长选举『走路工事件』……最后证实与之无涉之候选人罗文嘉就此指述至少亦犹有1周之时间(11月27日前至12月3日)得予动员一切党政资源强力响应、澄清之机会。」同上。
[11] 台湾高雄地方法院民事判决95年度选字第20号,第贰一(一)部分。另外,原告还指出计票过程发生的问题,但是法院在查证后认定原告并未因此而受到损失。
[12] Olsen v. Cooper, 24 S.W.3d 608 (Tex. App. 2000).
[13] Sarah LeCloux, Too Close to Call? Remedying Reasonably Uncertain Ballot Results with New Elections, 2001 Wisconsin Law Review 1541 (2001).
[14] Akizaki v. Fong, 461 P.2d 221 (Haw. 1969).
[15] Application of Moffat, 361 A.2d 74 (N.J. Super. Ct. App. Div. 1976).
[16] 虽然第103条第1款第1项的文本如此规定,笔者仍然认为违法或不规范仍应是当选无效救济的要件之一,而美国各州法律也都如此要求,几乎没有任何例外。事实上,选举问题必然归责于特定的责任人,若非当选人或选委会,普通选民的违法行为也可以依据刑法或特别法予以惩处。
[17] 当然,笔者并非主张法院是解决选举争议的唯一机构。事实上,如果选举委员会可以对控制选举舞弊发挥更大的作用,无疑可在相当程度上减轻法院的负担。例如在高雄市长选举中,如果选委会可以在发现陈菊阵营的负面突袭后及时制止,或未能制止但有权在认为有必要时延迟选举,等到司法确认和澄清事实后再进行选举,那么无疑将有助于节省选举资源并保证选民获得准确的竞选信息。目前,选罢法第64条只是授权选委会在「遇到天灾或其它不可抗力情事,致不能投票或开票时」变更选举日期,而没有考虑在选举前夕发生诸如高雄市长选举中的突袭事件所可能产生的严重影响。当然,如果授予选委会在必要时延迟选举的非常权力,则必须谨慎设计相关的抗辩和救济程序,尤其要保证选委会的中立性。目前,世界各民主国家的选举委员会都普遍由各党派大致按比例组成。例如美国的联邦选委会(Federal Election Commission,简称FEC)委员也是由总统任命,参议院批准,而民主共和两党中任何一党的成员均不得超过多数。FEC有6位正式成员(目前只有5人在任),任何一党均不得超过3人。事实上,布什总统任命的FEC主席(Robert D. Lenhard)是民主党人。参见FEC的官方网站,http://www.fec.gov/members/members.shtml。这是共和党的总统和民主党占多数的国会谈判妥协的结果。各州选委会的结构也大同小异,在此不赘述。
 
(完)