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七问征收补偿,我们离合理还有多远?

作者:姜明安   点击量:6090

    

七问征收补偿,我们离合理还有多远?
----姜明安教授就“准征收”制度接受《方圆法治》记者采访
 
《方圆法治》记者 王义杰
 
两份复议申请引发“准征收”话题
8月8日,宁波市鄞州区古林镇戴家村99位村民,向国家环保总局寄出了两份邮政特快,快件里是两份复议申请,矛头直指宁波栎社国际机场(下称栎社机场)。一份是对环保总局批准该机场二期扩建工程环境影响评价文件行为提出的,另一份是对批准该工程竣工环境保护验收合格行为提出的复议申请。
始建于民国25年的栎社机场在历经71年之后,由于扩建和噪音问题惹上了“麻烦”。
戴家村位于机场西端南面,机场铁栅栏紧贴着村民的房屋。自从1987年栎社机场改为民用机场并投入使用开始,村里就笼罩着飞机引擎发出的噪音。
随着机场日益繁忙,噪声引发的矛盾越来越尖锐。2002年,机场二期扩建工程上马后,噪声污染进一步加剧。根据宁波市环境保护监测中心对机场飞机噪声当时的测定,戴家村100多户人家超过75分贝,超过了国家标准。村民们说,常年的噪声令人心烦意乱,村里的平均寿命都下降了。
2003年,机场总经理陈遵举以宁波市政协委员的身份在政协会议上提交了《关于尽快解决栎社机场飞机噪音影响村民生活问题》的提案,但由于用地指标受宏观调控等原因,迁移安置未能实现。大的不满,由此引发了集体上访。
宁波市政府紧急召开专题会议,进行协调,决定停止施工3个月,寻求彻底解决问题的方案。6月22日,鄞州区古林镇戴家村村民委员会帖出《通告》,决定套用新农村建设这一平台,对飞机噪声影响范围的村民房屋实施整体搬迁,并决定于6月25日起对搬迁范围的房屋进行丈量登记。
然而,一直期待着搬迁的村民,此时却选择了拒绝。他们不同意以“新农村建设”名义进行搬迁,认为应该是“机场移民”。这二十几年的罪不能白遭,他们要求先得到补偿或者
2006年2月21日,宁波市发改委核准机场飞行区平行滑行道系统扩建工程。同年9月22日批准初步设计,今年3月份工程开工建设。施工引起的噪声,引起戴家村村民们更赔偿,再按照通常的拆迁补偿标准进行拆迁。
7月29日,村民们找到了浙江之星律师事务所袁裕来律师,这场纠纷被纳入了正规的法律救济途径。
对于征地后补偿问题引起的纠纷在我国早已司空见惯,而戴家村这一事件在8月8日袁欲来把这件事发表在自己的博客上以后引起了广泛关注,缘由是一名名叫“大博客”的博友在跟贴中提到了国外的一项“准征收”补偿制度,提供了一个新的视野,由此引起了一番讨论。近日,记者就我国征收补偿的制度和国外准征收制度等问题,专访了北京大学法学院教授姜明安。
 
什么是准征收
1、什么是准征收?
姜明安:对于准征收,现在各个国家的规定不同,学界说法也不完全一样,大致可以定义为,政府为了社会公共利益,对特定相对人的财产施加特定的限制,或者政府采取规制或规划的措施使得相对人的财产损失或价值降低,或者政府为了实施其他公权力行为或公用事业、公共设施建设导致相对人的财产损失或价值降低,政府对之给予补偿的制度。此包括三种情况:一是对相对人财产施加特定的限制;二是政府进行规制或规划;三是国家实施其他公权力行为或公用事业、公共设施建设,像修地铁、高速公路或飞机场等各种情况。这类建设可能会导致财产损失或价值降低,比如本来这里是个旅馆或度假村,周围环境很安静,但是要在附近建设一个机场,成天受噪音干扰,那生意肯定会受到影响,其价值肯定降低了,对此,政府就应补偿。征收是政府把相对人财产拿过来,准征收是指政府行为使得相对人财产损失或价值降低而给予补偿的情形。
 
2、您怎样看待这项制度?
姜明安:准征收制度主要是二战前后,一些国家,特别是美国和欧洲等发达国家对私人经济进行干预,实施各种规制措施,以及开展各种公用事业、公共设施建设,导致私人的财产损失或价值降低,私人不服、抗议、诉讼,政府不得不对之给予补偿,之后逐渐规范化而形成的制度。对于准征收,各个国家的具体情况不同,具体制度自然也不一样。首先,国外一般实行私有制,包括土地私有制,私有财产神圣不可侵犯的原则必然要求政府行为致私人财产损失的补偿,从而必然导致准征收制度的建立;其次,准征收是市场经济运作的需要,你要搞市场经济,对私人的财产必须进行严格地保护,财产没有保护,人们对政府行为失去预期,就不可能有市场经济的积极性;第三,公平、正义原则也要求建立准征收制度,政府行为导致某一个特定人为社会做出的特别牺牲,这种公共负担让某一特定个人承担显然是不公正的。而准征收制度把压在某一个人肩上的负担转移到所有纳税人的头上。把一百斤压在一个人身上可能就把他压垮了,但是把它放在全体纳税人身上,那就显得微不足道了。
 
3、按照我国现有的征收制度,您认为栎社机场周边的居民应该用什么途径维护自己的权利?
姜明安:政府有关部门在审批的时候应该有环保评价,如果环保评价没有做,或做了但不达标,政府有关部门却给批了,那审批就是一个违法的行政行为,违法的行政行为造成了当地居民的损害应该予以赔偿,我国现在准征收制度没有建立起来,准征收制度是针对合法行政行为的。如果政府行为违法,当地居民可以按照《国家赔偿法》索赔。
 
我国征收补偿制度现状
4、对于征收制度,我国学术界的研究和实务界的运作现在处于什么样的程度?有何不足之处?
姜明安:征收制度在我国的研究分为三个阶段,第一阶段是2004年宪法修正案以前,宪法规定征收、征用应予补偿之前,第二个阶段是在宪法修正案之后,第三个阶段是2007年《物权法》颁布以后。
2004年之前学术界对于征收、征用制度的理解主要是,征收主要指收税、收费,征用则主要指征用土地和其他财产,征收无偿,征用有偿。虽然有不同意见,但多数学者持此观点。2004年之后把征收和征用重新界分了:征收针对所有权,所有权发生转移;征用针对使用权,所有权不发生转移,征收和征用均不指收税、收费,都是针对土地和其他财产,而且征收和征用都是有偿的,都要进行补偿。
2007年《物权法》在此基础上又有三个方面的进展,第一,征收、征用要依照法律规定的权限和程序,强调征收、征用要严格遵循法定权限和程序;第二,补偿标准增加了两个字——“足额”,与过去抚慰性的补偿标准不同,而是要基本按照财产的市场价格进行补偿;第三,征收土地要安排被征地人的社会保障费,保障相对人征地后的生活水平基本不低于征地前的生活水平;征收个人住宅,要保障被征收人的居住条件。
对于征收制度,我国学术界的研究集中在四个问题,一个是征收的条件,现在规定是公共利益,但是什么是公共利益?学术界有很多不同意见,法律也没有作明确界定,一些地方政府打着“公共利益”招牌违法征收。二是征收的程序,如要不要听取被征收人的意见,要不要举行听证会等。三是征收补偿,国外土地私有,可以自由买卖,有具体市场价格,而我国土地都是国家或集体所有,无市场价格,故具体补偿标准不好确定。四是征收救济,相对人对征收有异议,或者只对补偿有异议,应设怎样的救济途径?如裁决?由谁来裁决?我国现在主要是由房管局或者建设局进行裁决,但他们有时自身就是征用土地的机关(如一些城市的危改办即由房管局或者建设局主管),然后又让他们裁决,这就很难保证公正。
 
5、在一些征收制度比较完善的国家,他们是怎么做的?
姜明安:国外土地制度与我国不同,他们的土地大部分是私有的。建设单位需用土地一般都是通过买卖,而非征收。当然也有强制征收的情况,像军用设施,或者特别重要的公共设施,但是有两个前提条件:一是必须是为了公共利益、公共设施和公共使用(相应事项通常由法律具体规定);第二是有公正的事前补偿,补偿标准基本适用市场价格(甚至约高于市场价)。另外国外还有逆向征收或返向收购制度,比方说被征土地有一百亩,政府征收了我九十亩,还剩下十亩,这十亩地我留着也没有什么用了,我可以要求政府把这十亩地
准征收制度是我国征收制度研究的方向
6、我国有没有准征收方面的研究?到什么程度了?
姜明安:对于准征收制度,我国有一些研究,但是研究得很少,主要停留在对准征收制度的翻译上。也正是因为研究不够,所以在法律上还没有太多地体现,包括此次《物权法》都没有涉及准征收。但是,频发问题已经向我们提出研究准征收的要求,另外,私有权保护观念的逐渐加强也要求我国征收制度尽快完善。
对准征收的研究我认为应该包括四个方面,一是要研究国外、境外的制度,如英美、一起买下,这称之为逆向征收或是返向收购。
 
欧洲、日本的制度和我国台湾、香港和澳门的制度;二是要研究我国改革开放二十多年来的土地和其他财产征收、征用的实际问题和产生问题的原因;三是要研究有关私有财产保护的理论、理念,向国人宣传保护人权、保护财产权的法治理念。特别是要通过此次《物权法》的宣传,对国人进行一次深入的财产权法律保护的普及教育;四是应加强征收征用的立法研究,以推动相应立法的完善,包括修改原有的法律,如土地管理法、环境保护法、规划法等,增加准征收补偿的有关规定,此次人大正在讨论城乡规划法。即应考虑准征收补偿的问题。还有就是要制定一些新的法律法规,土地、房屋征收需不需要制定专门法律,国家补偿需不需要制定专门法律,可以调查、讨论和研究。总之,准征收制度是保护公民财产权,推动社会主义市场经济建设的必要制度,它应该在我们国家得到确立和实施。
7、与我国当下的征收制度相比,准征收制度有什么优越性?
姜明安:由于我国现在没有确立准征收制度,公民的私有财产权常常被侵犯而得不到有力的保护,从而市场经济的正常运作不能不受到影响。同时,私人财产因政府合法行为受损而不能得到合理补偿和救济也不符合公平正义的原则。当然,目前我国不是完全没有补偿制度,在某些领域也还是有补偿的,但主要采取的是一些政策性补偿措施,政策性的补偿具有很大随意性,老百姓闹得厉害的话,政府给的补偿可能会多一点,如果你很听话的话可能一分钱也不给你补。没有建立公平的法律制度,没有明确具体的标准,就难于有社会正义。所以,我们迫切需要建立准征收和其他国家补偿法律制度,以维护社会公平、公正。
 
                                     载《方圆法治》2007年9月上半月刊
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