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司法审查的标准与方法——以美国行政法为视角

作者:张千帆   点击量:5929

  

司法审查的标准与方法——以美国行政法为视角
 
张千帆*
 
内容提要:    为了保证行政官员守法,各国设计了复杂的司法审查机制并发展了相应的理论和学说。本文考察美国联邦法院在审查行政案件中发展的原则和方法——具体地说,就是对于不同类型的行政诉讼,司法审查究竟应该采取什么标准、严格到什么程度?对于这个问题,美国法院历年来积累了丰富的判例并发展了精深的理论。美国行政诉讼的司法经验表明,司法审查的适当力度和标准取决于诸多制度性因素,尤其是司法权和行政权的平衡。
 
       In order to ensure administrative legality, different countries have designed complex judicial review mechanisms and developed relevant theories.  This article examines the principles and methods that the American federal courts use to review administrative cases.  More specifically, how exacting should the judicial standards be in reviewing different types of administrative cases?  The American courts have accumulated abundant case laws and developed elaborate theories in this area.  The judicial experience of American administrative litigation indicates that the adequate depth and standard of judicial review depends on many institutional factors, such as the balance between judicial and administrative powers.
 
关键词:       行政诉讼,司法审查,美国行政法;Administrative litigation, Judicial review, American administrative law.
 
英文标题:    The Standards and Methods of Judicial Review: From the Perspective of American Administrative Law
 
 
一、       引言
       依法行政是法治的基本内涵,而司法审查是实现行政法治的制度性条件。庞德教授指出:法是“作为行为规则而被承认或建立的权威法则体系,用于调整人与人之间的关系,并被政治组织社会的审判官及行政机构适用以决定争议”;“法律秩序是通过有秩序并系统地适用政治组织社会的力量来调控行为并调整关系的体制。”[1] 为了保证行政官员守法,各国设计了复杂的司法审查机制并发展了相应的理论和学说。本文考察美国联邦法院在审查行政案件中发展的标准(test)和方法——具体地说,就是对于不同类型的行政诉讼,司法审查究竟应该采取什么标准、严格到什么程度?对于这个问题,美国法院历年来积累了丰富的判例并发展了精深的理论。
 
二、美国法院的审查标准
一般认为,法院不应该替代行政机构作出判断。行政机构是行政事务的主要决策者。凡是在行政机构能力范围之内的事务,都应该留给适当的行政机构自己完成。当然,法院也不应该是一味迁就的“橡皮图章”。在1994年的一个案例中,[2] 联邦第二巡回区法院指出:“尽管范围狭隘,行政记录的上诉审查必须还是仔细、全面与深入。”因此,各国体系都趋向于行政权与司法权的平衡。司法干预究竟应深入到什么程度,取决于司法与行政的专长比较。根据经济学的“比较优势”(comparative advantages)理论,如果司法与行政注定要共存的话,那么相对的弱者并不是无所作为;即使一方在所有方面都不如另一方,它还是应该从事它自己最擅长的事情。[3] 法院一般假定行政过程依法正常进行,因而行政行为的挑战者具有举证责任说明行为违法。但不论司法监督如何困难,法院仍照常对行政行为进行实质性审查。只是在行政机构具有明显的专长经验优势的问题,司法干预相应减少。
在1903年的一个案例中,[4] 农业部长规定畜牧场在肯萨斯城的最高市场费率。在受到挑战之后,农业部长宣称费率决定是基于他对事实的“独立反应”。最高法院认为部长的考虑已经充分,拒绝对决定的合理性作出进一步审查,并指出:“只要他提供了法律所要求的听证,司法职能不是去探测部长在作出结论时的思维过程。”有的学者认为,法院的主要任务不是保证行政决定的结果正确,而是保证利益不同的集团或个人能够在行政机构面前充分代表自己的利益。[5]
1946年的《联邦行政程序法》一般决定了司法审查的标准,有关立法另行特别规定的情形除外。尽管程序法规定的审查标准简短、模糊,它们仍然定义了司法审查运行的大致范围。从极端严格到极端宽松,司法审查标准形成了一条连续的谱线。严格的极端是“初审”(de novo trial),宽松的极端则是超越法院受案范围的“不可审”(non-justiciable)情形,例如“政治问题”或“国家行为”。在这两个极端之间,存在着一些“中间状态”,主要包括一般适用于正式制规与裁决的“合理性”(reasonableness)标准,以及发现滥用权力的“任意性”(arbitrary and capricious)审查标准。这些措辞表达了法院在干预前应该容忍的错误风险,或在处理行政决定所应采取的批评态度。[6]
 
1.  全面初审
初审要求法院独立审查行政决定,以正面肯定行政决定正确的可能性大于错误的可能性,因而也被称为“同意性”(consent)审查,即法官必须能确定他是否同意行政决定。这类审查所接受的风险程度小于上述其它标准。即使同意性审查可能也要求法官对行政决定赋予一定程度的尊重,假定行政过程的正常(regular),法院仍必须作出自己的独立决定。同意性初审是一种全面审查,保证行政事实必须受到“证据优势”(preponderance of evidence)的支持。通常地,原始记录中不能再引入新的证据。但原告攻击的对象是行政记录,并在审查过程中可忽略行政决定的结果。
       在1971年的“公园高速公路案”,[7] 最高法院阐释了法院进行全面初审的条件:“第706(2)(F)条授权确定部长决定是否‘没有事实依据’的初审仅发生于两种情形。第一,在行为具有裁决性质,且行政机构认定事实的程序不适当,法院才有权初审。如在实施非裁决行政决定的诉讼中提出了行政机构未决定的问题,司法亦可独立发现事实。”联邦第五巡回区法院在1993年的案例中判决,如果公民宣称行政机构侵犯了其宪法权利,而是否侵权构成了一种需要发现的“宪法事实”(constitutional facts),那么法院也应对整个行政决定进行初审,尽管初审过程应对行政机构的政策予以高度尊重。[8]
如果联邦立法特别规定,法院应当进行全面初审。例如《公民权利法》(Civil Rights Act)保护联邦雇员在雇佣过程中获得平等机会,要求他们向“平等雇佣机会委员会”提出书面报告,并授权委员会对有关行政措施进行初审。1967年通过了《雇佣年龄歧视法案》(Age Discrimination in Employment act),进一步授权法院对联邦雇员遭受歧视的案件进行初审。1977年的《食品券法》(Food Stamp Act)授权法院对行政决定的基本有效性进行初审,但不包括行政处罚的严重程度是否适当。
在各州当中,只有内布拉斯加州对行政行为适用全面审查。绝大多数州都采用以下《联邦行政程序法》中的“实质性证据规则。1981年的《各州行政程序范本》则建议采用下述任意性审查标准。
 
2.  全面初审、合理性标准与任意性标准之间的区别
全面初审是行政行为司法审查中的例外而非规则。需要注意的是,由于《联邦行政程序法》规定了行政救济穷尽的原则,美国的行政诉讼类似于民事案件中的上诉审,而美国的上诉审主要是关于法律解释的有限审查,而不是初审阶段中对法律与事实问题的全面审查。由于这类审查要求法官花费巨大的精力和时间,因而被认为构成了一种重复和浪费,并有“外行管内行”之嫌。[9] 在1967年的一个案例中,[10] 最高法院限制了司法审查的范围,明确指出以下所述的合理性审查并不是初审。合理性审查的目的不是发现一个惟一正确的答案——即法官自己的答案,或决定行政行为和正确答案之间的距离,而只要求行政决定有可能正确,从而达到了一个“良好判断”(sound judgment)。当然,法院并不是机械重复行政决定的“橡皮图章”,而应该对行政决定正确的可能性有较高的要求。
合理性标准和任意性(arbitrary and capricious)标准的区别更为微妙一些。考克教授指出:“在态度上,合理性和任意性标准把司法审查指向感情的相反方向。合理性标准要求法院达到肯定行政决定是合理因而可被接受的结论;任意性标准则仅要求法院达到否定行政决定是任意的结论,即只要行政机构的决定不是任意的,就能接受该决定。因此,要在合理性标准下维持行政行为,法院必须在某种程度上同意机构决定,即使这不需要达到完全同意的程度;但要在任意性标准下维持行政行为,法院只需认为机构决定不是不可容忍就行了。”[11] 在1989年的一个案例中,[12] 联邦第九巡回区法院指出:“和任意性标准相比,合理性标准涉及到对行政机构的尊重程度较小……因此,发现行政决定符合更严格的合理性标准,必然得到行政决定并非任意的结论。”“相反,发现机构决定不合理,并不必然得出决定是任意的结论。”[13]
尽管以上的二分法在理论上很清晰,并不是所有人都认同合理性与任意性标准在实际审查过程中有任何区别。华盛顿特区上诉法院(任最高法院)的行政法专家斯格里亚法官(J. Scalia)认为两者并没有什么区别,而更倾向于英国法院的“不同程度的严格或力度”标准。
 
3.  “合理性”审查标准
所谓的合理性(reasonableness)标准,就是指《联邦行政程序法》中规定的“实质性证据规则”(substantial evidence rule)。这项规则适用于所有的正式制规与裁决中的事实认定,有时也适用于非正式程序。在1938年的案例中,[14] 最高法院解释说,实质性证据规则要求行政决定具有“某些证据”,在数量上必须多于一点证据的“火花”(scintilla)。在1939年的一个案例中,[15] 最高法院指出:实质性证据指的就是“可能被合理思维支持作为结论的适当证据”。但作为一项审查标准,实质性证据规则并不是初审阶段的证明标准,不要求像初审胜诉者那样证明“证据优势”(preponderance of evidence),也不要求行政决定的结论公正;否则,法院就不适当地干预了行政机构的自由裁量权。[16] 在1992年的一个案例中,[17] 最高法院要求挑战行政决定的证据必须如此令人信服,以至“任何事实发现者”都得不出行政机构所得出的结论。只有在行政决定“被记录的其它证据所压倒,或仅构成[没有证据]的结论而已”,法院才应该以证据不足为由撤消行政行为。由此可见,合理性审查在美国行政法中是相当宽松的。
一般认为,实质性证据规则最适合事实认定。当不同当事人所提出的证据发生冲突时,这项审查标准要求法院维持行政决定,除非行政机构的认定违背了理性。《联邦行政程序法》规定,合理性以及以下的任意性审查标准应适用于“全部记录”(whole records),也就是案件的“全部信息”,包括由非正式行政行为产生的非正式信息。但根据《联邦行政程序法》,这项标准并不仅适用于审查裁决中的事实问题,同样也适用于审查行政规章与政策。有的学者认为,制规程序事实上更适合采用以下所说的“任意性”审查标准。[18]
 
4.  任意性”审查标准
根据《联邦行政程序法》,任意性审查标准适用于审查行政机构滥用自由裁量权。这是一项高度宽松的审查标准。例如在1974年的一个案例中,[19] 最高法院重申行政结论只要和事实依据之间有合理联系,就通过了任意性审查。即便如此,某些行政行为还是可能根据这一标准而遭到法院质疑。
       在1971年的“公园高速公路案”,[20] 交通部批准用联邦资金在田纳西州曼菲斯市建造6道宽的州际高速公路,计划将穿过奥浮顿公园,因而受到了公园保护者团体的起诉。根据1966年的《交通部法案》(Department of Transportation Act)第4(f)条和1968年的《联邦资助高速公路法》(Federal-Aid Highway Act)第138条,交通部长应制订“可行、谨慎与经济的方案”。1969年,国会重申限制在公园内建造高速公路,但交通部长仍然肯定了地方官员的计划。挑战者认为,交通部在公园修路的决定并不符合法律要求。交通部对动用联邦资金的批准没有说明事实认定,也没有说明为什么不存在对公园损害更小的可行替换路线。交通部则辩称部长无须作出正式的事实认定,并在法庭上出示了支持批准决定的证词。联邦地区法院和上诉法院维持了交通部的决定,认为部长确实没有必要作出正式认定,且交通部具有广泛的自由裁量权,而司法审查权的范围则相当狭窄。最高法院同样认为原告并没有证明存在令人信服的需要,以要求司法机构对事实作出独立的认定。“法院必须考虑决定是否基于对相关因素的考虑,且判断是否显然错误……尽管对事实的探询应该严密与仔细,最终的审查标准是狭隘的。”
    然而,最高法院还是撤消了下级判决。首先,最高法院轻而易举地肯定了原告获得司法审查的权利。其次,交通部的决定并非属于行政程序法意义上的被委托给行政自由裁量权的行为,因为这个不受审查的例外范围很小,只是限于不存在适用法律的情形,而《交通部法案》和《联邦资助高速公路法》都明确禁止用联邦资金在公园内建造高速公路,除非在最为特殊的情况。尽管如此,交通部还是辩称部长有广泛的自由裁量权,因为既然法案要求保证不存在其它“谨慎”的路线,部长就必须广泛平衡相互冲突的利益,权衡对公园的损害和其它路线的成本、安全以及因素,并根据他对这些因素所赋予的权重来决定其它可行的路线是不是“谨慎”的。但法院认为交通部所考虑的范围并不那么漫无边际,在绝大多数情况下,对成本、路线的直接以及对社区的阻断等考虑将表明,公园应该被用作高速公路,因为公园属于公有产权,因而建在这里的公路没有必要再掏过路费,且也没有人在此生活和工作,因而没有家庭或企业需要迁移。因此,假如国会认为这些因素和公园的维护等同视之,那么就没有必要再制定这些法律了。国会当然不会忽视成本和对社区的阻断等因素,但这些法律规定的存在表明公园保护被赋予更高的重要地位。除非确实有非同寻常的因素或极为客观的成本,公园这一宝贵资源不能再流失。因此,本案显然有法可依,因而不适用行政程序法的自由裁量权例外。
    对于交通部行为的审查,挑战者主张法院适用“实质性证据”或“不为事实所支持”(unwarranted by the facts)标准,但最高法院认为这些标准都不适用。首先,实质性证据标准仅适用于行政制规或裁决。交通部批准联邦开支的决定显然不属于制规,而法律仅要求的听证是地方官员所主持的关于公路计划的听证,其目的是告知公众并征集意见,其性质是准立法而非裁决。它并没有要形成一个行政记录,以作为交通部决定的依据,而这才是实质性证据标准的基本要求。其次,“不为事实所支持”的标准仅适用于初审,而这只有在两种情况下才会发生:第一,行政行为的性质是裁决,而行政机构的事实认定程序不当;第二,在非裁决行为中,当事人在诉讼过程中提出了行政程序中没有提出的新事实。在本案,两种情况都没有发生。尽管如此,交通部的决定还是必须符合行政程序法第706条所规定的一般适用的标准,也就是行政行为不得“任意、滥用自由裁量权或以其它方式违法”,从而要求法院从事实质性审查。当然,交通部的决定应获得合法推定,但推定本身并不免除其受到“全面、严格、深入的审查”。
    法院首先需要决定交通部是否在其授权范围内行为,以及根据事实交通部的决定是否在国会立法所规定的狭隘选择范围之内。因此,法院必须首先考虑交通部是否将其权力适当解释为只在没有其它选择的时候才批准使用公园。其次,法院还必须考虑交通部的决定是否基于相关因素,并避免了显然的判断错误。总的来说,法院的这项审查是相当有限的,且不得将自己的判断代替行政判断。最后,交通部的行为是否遵循了必要的程序要求。由于交通部没有对决定理由给予正式说明,因而法院必须根据全部行政记录来审查交通部行为的合法性。既然法院当时没有这项记录,最高法院将案件发回地区法院重审,并授权在根据全部记录仍然不足以揭示全部因素时要求交通部给予进一步解释。
    发回重审后,地区法院进行了为期近一个月的重审,发现交通部长从未根据《交通部法案》的规定对路线作出实际决定,即使作出过决定也是基于错误的法律理解。次年,地区法院将案件发回交通部,要求对路线作出决定。又过了一年,交通部作出决定,认为根据现有记录以及最高法院所提供的指导,部长不能认定不存在谨慎且可行的其它路线方案,因而不能批准州所提出的高速公路方案。
    “公园高速公路案”确立了一系列重要原则。即使对于非正式制规或裁决,法院也有权根据全部记录并作出实质性审查。如果记录尚不足以得出结论,那么法院可以要求机构补充说明。然而,这并不表明法院有权进行初审。[21] 根据“公园高速公路案”的解读,行政程序法将初审仅限于两种情形,且法院也不得盘问行政首长以查清其思路。法院引用了1941年的判例,说明任意性审查的界限:“就和法官不能受到如此审查一样,……行政过程的完整也必须受到同样尊重。”[22]
一般认为,作为一种中间审查标准,合理性标准的含义比较宽泛,因而不易把握,而任意性标准则接近宽松的极端,含义相当明确。然而,尽管最高法院的原意是采用宽松的审查标准,判决的措辞不够明确,因而可能向各下级法院传达了错误信息。致使不少法院仍然采用相对严格的标准审查行政行为。[23] 例如在1992年的一个案例中,[24] 联邦第十巡回区法院指出:“如果行政机构未能在记录中表明它审查了相关事实,并为其行为提供满意的解释,那么行政行为就是任意的。”要求“满意的解释”,可能已经过于严格。最高法院的以上案例表明,只要行政官员对相关的事实因素给予最低限度的考虑,只要其选择的方案和立法要求具有理性联系,那么法院就不能判定行政行为的任意性。第十巡回区法院在1994年的案例中的意见似乎和最高法院更为接近:“如果行政机构未能对其行为提供具备理由的解释,或行政记录的限制使之不可能得出行为是具备理由的决定结果之结论”,[25] 行政行为才是任意的。
       任意性标准还有其它一些表述。联邦上诉法院在1985年的案例中判决,[26] 如果行政机构在考虑过程中遗漏了重要因素,导致所实施的决定是“不可思议”的,那么行政决定就是任意的。在1996年的一个案例中,[27] 联邦第二巡回区法院认为任意性标准要求行政机构能适当解决实质性事实问题,且“证据与决定之间具备理性联系”(rational nexus)。类似地,在1992年的一个案例中,[28] 联邦上诉法院将审查“行政机构是否对其事实判断和最终的政策选择之间说明了理性联系”,以及事实判断是否符合标准。一个基本要求是平等保护原则,即类似情形必须获得类似处理。如果行政机构未能解释决定前后的不一致,那么行政行为就是任意的。然而,行政政策的变动则是允许的。[29]
 
5.         “严格看待”标准
和任意性审查标准相联系的是哥伦比亚特区上诉法院的莱文索法官所发展的“严格看待”(Hard Look)理论。这位法官在1970年的案例中指出,[30] 在审查行政行为过程中,法院所审查的是行政机构是否“严格看待”案件所涉及的主要因素。为此,法院将寻找一些表明行政机构未能严格看待的“危险信号”;如果这些信号不存在,法院将维持行政决定:
 
假定符合法律和立法授权,行政机构不仅对认定事实和作出判断具有自由裁量权,而且也有权选择它认为符合公共利益的政策。法院的职能是保证行政机构对所有相关事实和问题都给予理性考虑。这要求法院坚持行政机构以合理清楚的方式说明决定理由,并澄清关键事实的意义;这个过程有助于保证行政机构的政策实现普遍标准,并在适用过程中不带有不合理的歧视。司法监督职能要求法院不仅在程序不当或忽视立法命令的时候干预,而且要求法院发挥更广泛的职能,尤其是如果法院通过危险信号的组合感到行政机构没有真正对重要问题采取“严格看待”,也没有真正作出具有理由的决策。但如果行政机构并没有规避这个基本任务,法院应有所克制并肯定机构行为,即使法院本身可能作出不同的认定或采取不同的标准。法院也不应该因不相关的错误而撤消决定,因为无害错误理论总有一席之地。
 
莱文索法官的这一判决理论后来系统地表达于他在《宾西法尼亚法律评论》的一篇文章里,[31] 并受到一些学者的赞同。[32] 注意“严格看待”并不是指法官应该严格审查行政决定,而是指行政机构应严格对待案件中的事实问题;就司法审查而言,“严格看待”标准是相当宽松的,因而和任意性标准相似。事实上,在1983年的案例中,最高法院似乎采纳了“严格看待”的思维。
    在1983年的“汽车安全设施案”,[33] 国会为了减少交通事故而制定了1966年的《全国交通和机动车辆安全法》,[34] 要求交通部长规定“满足机动车辆安全需要的可行”汽车安全标准。在制定标准过程中,交通部长应根据“现有的机动车辆相关安全数据”,考虑所提议的标准对于特定类型的汽车而言是否“合理、可行和适当”,以及这类标准有助于实现法案目的之程度。汽车工业面临安全带和空气袋(air bag)两种选择,但因成本原因而全部倾向于选择前者。于是,交通部下属的全国高速公路管理局(NHTSA)的标准规定,1982年以后制造的汽车一律必须安装安全带。但在经过许多年的反复之后,部分因为领导层人员的变化,高速公路管理局于1981年重新开始制规。由于缺乏证据表明驾驶员和乘客愿意自觉佩带安全带,这项规定的效益值得怀疑,而安装安全带的成本却高达每年10亿美元。据此,高速公路管理局取消了原先的安装安全带要求。
联邦上诉法院撤消了这一更改,最高法院以5:4维持了这一判决。在审查标准上,交通部认为法院应该视取消规定为等同于拒绝通过有关规定,但法院没有同意这个主张,而是和通常的行政行为一样采取了任意性审查标准。多数意见认为,即使安全带完全无效,高速公路管理局也显然没有考虑另一个选择——空气袋;汽车工业普遍反对这项要求,并不表明交通部应该盲目迁就。高速公路管理局也没有考虑其它一些选择,如不可拆开或连续重系的自动安全带。况且即使就安全带的有效性,管理局改变主意也过于匆忙,因为尽管没有多少证据表明安全带多有效,但也没有证据表明安全带多么无效,尤其是管理局没有区分手工安全带和自动安全带——对于前者,乘客确实可能出于惰性而不服从法律规定;但后者是汽车自动系到乘客身上,只有在乘客主动拆带时才会分开,因而这种机制很可能克服了以往导致实施不力的惰性。多数意见指出,行政机构必须为其行为提供满意的解释,审查相关数据并考虑相关因素以及实现目标的其它途径,为任何改变或反复提供理性分析,以“展现所认定的事实和所作出的选择之间的理性联系”。在本案,全国高速公路交通安全管理局在规章中放弃了有关汽车制造公司配备安全带的要求,而未能解释这一令人费解的举措,因而被视为“危险信号”。“如果行政机构…完全未能考虑问题的一个重要方面”,那么行政决定就是任意的。
    在判决下达次年,交通部通过规则要求安装自动安全带,除非到1989年4月,至少覆盖2/3人口的州通过了安全带的州法。绝大多数汽车制造商选择满足自动安全带加上空气袋要求。1991年,国会通过了关于空气袋要求的法律,并于1996年生效。
       总的来说,“严格看待”标准被认为是司法与行政职能的“平衡”。有的学者认为这种处理方式达到了两全其美的效果:“法院能仔细审查行政决定,而不侵犯行政机构制订政策的职能本身。法院并不自身插手实际的决策,但又能保证行政机构对问题进行仔细研究。”[35] 尽管司法机构既需要尊重行政决定,又不能放弃司法审查,且对行政决定的尊重程度明显低于对立法的尊重。
    鉴于有些学者认为“严格看待”理论过分束缚了行政机构非正式制规的手脚,皮尔斯教授分析了7种解除束缚(deossify)的办法,最后建议撤消”汽车安全设施案”的决定,放弃从事理性决策审查的司法义务,并回到以前的禁止任意标准。只要行政机构能够指出规则能够促进的某些公共利益目标,法院就不应该判决规则是任意的。虽然放弃理性决策审查的义务会产生一些成本,但法院仍然保留了司法审查的权力,以决定规则是否违反了立法或宪法对行政自由裁量权的清楚限制。其它途径的成本都太高。譬如一种途径是把行政机构的解释规则和政策说明作为和规则具有同样法律约束力的文件,但这将使这些规则得以回避非正式制规的通告和评议要求,从而对机构本身及其政治监督者带来巨大成本。[36]
    但“严格看待”审查究竟在多大程度上束缚了行政制规?最近的调查表明其阻碍是有限的,平均的延误大致是两年。[37] 大约80%因未通过审查而被法院驳回规则的行政机构仍然在继续推进有关项目,其原因是多方面的:法院并没有撤消规则,而只是发回重审,要求行政机构提供更好的解释;规则的瑕疵一般相当次要,因而并不影响行政机构的整体目标。虽然在法院提高审查标准之后,行政机构一开始不适应,但现在已经适应新的要求,能够为制规提议提供必要依据。
 
5.  “明显错误”标准
最后,不少法院经常用的一个审查标准是“明显错误”(clear error)。在制定《联邦行政程序法》的过程中,全美律师协会曾试图适用这项标准,但后来因阻力太大而放弃。尽管理解有所不同,但这项标准一般被认为是全面初审的弱形式。它相当严格,但并不要求同意。与合理性审查相比,挑战者在证明存在明显错误的难度更大。如果适用“明显错误”标准,司法审查的焦点在于行政机构本身,而不是下级法院或行政复议的决定,因而提高了法院的积极作用,并有助于保证对行政决策进行有效监督。但行政机构毕竟不是下级法院,因而审查力度也是有限的。“在行政过程中普遍建立司法的积极干预,将同时损害两种体系的完整。”[38]
    其他学者认为,单方面削弱对行政的司法审查并不是可行的途径,因为行政机构是不能被信任的非民主决策机构。可行的途径是增强国会与总统对行政制规的监督,从而减轻司法责任。一种办法是国会两院通过快道程序在全体大会上批准重要的行政规章,同时受制于总统的签署。这种途径可以促进制规过程的公开、理性和全盘考虑,迫使国会面对困难的风险评估选择并对此负责,并使总统也直接通过签署而涉入制规过程。[39]
 
三、    行政事实认定的司法审查
    行政诉讼的一个重要问题是如何看待行政机构的事实认定,因为在美国联邦行政程序中,行政决定的依据是详尽的事实记录,而事实记录的合法性是整个行政行为合法性的前提条件。对于行政机构的事实认定,法院一般予以相当高度的尊重。但在这里,美国法院区分两类不同事实。对于一般事实,法院采取相对宽松的“实质性证据”(即合理性)标准;对于所谓的“宪法性事实”,法院则采取相对严格的初审标准,但是两种标准现在基本上趋于一致。
 
1. 宪法性事实
    如果某件事实的决定关系到公民权利或立法权限问题,例如某种言论是否构成不受保护的“不正当劳工行为”、针对公共人物的言论是否包含构成诽谤的“实际恶意”、过低的费率规定是否构成了没有受到公正补偿的征用、国会是否有权规定非正式法官审理海员的工伤补偿,那么它就构成了所谓的“宪法性事实”(constitutional facts)或“管辖权事实”(jurisdictional facts)。尽管法院在普通事实认定上尊重行政机构的判断,对于这类事实,法院将采取初审标准(de novo review)。在1920年的案例中,[40] 最高法院明确判决法院应对过低运费规定的宪法事实和法律解释一样形成“自己的独立判断”。在1922年的案例中,[41] 被拘禁的非法移民宣称自己实际上是美国公民。布兰代斯法官(J. Brandeis)的意见表明,正当程序要求法院对公民权的“基本管辖权事实”作出自己的独立判断。在1932年的重要判例中,[42] 最高法院认为国会权限是案件判决的前置性问题,因而必须经过法院根据自己事实记录的全面审查。
    上述判决引起了法律界的广泛批评,因为它们包含了法院将初审行政事实认定无限扩大化的风险。因此,在1936年的案例中,[43] 最高法院明确限制了宪法事实理论的适用范围。新政以后,对宪法事实的所谓初审实际上退化到了实质性证据规则。然而,这并不表明宪法事实理论就此消失了。行政机构在原则上仍没有权力决定宪法事实,因为这类问题的最终决定权在法院。[44]
2.  实质性证据标准
    对于行政机构的一般事实认定,法院通常沿用历史悠久的“实质性证据规则”(substantial evidence rule)。早在1914年的《联邦贸易委员会法》规定:“如果事实认定为实质性证据所支持,就应当是结论性的。”但是“实质性证据”究竟指的是什么?更具体地说,法院应该如何对待行政部门的裁判机构所认定的事实?在以下1951年的判例中,最高法院给予权威解释。
    在1951年的“宇宙照相机案”,[45] 全国劳动关系委员会在本案审查的问题是一位监督员之所以受到解雇,究竟是因为他在NLRB代表程序中支持工会立场,还只是因为他后来指责负责人事的经理酗酒。行政听证后,行政法官采信了雇主证词,建议驳回申诉。委员会对此意见分裂,但多数得出的结论和行政法官相反,因而解雇成为不正当劳资行为。各地上诉法院对如何处理委员会和行政法官之间的关系意见不一。
    原先1935年《瓦格纳法案》也规定:“如果事实认定为实质性证据所支持,就应当是结论性的。”法院将该法所要求的证据解释为“实质性证据”,也就是至少要比“火花”(scintilla)更多一点,“一个具有合理思维的人可能将其接受为支持结论的适当相关证据”。但1947年的Taft-Hartley法案对实质性证据标准的“过分严格适用”表达了不满,惟恐司法机构放弃本职职能。但最后的文字和《联邦行政程序法》完全一样。
    最高法院认为,这里所说的实质性证据,是指行政记录中的全部证据。这并不是否认行政机构对于处理特定领域具有法院所不具有的知识和经验,也不是要求法院将自己的判断取代行政机构对于两种相互冲突的观点所做的选择。然而,“法官并不是自动机器(automata)。”要公正适用任何标准,最后都有赖于具有高度职业能力的法院以及知情的专业界对其工作的不断批评。委员会的事实认定需要受到尊重,但如果行政记录表明,委员会的结论不能为公正衡量证人证词的价值或它在自己专业内的知情判断所支持,那么其事实认定就应被撤消。
    上述司法标准也同样适用于委员会对行政法官决定的审查。作为一线听证官,行政法官的事实认定一般应受到尊重,除非包含明显错误。
    “宇宙照相机案”强调了行政法官的中立性和非政治性,且它对事实问题的判断应该得到行政机构首长的尊重。由于行政法官直接主持行政听证,因而从听证获得的“直接推论”(primary inference)——关于证人口头证词中透露的事实是否真实的推论——对于行政机构具有约束力。但行政法官的“间接推论”(derivative inference)——从裁判官所相信的证人口头证词透露的事实中得到的推论——并没有约束力,因而行政机构首长可以形成自己的“间接推论”,且只要这些推论并非不合理,它就应该获得法院尊重。
    在1977年的案例中,[46] 全国劳工关系委员会被请求决定解雇究竟是因为雇员行为过错,还是雇主对工会的敌视。由于被解雇者中有人在听证过程中撒谎,行政法官采信了雇主的证词。上诉后,委员会更注意解雇发生的背景——在工会组织工会活动后不久,且解雇决定的下达非常突然,因而在衡量事实后达到相反结论。联邦第九巡回区上诉法院在审查时指出,和行政法官的事实认定不一致的委员会决定将受到更为仔细的审查。行政法官对于证人掌握第一印象——他的语调节奏、坐姿举止、是否紧张、提问时的脸色表情等非文字交流,而这些信息虽然不会写进记录,但都有助于衡量证词是否真实。在本案,证词的真实程度具有决定性作用,因而行政法官的直接推论应受到充分尊重。从全部记录来看,雇主从事违法劳工行为的证据不足,因而法院多数意见撤消了委员会的认定。少数意见则认为,行政法官从上述“肢体语言”所获得的推论未必可靠,因为有的证人可能擅长表演,而有的诚实的证人却可能会表现紧张,因而要求将审查重点放在委员会的推论本身是否不理性或不合理。
在1990年的案例中,[47] 雇主因工会雇员罢工而招聘了同样数量的替补工人,事后拒绝允许罢工人员复工,并认为原来的工会是否还受到多数雇员支持已成疑问,因为根据高曼推定(Gormans presumption),替补工人一般都反对原来的工会。全国劳工关系委员会拒绝接受这一假定,并指控雇主从事违反劳动行为。联邦最高法院以5:4维持了委员会的决定。马歇尔法官的多数意见认为,委员会的零推定起点是合理的,因为尽管替补工人并不一定支持工会,但工会未必要求雇主重新雇佣全部的罢工人员以替换替补工人。委员会对发展和实施全国劳工政策负主要责任,因而有权根据具体情况决定是否采用任何推定。另一方面,对工会不利的推定将鼓励雇主简单雇佣过量的替补工人来推翻现有的工会,而工会势必也将因为顾虑这种风险而失去谈判筹码。
    斯格利亚法官(J. Scalia)的反对意见认为,本案的问题相当简单,也就是委员会的事实认定是否为实质性证据所支持。在本案,50名罢工工人和替补工人抢占只有一半数量的位置,要说他们之间在这种情况下不存在利益冲突是不现实的。委员会混淆了法律推定和事实推论(inference),并试图将事实推论变成一种法律推定。本案所涉及的替补工人反工会倾向并不是一个法律推定,而是一个事实推论,因而必须符合逻辑和理性。本案涉及的不是不是法律推定,而是一个事实推论,且委员会的结论全部基于这个推论,并没有实质性证据的支持。
 
四、    结论
    美国行政诉讼的司法经验表明,司法审查的适当力度和标准取决于诸多制度性因素,尤其是司法权和行政权的平衡。在一个司法独立受到完全保障的国家,法院反而要更加谨慎地权衡自己和行政部门之间的法律关系;否则,一不小心就可能损害行政效率和社会公共利益。当然,过分宽松的审查标准显然不利于实现行政法治。这是为什么美国法院设计了衡量行政行为合法性或合理性的种种“标准”,而法官和学者至今还乐此不疲地争论着究竟哪一种标准最“合适”。
 


* 政府学博士,北京大学宪法与行政法研究中心教授。
[1] Roscoe Pound, Administrative Law: Its Growth, Procedure and Significance, Littleton, CO: Fred B. Rothman, Co. (1942), p. 4.
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[4] United States v. Morgan, 307 U.S. 183.
[5] Peter L. Strauss, Revisiting Overton Park: Political and Judicial Controls over Administrative Actions Affecting Community, 39 UCLA Law Review 1251 (1992).
[6] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), pp. 14-15.
[7] Citizen to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe, 401 U.S. 402, 415.
[8] Medina v. INS, 1 F.2d 312 (5th Cir.).
[9] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), p. 18.
[10] United States v. First City National Park, 386 U.S. 361.
[11] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), p. 15.
[12] Oregon Natural Resources Council v. Lyng, 882 F.2d 1417 (9th Cir.).
[13] National Audubon Society v. U.S. Forest Service, 4 F.2d 882 (9th Cir.).
[14] Consolidated Edison Co. v. NLRB, 305 U.S. 197.
[15] NLRB v. Columbian Enameling & Stamping Co., 306 U.S. 292.
[16] Louis Jaffe, Judicial Review: Substantial Evidence Rule on the Whole Record, 64 Harvard Law Review 1233 (1951).
[17] INS v. Elias-Zacarias, 502 U.S. 478.
[18] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), p. 28.
[19] Bowman Transportation, Inc. v. Arkansas-Best Freight System, Inc., 419 U.S. 281.
[20] Citizen to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe, 401 U.S. 402 (1971).
[21] Camp v. Pitts, 411 U.S. 138.
[22] United States v. Morgan, 313 U.S. 409 (1941).
[23] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), p. 32.
[24] Rocky Mountain Helicopters, Inc. v. FAA, 975 F.2d 736 (10th Cir.).
[25] Olenhouse v. Commodity Credit Corp., 42 F.2d 1560, 1574 (10th Cir.).
[26] Bedford County Memorial Hospital v. HHS, 769 F.2d 1017.
[27] Henley v. FDA, 77 F.2d 616 (2nd Cir.).
[28] Center for Auto Safety v. Federal Highway Administration, 956 F.2d 309 (D.C. Cir.).
[29] Sidney Shapiro and Richard Levy, Heightened Scrutiny of the Fourth Branch: Separation of Powers and the Requirement of Adequate Reasons for Agency Decisions, 1987 Duke Law Journal 387.
[30] Greater Boston TV Corp. v. FCC, 444 F.2d 841 (D.C. Cir. 1970).
[31] Harold Levanthal, Environmental Decision-making and the Role of the Courts, 122 University of Pennsylvania Law Review 509 (1974).
[32] 参见Cass Sunstein, In Defense of Hard Look: Judicial Activism and Administrative Law, 7 Harvard Journal of Law and Public Policy 51 (1984).
[33] Motor Vehicle Manufacturers’ Ass’n of United States, Inc. v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co., 463 U.S. 29 (1983).
[34] National Traffic and Motor Vehicle Safety Act, 15 U.S.C. 1381.
[35] Koch, Administrative Law and Practice (vol. III), p. 41.
[36] Richard Pierce, Jr., Seven Ways to Deossifying Agency Rulemaking, 47 Administrative Law Review 59 (1995), pp. 93-95.
[37] William S. Jordan, Ossification Revisited: Does Arbitrary and Capricious Review Significantly Interfere with Agency Ability to Achieve Regulatory Goals Through Informal Rulemaking, 94 Northwestern Law Review 393 (2000).
[38] Motor Vehicle Manufacturers’ Ass’n of United States, Inc. v. State Farm Mutual Automobile Insurance Co., 463 U.S. 29, at 57.
[39] Paul R. Verkuil, Comment: Rulemaking Ossification – A Modest Proposal, 47 Administrative Law Review 453 (1995), pp. 457-458.
[40] Ohio Valley Water Co. v. Ben Avon, 253 U.S. 287.
[41] Ng Fung Ho v. White, 259 U.S. 276.
[42] Crowell v. Benson, 285 U.S. 22.
[43] St Joseph Stock Yards Co. v. United States, 298 U.S. 38.
[44] 参见Peter L. Strauss, Todd Rakoff, Roy A. Schotland, and Cynthia R. Farina, Gellhorn and Byse’s Administrative Law: Cases and Comments (9th Ed.), Westbury, NY: Foundation Press (1995), pp. 553-554.
[45] Universal Camera Corp. v. NLRB, 340 U.S. 474 (1951).
[46] Penasquitos Village, Inc. v. NLRB, 565 F.2d 1074 (9th Cir.).
[47] NLRB v. Curtin Matheson Scientific, Inc., 494 U.S. 775 (1990).
 
本文原载《法学家》2006年第6期,第36-44