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从“农民负担”问题看民主与行政法治的作用

作者:张千帆   点击量:4724

从“农民负担”问题看民主与行政法治的作用
 张千帆

   我想利用这点有限的空间谈两个相关的问题:保证农民行使正当的选举权和清理“三乱”问题。事实上,我认为民主和法治是解决后面这个问题的唯一有效的手段。而如果这些基本的体制问题得不到解决,谈论宪政或“宪法司法化”等更高层次的问题是没有太多实际意义的。

在当今中国,一个普遍的现象是加在农民身上的苛间杂税重。当然,“农民负担”不一定就限于对农民征收各种税费的形式。所有侵犯农民合法权利的政府行为,都可被认为是增添了农民的负担。尽管国务院和中央有关部门三令五申,这种现象仍屡禁不止。人们不禁要问,为什么这些现象得以如此频繁地发生,而发生后又得不到法律的有效解决?

笔者认为,如果有一种社会问题花费了巨大努力而仍得不到治理,那么就需要从体制上去考虑并解决它,而不是重复着头痛医头、脚痛医脚的老办法,因为它经常表明制度本身出了毛病。问题的一个原因可能是中国地方政府的经费缺乏制度保障——地方政府可能确实除了向本地农民摊派之外,就没有正常的合法途径获得足够的收入来维持运行。如果这个问题确实存在,那么它首先必须获得解决,否则农民负担问题就无法获得解决——毕竟,中央政令不能替代切实的地方需要,而这个问题可能又牵涉到税收体制和中央与地方分权等一系列复杂问题。我们在这里不讨论这些问题,并且也不认为它们是解决农民负担的充分条件——换言之,即使地方政府的经费来源有了着落,农民的负担问题仍然不会得到解决。笔者想通过这个例子表明,行政法与民主体制的结合对于解决中国的诸多实际问题是(至少应该是)大有作为的。

“农民负担”首先是一个行政法问题。中国是一个中央集权体制。到目前为止,中央政府在权限上没有不可以规定的事情,也不存在不可以通过法律形式命令地方政府去做的事情。因此,只要不违反全国人大及其常委所制定的法律,国务院的法令就对所有地方政府有约束力,并应获得实施;如果地方规定和中央法令不符,就应受到撤消。在欧美国家,这是一个典型的抽象行为违法问题。利益受到影响的个人可以向法院起诉,要求它撤消违反上位法的政府规范。在中国,由于《行政诉讼法》把诉讼范围限制于“具体”行政行为,法院没有权力审查任何“抽象”行政行为,包括法规、规章及大量规章以下的“规范性文件”。法院至多只能根据《行政诉讼法》第54条(二)中的某条理由,判决具体的征收行为因缺乏法律依据而违法——因为法院没有义务“参照”它认为违法的规章或规范性文件(第53条),而不能触及有关规定本身。这种解决方式显然是不能令人满意的,因为地方规定往往侵犯了许多农民的利益,而在被撤消之前,它至少在法律上仍然是合法的,因而能够继续以合法的名义影响个人的权利与义务。在目前的体制下,法院只能一次又一次地撤消依据同一个违法规定所重复作出的大量“具体”行为。这无疑是十分荒唐的,而且实际上也是无效的,因为我们知道绝大多数农民不会通过诉讼这种相当昂贵的途径去维护自己的权利。目前要撤消违法规定,只有根据2000年通过的《立法法》,而后者仍然是依靠行政与立法——而非司法——措施去纠正这种现象,且其有效性仍待观察。

由此可见,如果缺乏有效的实施机制,那么再好的中央意愿也得不到地方的执行。行政法的使命正是保证政府的法治以及法律体系的统一与完整。中国行政法的任务是改善目前的诉讼体制,取消一些现在看来不符合社会需要的限制,以确保行政诉讼对于保证行政法治的重要作用。可以想见,如果允许公民在法院直接挑战违法的地方规定,那么他们的合法利益将得到更有效的保障。

然而,诉讼只是一种事后补救,并不能消除问题的根源。事实上,如果违法规定屡禁不止的现象反映了法治的欠缺,那么诸如“农民负担”等违法规定的出现本身所反映的是一个更深层次的问题:地方民主的欠缺。让我们换一个角度看问题:为什么我们在美国或西欧听不到“农民负担”问题?是因为他们足够富裕?——但那样政府岂不是更能够对他们施加沉重负担?还是因为他们构成了一个强大的“利益集团”——足够强大以通过法律保护自己的利益?也许这正是问题的答案,如果“强大”是指他们能够通过选举或其它方式直接影响立法与政府规定。这就是民主的要义,就是为什么麦迪逊(James Madison)在《联邦党文集》第51篇中指出:“对政府的首要控制乃是依赖人民”,尽管光靠这种控制是不够的。如我们在以上论证,民主是实现公共利益的体制化手段。通过选择适当的官员制订公共政策,通过使这些官员受制于在下次选举中面临选民的压力,民主在公共利益受到侵犯之前就设置了一道保护屏障。

这个道理再简单不过了。如果让农民自己决定对自己的税赋,“农民负担”问题会出现吗?当然不可能!每个人都主要是理性、自私的。有谁会故意和自己“过不去”呢?当然,出于实际需要,现代社会经常不允许公民自己决定国家政策,而是通过某种代议方式;但“代议”并不是不议。在名副其实的代议民主制度下,公民仍然通过选举间接决定着影响到其利益的事务。设想农村地方政府有两个候选人:一个要增税,一个要减税,而农民们有自由选择其中任何一个作为领导人,那么结果就“不待智者而定矣”。让农民自己去选择统治他们的“县官”,那么“农民负担”问题也就迎刃而解了。这就是为什么托克维尔会用一种普遍的“温和”与“舒适”来描绘美国的民主,为什么布坎南与瓦格纳认为民主的主要问题是入不敷出的“赤字”,而不是繁重的“农民负担”。西方的公共选择和“空间距离”(Spatial Theory)理论在数学上十分复杂,但说的就是这么一个简单的道理。

法治与民主都是崇高的理念,是普通人所难以企及的。但要真正在人们的心目中获得崇高地位,它们首先必须解决社会实际问题,必须为普通人做一点实事。民主与行政法治的目的都是要保证政府为公共利益服务,并控制政府官员的不合理(尽管对他们自己来说注定是十分“理性”的)行为。在某种意义上,政府权力是一种带有“外部效应”的东西,而民主与法治就是要使政府的外部效应内部化,让政府官员真正为他们的行为负责。除非法治的环境下建立起民主责任制,建立起权利(力)和义务平衡的宪政制度,公共利益就得不到切实保障,“农民负担”问题也不可能得到真正解决。

 载《法治的力量》,北京:中国人民公安大学出版社2002年版