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论人大职能的强化与转变

作者:张千帆   点击量:4373

论人大职能的强化与转变
 
张千帆*
 
       到今年,中国人民代表大会(简称“人大”)制度的实施已整整历时半载。1949年的《共同纲领》明确规定,全国人大是国家的最高权力机关。1953-1954年,中国产生了第一批地方人大,并在此基础上确定了出席全国人大的代表名单。1954年召开了第一届全国人大第一次会议,人大制度正式运行。此后,中国虽然先后制定了四部宪法,但人大制度一直保留至今。
       全国和地方人大是中国的代议民主机构,肩负着对于法治而言至为关键的立法义务。半个世纪以来,人大制度取得了一定的成就,也暴露出不少问题。一方面,由于绝大多数人大代表是兼职成员,且会期每年只有10天左右,因而代表们难以充分履行其立法义务。另一方面,代表选举机制有待完善。目前,县级和县级以下地方人大由选民直选产生,县级以上地方人大则由下一级人大间接选举产生。(1982年宪法第97条)县级以上的地方人大设立常务委员会,由本级人大选举产生。不论是哪一级人大选举,选举机制都有待进一步完善,以确保人大代表真正代表广大选民的利益。[1]
       笔者认为,要适应经济和社会发展,中国人大制度必须进行相应改革,具体表现在两个方面:第一,强化人大的民主代议职能;第二,弱化人大(尤其是人大常委会)目前所履行的司法职能。只有完成必要的职能转变,人大才能成为适应时代需要的有效代议机构。
 
一、       强化代议职能
       人大职能的完善对于解决中国现阶段社会问题至关重要。改革开放以来,中国经济获得了巨大发展,同时也积累了一定的社会矛盾。如果全国与地方人大能够及时有效地履行其民主职能,那么许多社会矛盾将通过法治途径迎刃而解。试想如果农民能够参与决定对他们自己征收的各种税费,那么一直困扰中国农村的“三农”问题将迎刃而解;[2] 如果被拆迁户能够通过地方人大代表参与决定城市拆迁方案,那么拆迁补偿方案必然不会过分压榨被拆迁户的合法权益,从而避免许多社会冲突乃至悲剧;如果民工能够参与竞选人大代表,且地方人大真正发挥其民主代议和监督职能,那么民工就不会成为沉默的弱势群体,许多歧视外来人员的地方规定就不可能通过,民工也不会再为讨不回工资而采取过激行为。如果人大职能得到实质性改善,那么上述以及其它种种困扰中国社会的问题都可以在民主和法治的框架内即使获得妥善解决。反之,如果民主机制不完善,那么无论政府如何努力,其结果也必然只是“头痛医头,脚痛医脚”,不能从根本上解决社会问题。[3]
       2004年3月,第十届全国人大通过了新的宪法修正案,规定了尊重人权和保护私有产权的基本原则以及对征收和征用的补偿等事项。这些规定非常及时,因为它们是直接针对中国社会近年来出现的具体问题而制定的,例如震惊全国的孙志刚事件、农村征地问题以及城市拆迁纠纷。但如上所述,如果民主制度不能正常运行,那么再完美的宪法规定也未必能落实到实处。尤其在目前权利实施机制缺位的条件下,有关权利的宪法条文究竟能给老百姓带来多大的实惠,确实还是一个有待观察的问题。然而,如果民主过程能够发挥作用,那么许多人权和财产权问题其实就自动解决了。这并不是否定宪法修正案的积极意义,而只是要说明人权不是孤立的;我们尤其不能脱离民主和法治的大环境下谈人权,否则人权的承诺注定是空洞的。
       值得注意的是,这次修宪并没有忽视人大制度的完善。第30条修正案将乡镇直选产生的代表任期从3年延长为5年,使之和县级与县级以上人大代表的任期“接轨”。虽然这一条修正案并不那么引人注目,其意味是深远的。在1993年修宪之后,地方人大的选举和任期都实行“双轨制”:县级以上人大实行间接选举,县级和县级以上人大任期5年;县级和县级以下人大实行直接选举,县级以下人大任期3年。现在,宪法统一了地方人大代表的任期,标志着县级以下人大代表和其他人大代表在宪法上的平等,也有助于提高县级以下人大工作的稳定性和连续性。
       当然,统一人大任期只是完善人大职能的一小步。要满足一个变化社会的需要,中国人大制度改革还有很长一段路要走。首先,尽管取消了人大代表任期的“双轨制”,宪法保留了人大选举的“双轨制”——县级以上人大仍然实行间接选举。为了充分反映选民利益并杜绝贿选现象的发生,人大代表的直接选举是大势所趋。[4] 在条件许可的前提下,直接选举应该逐步扩展到市、省乃至全国人大,最终取消人大选举的“双轨制”。其次,选举机制仍有待进一步改进。目前,候选人主要由组织产生,选民对候选人的情况不够了解,且候选人之间没有实质性竞争,导致选民对参选缺乏热情。宪法和选举法应不断完善人大代表的选举过程,加强候选人和选民之间的信息交流,并给候选人的竞选活动以更大的自由度,以确保获选的人大代表真正代表多数选民的基本利益。
最后,赢得选举之后,人大代表的民主职能还必须获得充分的制度保障。为了保证人大代表的参政议政活动,国家应该为全国和地方人大代表统一提供比较充足的活动经费。为了保证人大代表的素质和活动时间,应该尽快实现人大代表的职业化;否则,人大代表的立法活动必然受到根本限制。只有完善人大选举制度并实现人大代表的职业化,人大才能真正成为国家的最高立法机关,通过预算决定国家基本政策的导向,并有效监督行政。
 
二、       转变司法职能
       中国人大不仅掌握着传统议会的立法职能,而且还是宪法与法律的最高解释者。宪法第67条明确授权全国人大常委会解释宪法和法律,并监督宪法的实施。虽然宪法和《立法法》都没有明确规定地方人大及其常委会解释地方性法规的职权,但这项职权在实际操作过程中似乎是无可置疑的。例如在2003年发生在洛阳中级法院的李惠娟事件中,河南省人大常委会就行使了解释地方性法规的权力,明确宣布法院对法律和地方性法规的解释有误。[5]
       尽管中国宪法没有接受分权原则,因而由人大行使司法解释职能在理论上似乎并无不可,但在实际运作过程中,立法机构“越俎代庖”的做法将产生很多问题。由于人大的职业化程度不高,目前完成立法本职工作尚存在许多困难,因而更不可能及时做好专业化程度很高的司法解释工作。人大常委会的专业化程度也许高于普通人大代表,但大多数人大常委会委员会也是兼职成员,因而存在着同样的问题。这是为什么全国人大常委会仅在很少的场合下解释宪法和法律。即使人大代表有足够时间从事法律解释工作,也不能保证它能比专职司法机构做得更好。李惠娟事件表明,人大或其常委会也同样有可能滥用自己的权力。
       因此,笔者建议全国和地方人大转变自身的职能,在完善选举机制、强化代议职能的同时,淡化其司法解释的作用。这并不要求现在就修改有关人大常委会的宪法规定,但基于上述理由,这种权力应该更多地被理解为一种消极权力:在通常情况下,法律解释应该由司法机关在具体适用过程中作出;只有当司法解释明显错误且自身不可纠正的时候,人大常委会才可加以干预。而且为了限制人大常委会本身的权力,人大解释应该只有在法律授权机构提请的情况下才能发生。
       当然,人大的司法职能不仅关系到人大本身,而且涉及到我们对司法职能的界定。宪法第126条规定,“法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,其中并没有排除人大对审判权的“干涉”,因而人大常委会解释法律甚至对司法判决进行个案监督的权力并不和第126条相冲突。然而,在政府职能的分工不断趋于合理化的大环境下,提倡司法独立和司法自治是适时的,因而司法机构应当保留完整的审判权,并对法律解释承担主要责任。对于司法审判和解释过程出现的具体问题,一般应该通过司法过程自行加以解决。对于司法过程中的腐败和严重渎职行为,可以通过宪法规定的罢免制度保证司法机构最终对人大和人民负责。
 
       总之,在一个民主国家里,所有政府机关都必须对人民负责。司法机关最终也应该对人民负责,因而授权人大及其常委会对司法活动的适当监督是合理的。然而,这并不表明人大职能是无处不在的。在法治社会里,法律的解释和审判主要由司法机构负责,立法机构不应随意侵越司法职能。同时,立法机关应该由人民直接选举产生,并直接对人民负责。在这个意义上,中国人大的首要任务是将属于自己的本职工作做好,切实保证立法过程真正代表人民的利益。
 


* 政府学博士,北京大学法学院教授。
[1] 对于基层人大选举所存在的问题,参见蔡定剑主编:《中国选举状况的报告》,法律出版社2002年版。
[2] 参见张千帆:“从农民负担问题看民主与行政法治的作用”,载《法治的力量》,北京:中国人民公安大学出版社2002年版,第193-197页。
[3] 一个突出的例子是在2003年春季的“非典”流行时期,人大发挥的作用十分微小。在法治国家,对于一个对公民人身和财产影响如此之大的事件,如此微小的立法作用是难以想象的。
[4] 在这个意义上,地方行政首长也应该逐步通过直接选举产生。
[5] 参见郭国松:“法官判地方性法规无效:违法还是护法”,《南方周末》2003年11月20日。
 
原载《法律科学》2004年第5期