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论“新农村建设”的制度保障——从“三农”问题看完善地方自治的必要性

作者:张千帆   点击量:5190

论“新农村建设”的制度保障——从“三农”问题看完善地方自治的必要性
 
张千帆*
 
 
内容提要:  本文从农业税入手,借鉴美国联邦宪政的相关经验,论证中央和地方关系法治化的必要性。通过分析目前中央和地方关系中存在的不合理现象,本文突显了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性,同时论证了中央和地方关系法治化的必要性,并呼吁中国必须完成思维方式的转变,从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式,从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。
 
关键词:    “三农”问题,农业税,地方自治,中央权限,司法保障模式
 
英文标题:  Resolving the Chinese Peasant Problems Through Legalization of the Central-Local Relationship
 
 
一、              引言——“三农”问题的制度成因
近年来,“三农”问题已引起政府、学者和社会的广泛关注。一个不争的事实是,“农业成为效率低下的脆弱产业,农村成为贫困的代名词,农民最终成为最大的弱势群体。”[1] “三农”问题是一个复杂的综合性问题。中国农村之所以穷困、许多农民之所以贫苦,固然是因为人口多、教育程度低、经济不发达等自然原因造成的,[2] 但人为的制度因素也发挥了不可忽视的作用。为了减轻农民负担,中国政府采取了一系列措施。从2004到2006年,中共中央连续发布三个“一号文件”,提出逐步降低农业税,同时取消烟叶外的农业特产税。2005年12月,十届全国人大常委会第十九次会议高票通过了关于废止农业税条例的决定,这个在中国延续了2600年之久的“皇粮国税”被正式取消。[3] 对于为税费负担所困已久的广大农村,取消农业税当然是一个颇得人心的举措。和流浪乞讨人员类似,中国的广大农民也属于社会“弱势群体”。谁还能站出来反对这种迟来的保护性措施?[4] 但笔者认为,虽然农民负担应该减轻,农业税也确实应该取消,但是取消农业税(或任何其它地方税费)的措施只是缓解农民负担的权宜之计,[5] 而并不是根治“三农”问题的长久之道。
既然“三农”问题一直得不到有效的治理,我们必须从制度上去考察问题的根源。“三农”问题的症结无非是农村的贫困,但贫困又是什么引起的呢?贫困固然有其历史和自然原因,但不可否认的是,我们的制度造成了社会资源的不合理分配,束缚甚至破坏了农村的建设和发展。否则,我们难以解释为什么农村贫困和当地政府的铺张浪费并存这种相当普遍的不协调现象。最根本的是,中央集权制度造成地方官员向上级政府而不是当地选民负责,从而导致地方政府行为和地方公共利益之间出现严重错位,税费负担过重和侵犯基本权益的现象频繁发生;在试图纠正地方滥用权力的过程中,中央政府又因为信息和资源有限等原因而显得力不从心,中央政令往往得不到有效实施,且即使获得实施,中央政令仍面临不符合地方发展需要的风险。一个看上去或许令人惊讶的推论是:要根治“三农”问题,必须从根本上反思和调整中国目前的中央与地方关系,在改善地方民主与法治状况的同时建立有效的法律规范审查制度,从而在充分允许地方因地制宜的前提下控制地方保护主义并防止地方政府侵犯农民的基本权益。
笔者曾在一篇以流浪乞讨的贫困救助为背景的论文中指出,要合理地界定中央与地方权力,必须扭转有关中央和地方关系的传统思维,从立法控制模式转变到司法保障模式。[6] 具体地说,中央不应该干预地方性质的事务,而应该将其重点转移到个人权利的普遍保障,并为此而提供适当的司法审查机制,在允许地方更多自主权和选择权的同时,界定中央和地方政府权限并有效控制地方政府的越权行为。在某种意义上,本文是上文的续篇,其目的是以农业税为例,显示理性的中央与地方关系对于根治“三农”问题的重要性。事实上,和流浪乞讨人员的救助与管理相比,“三农问题”是一个更具有地方性的问题。如果流浪乞讨因为其流动性而带上全国性影响,因而中央政府有权甚至有义务进行统一管理,“三农”问题则牵涉到地方财政、经济发展的状况与特点、当地农民的承受能力等一系列纯粹的地方性问题,从而决定了中央不应该也不可能作出“一刀切”的规定。
当然,这并不表明中央政府就应该对“三农”问题坐视不管。问题是管什么和如何管?“三农”问题和流浪乞讨管制问题的共同点在于,地方政府在某些情况下确实可能会侵犯人的基本权利。如果出现这样的情况,中央应该如何处理?在传统的中央集权模式下,中央一般是通过立法或行政命令制止不适当的地方行为或规定。然而,这种做法存在诸多弊端。由于中国幅员辽阔、地区差异巨大,高高在上的中央政府难以了解真实的地方信息和需要,因而如何节省巨大的统治成本成为长期困扰中国治理的永恒问题。一方面,简单的中央集权必然会带来“一刀切”,产生不适合地方需要的中央命令,从而损害正当的地方自治并导致自然的地方抵制。笔者姑且将此称之为“专横”的中央干预。另一方面,在某些中央应该干预的领域内,由于缺乏适当的监督机制,即使合理(也就是对社会有利)的中央政令也难以施行,即所谓“上有政策,下有对策”,地方保护主义仍相当严重。笔者将此称为“无能”的中央干预。在中国,这两种现象都相当普遍。事实上,它们虽然处于两个极端,却是由于共同的制度原因造成的:正是由于中央权力在理论上是无限的,在实践中又必须是有限的,我们无法保障中央政府行使的立法权在所有情况下都高于地方政府;由于我们缺乏司法监督机制,无法有效判断什么是正当的地方自治、什么是必须制止的地方保护,因而即便是合理的中央政令也得不到有效实施。笔者认为,要理顺中国的中央与地方关系,有效地解决“三农”问题,首先必须确立中央权力有限的理念,与此同时充分完善地方民主机制,建立司法审查制度以界定中央和地方的权限,保证正当的中央政令获得统一实施,并防止地方政府侵犯中央法令所赋予的权利或利益。当然,中央所规定的体制本身就必须符合宪法对基本权利的保障。
       本文从取消农业税的举措入手,借鉴美国联邦宪政的相关经验,论证中央和地方关系法治化的必要性。从1789年建国至今,美国的联邦(中央)和各州(地方)关系是一个不断出现的问题。正如戴西指出,[7] 联邦体制设定了地方和中央在宪法面前的平等地位,因而中央和地方之间的法律冲突不能简单地依靠中央的行政命令,而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象,本文突显了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性,同时论证了中央和地方关系法治化的必要性,并呼吁中国必须完成思维方式的转变,从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式,从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。归根结底,中央最近提出的“新农村建设”是一种制度性建设;没有制度上的配套改革,“三农”问题将得不到根治,“新农村建设”的宏大设想也将难以实现。
 
二、       征税权的民主控制及中国税制改革的局限性
税看上去也许是并不起眼甚至颇为枯燥的细节问题,但它却关系到每个人切身利益。几乎在所有发达国家,税法是一门在所有法律中最繁杂的学科,光是各种各样的税法条文就足以“汗牛充栋”。但是这些沉重的税典并不能淹没税的本源。在历史上,税是促发民主宪政的导火线。无论是1215年的《大宪章》还是1776年开始的独立革命,都和税有着不解之缘。[8] 英国议会民主正是在和国王争夺征税权的过程中发展起来的,而“无代表则不纳税”(no taxation without representation)则准确表达了美国独立革命者(也是稍后的立宪者)对民主自治的追求。可以说,人民对税的控制就是现代民主的代名词。
    早在1819年的经典案例——“美国银行案”,[9] 美国联邦最高法院首席大法官马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义的民主政治制衡原则。通过阐述“信任”这个概念,马歇尔令人信服地论证民主选举是州的选民“信任”州政府对其行使征税权的制度保证,而既然美国的联邦政府对州缺乏直接控制,联邦不能信任州政府对其开设的银行分支征税,因而州政府针对联邦的征税行为因违宪而无效。根据理性主义法治逻辑,只有在存在民主控制的制度环境下,征税权才能受到信任;缺乏民主控制,信任就不存在,人民也就无法防止政府的横征暴敛。马歇尔的逻辑不仅仍然适用于今天的美国,而且也对宪政国家的中央和地方关系具有普遍的启迪。
       作为单一制国家,中国的税收权力在传统上一直集中于中央,地方税体系很不发达。事实上,在中国两千多年的历史上,并不存在真正的地方税,因而也从来没有出现过地方一级的财政。[10] 1949年后,在高度集中的计划经济体制下,中央政府垄断了税收的立法权,统一制定并实施税收制度,并采取统收统支的管理制度,地方政府的各项财政收入均上缴中央。税收征管机构只有一套,由中央垂直领导,统征统管。收入支配权也完全属于中央政府,地方政府只是在行政法规下享有少量预算外收入的支配权,其行使职能所需要的各项支出均由中央按特定项目层层下拨。中央集权的税收体系看上去是专横的,但往往又是“无能”的。由于地方无法在统收统支的中央集权框架内满足自己的需求,地方政府往往不得不采用法律外(extra-legal)的方式解决问题,例如私自截扣中央的财政收入,或在中央法定税收之上征集或摊派各种税费。
改革开放后,中国财政体制实行了渐进式的分权改革。中央对某些省份进行了财政体制改革的试验,例如在江苏省实行“固定比例包干”,在四川则实行“划分收支、分级包干”。“固定比例包干”制度允许江苏建立自己的独立预算体系,中央政府事先规定江苏省应上缴的收入比例;在上缴了中央财政收入款项之后,江苏可自主安排自留收入。“划分收支”制度则仍保留较大的中央控制权,将所有收入划分为中央固定收入(中央企业收入和关税等)、地方固定收入(地方企业收入、农牧业税和地方税等)、中央与地方固定比例分成收入(部分企业收入)和中央与地方调剂收入(工商税)。在1980年代早期,绝大多数省份实行了四川模式。此外,3个直辖市仍然受到中央的集中控制。中央仅允许上海保留10%的财政收入。[11] 1987年后,中国实行了不同形式的“财政大包干”,确定了地方上缴任务或补助数额的绝对数值,并保持数年不变。“财政大包干”制度进一步增大了地方财政收入,但在一定程度上削弱了中央财政收入,以至有的学者惊呼中国的“国家能力”受到了损害。[12]
1994年,中国开始实行“分税制”,对税收的征管和支配在中央和地方各级政府之间实行明确分工。这是建国以来规模最大、范围最广、影响最深的一次整体性和结构性税制改革。分税制按照税种划分各级政府的收入,将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税,将适合地方征管的税种划为地方税,将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税。[13] 它还依照各级政府的事权划分确立了支出标准。中央财政主要承担下列方面所需的支出:国家安全、外交与中央国家机关运转,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控,并发展由中央直接调控的事业。地方财政则主要承担本地区政权机关所需支出,以及本地区经济与事业发展所需支出。[14] 分税后,中国分设了国税和地税两套管理机构,其中国税局负责中央税和中央与地方共享税的征收,地税局则主要负责地方税的征收,因而税收征管权从原来的高度集中走向适度分散。分税制增强了政府总体的财政筹资功能,调动了地方政府开辟财源、严格征管的积极性,遏制了财政收入占GDP比重连年下滑的趋势。1994以后的几年里,公共收入稳步增长。工商税每年保持20%左右的增长,高于同期国民生产总值(GNP)的增长(但低于GDP的增长速度)。地方政府逐步具备了自己稳定的税种和财政收入来源,由地方支配的税收比例也逐渐扩大。地方税收占全国税收总额的比例已达45%。加上中央对地方的税收返还以及大量归地方支配的预算外和制度外收入,地方政府以各种形式实际支配的公共财力要远远大于中央政府。[15]
    另一方面,改革后的税收立法权和政策制定权仍然集中于中央。中央仍控制了地方税收的制定权、解释权、税目的决定权和税率的调整权,[16] 地方仅负责税的征收。地方政府的事权范围相对较大,但财政范围相对较小。地方政府只有小部分税收行政规定的制定权,对一些税种的税制具有微调权,例如对城镇土地使用税和车船税的税额决定权。且即使这小部分权力也是中央授予的,其行使受中央监督,不得超越中央设定的范围。地方税收政策主要来自中央授权的结果是缺乏稳定性,并产生了比较明显的短期行为。税制改革后,流转税收入偏重,超过税收总额的60%以上,企业和个人所得税偏低,还未达到以往占税收总额的20%的水平。这种格局也表明双重主体税制只是一种形式。中央税以增值税和消费税收入为主,地方税的税种主要包括土地使用税、房产税、车船使用税等。改革后的地方税缺乏税基宽、税源充足、收入稳定的主体税种,地方税的固定收入仍然偏少,弹性较差,不能随着经济发展和物价水平的上涨而相应增加。地方政府的大部分财政收入仍然来自于中央转移支付资金的返还和共享税中的地方分成。
    由此可见,分税制后的财政体制仍然带有明显的中央集权特征,因而在本质上和以中央与地方财税分权为特征的“财政联邦主义”相差甚远。尽管财政联邦主义并不要求政治上的联邦主义,而只是在财税体制上实现中央和地方分权,因而至少在理论上可以和中央集权的政治体制并存,但在财政联邦主义体制下,地方一级有独立于中央的财政预算,中央财政预算并不包括地方预算,全国也不编制统一的国家预算。[17] 最为基本的是,财政联邦主义并不简单地分配中央和地方的税种,而是以中央和地方的事权范围作为税权划分的基础,因而地方政府对于属于地方范围的税收具有完全意义上的控制权。相比之下,中国的中央政府仍然在相当程度上控制了地方税收的制定、解释和调整,从而在根本上制约了地方税收的发展空间。中央控制固然有助于防止地方政府的横征暴敛,但同时也阻碍了地方通过适当征税来满足自己的需要。毕竟,该收的税还是得收,否则地方政府只有诉诸法外手段来满足治理的基本需求。中央对地方的税权控制直接助长了中国地方政府的非税财政手段,而在缺乏民主政治制衡的环境下,非税财政手段很容易流变为任意侵犯农民利益、增添农民负担的苛捐杂税。
       事实上,改革开放对财政的一个后果是“预算外”和“制度外”等非税财政收入大规模上升。所谓“非税财政收入”,是指政府通过经营和财产收入、管理费和使用费等收费、罚款和没收等非征税方式获得的收入。在西方法治国家,税收一般占公共收入的90%以上,因而非税收入仅占很小比例。然而,非税财政收入在中国却名目繁多、规模庞大、管理混乱。某些非税收入被纳入预算计划,和税收一样受预算法的控制;某些非税(“预算外”)收入则放在预算外管理,受行政法规约束;还有某些非税(“制度外”)收入既不纳入预算内,又不纳入预算外,而是由征收主体自收自支、自行管理,几乎不受任何法律约束。[18] 非税财政收入的征收主体主要是地方政府,地方非税收入占全国非税总收入的90%。改革开放以来,非税收入的总趋势是不断上升,其中又以预算外和制度外收入增长尤为迅猛。以1996年为例,税收收入为6910亿元,比上年增长14.4%,但预算外收入为3893亿元,竟比上年增长了60%之多。[19] 在该年的公共收入中,税收仅占45.8%,非税收入占54.2%,而其中纳入第一预算(预算内)管理的只占非税总收入的6.1%,纳入第二预算(预算外)管理的占了38.2%,而第三预算(制度外)收入则占55.7%。[20] 1996年的安徽农民人均公共费用负担为65元,其中农业税只有22元,其余43元均为非税负担,因而“费”是“税”的两倍,突出体现了中国独特的农民负担问题。之所以如此,根本原因是在中央和地方之间的二元权力“博弈”中,缺少了(农村)选民这个最基本的权利主体。
       由于税制改革并没有从根本上解决中央管制的“专横”问题,更没有从制度上确立地方税收的正当来源,因而中央在庞大的地方非税体系面前显得无能为力。在中央和地方权限都没有获得宪法规制的情况下,以中央集权为主导的税收体制必然使地方财政在饥饿和掠夺的两极之间徘徊:在受到中央限制之后,地方最终只有向当地的广大税费承担者伸手,以满足其正当或不正当的财政需求,而在目前的制度安排下,中央不能也不可能有效防控地方的掠夺性征税或收费。
 
三、       取消农业税的困惑
       在这个背景下,让我们回到本文开始提出的农业税改问题。固然,1958年制定的《农业税条例》规定对农民按田亩收税,基本上沿袭了中国几千年来按田亩或人头平均赋税的不合理做法,而这种城乡有别、分开征收的税制明显体现了城乡不平等,因而应该为城乡统一的更为公平与合理的现代税制所替代。[21] 然而,如果说农业税体现了历史悠久的税制传统,取消农业税的措施则体现了更为悠久的中央集权的政治传统。农业税的统一制定、实施乃至取消,都突显了中央(主要是行政部门)在决定税收体制中的主导作用。虽然农业税对农村影响巨大,但从农业税的产生、确定、后来的改革与限制到最近的取消,在此近半个世纪的此消彼长的漫长历程中,我们却看不到地方政府、选民或利益团体在决策过程中的踪影。当然,中央政府在决定过程中必然已在不同程度上考察并考虑了地方需要,省级政府在实行分税制以前对于上缴中央的税款也有一定的讨价还价的余地,但是这些并不能改变中央行政主导模式的实质。事实上,在2004年《政府工作报告》正式提出五年内取消农业税的两周内,国务院紧急召见黑龙江和吉林两省的省长,通报了中央最新决定并要求两省先行免征农业税。就在次日,黑龙江省政府便发布公告,宣布在全国率先进行全部免征农业税试点。[22] 中央政府“说一不二”的做派由此可见一斑。
但如上所述,中央主导模式具有其自身不可克服的弊端。一方面,中央取消农业税的措施可能是“专横”的,因为即便农业税应该统一取消,即便中央为某些省份取消农业税“埋单”,各地也未必有能力处理农业税取消后给地方治理带来的问题。另一方面,中央举措又可能是“无能”的,因为在没有制度变更的情况下,农业税的取消很可能只意味着“羊毛出在羊身上”:既然公共服务仍然要维持,既然我们不能从制度上制止各级政府的铺张浪费,那么政府的财政压力仍旧存在,最后还是通过其它方式摊派到农民头上。因此,虽然国务院“确保农民负担得到明显减轻、不反弹”,但这次税费改革很可能和中国历史上历次“减负”一样跳不出“黄宗羲定律”。[23] 因此,取消农业税的举措可能同时面临两方面的困惑:在没有制度改善的情况下,农业税的消失可能给某些乡村政府带来财政困难,而财政压力又将反过来迫使地方政府采取其它税费措施——不论合法与否——来弥补农业税所造成的财政缺口。最重要的是,农业税的取消本身并不能改善地方政府的财政治理。
 
1. 地方财政、机构改革和公益事业
随着中国经济的发展,农业总产值占国内生产总值的比重逐年下降,2002年仅为15%,农业税和农产特许税合计仅占中央收入约4%,占地方财政收入不到5%,因而减免农业税对于中央和省级财政应无大影响。但由于全国乡村负债严重(2001年高达3200亿元),农村义务教育投入严重不足,县乡机构改革进展缓慢。[24] 按照“一级政府、一级预算”的要求,中国在1983年前后广泛建立了乡镇财政。由于中央财力拮据,乡镇财政的主要来源是农业税、农业特产税、工商类税收及各种收费。1994年,中央和省实行“分税制”,但省以下并没有改革。县对乡仍然实行“财政包干”制度,而事权又层层下放,导致乡镇财源进一步恶化,乡镇“吃饭问题”都难以解决。2002年,中央试行农村税费改革,取消了种种集资、乡五项统筹、村三项提留、政府性基金以及乱罚款和摊派,乡镇财政仅剩农业税和工商税收,财政大幅度减收,乡镇组织几乎无法运转。2004年,政府宣布在“五年内取消农业税”,一些乡镇失去了最主要的收入来源,乡镇收入将仅剩下工商业税收和烟草特产税。
农业税的取消虽然在一定程度上减轻了农民负担,但同时也给地方治理增添了困难,使早已负债累累的地方财政雪上加霜。对于某些农业大省,县财政的大部分用于教师和干部工资,而农业税占地方财政的60%-70%以上。[25] 据估算,取消农业税将使黑龙江农民人均减负142元,全省总额共达28.2亿元。然而,对于拥有1800多万农民、1.7亿亩耕地的黑龙江省来说,农业税的取消对县乡财政产生了很大冲击。2003年,黑龙江全省财政收入247亿元,其中农业税及附加所占比例高达11.4%,远高于全国3%的平均水平。[26] 免征农业税将使乡镇和村级组织陷入困境,乡镇财政入不敷出、难以为继。和全国其它地区一样,黑龙江省基层政府负债已相当严重。据省农业部门统计,截至2003年底,乡村两级负债总额高达137亿元,其中乡镇负债44.3亿元,村级负债90.8亿元,平均每个乡镇负债469万元,村均负债100万元。[27] 这表明乡镇和村已无力改善辖区内公共设施,提供公共服务,甚至连正常运行也难以维持。[28] 目前,对于黑龙江免征农业税的财政缺口,中央给予100%的转移支付,因而改革的初始成本实际上全部由中央承担,但是中央显然不可能一直如此承担下去,而地方政府是否能在免征农业税之后维持其财政能力仍然是一个未知数。
当然,取消农业税或许只是中央精简地方政权的全盘改革措施之开端。改革开放以后,中国一改“皇权不入乡”的传统,开始针对农户征收税费并加强管理,并导致农村地方机构的膨胀。不仅乡镇已经“六套班子,七所八站”,而且村级也已配备了“三套人马”。[29] 这些官方机构都需要经费供养,最后必然成为农民负担。1985年,中国完成“撤社建乡”,建立起庞大的乡镇基层政府管理体制,并相继出台了一系列“分权让利”的改革措施和“分灶吃饭”的财政包干政策,在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系。1994年进行的“分税制”改革不但没有跳出财政包干体制的圈子,反而造成了“事权”和“财权”的分离,从而使中央与地方各级政府之间的事权划分出现混乱。地方政府预算内的财政收入往往成为“吃饭财政”,一些地方甚至连行政事业费和人头费的开支也难以保证,从而引发了各级地方政府追求财政增收的欲望,尽可能提高本级财政的留成比例,而给下级政府则下达不断增长的财政收入目标和上缴任务。最后,农村基层政府和农民自治组织有事权而无财权,为了完成上级下达的各项任务而只有向农民伸手。[30] 因此,作为税费改革的配套措施,黑龙江省政府早在2004年6月初就启动了相应的配套改革试点,大规模精简乡镇机构和干部,撤消乡级财税所,上收乡镇财权,建立农村财政所,由县财政局垂直管理,乡镇事权、财权和用人权骤然缩小。
    如果取消农业税最终能达到治理庞大臃肿的地方机构之目的,当然不失为一件好事。本文在此且不论证政府机构改革的必要性或可行性,[31] 但问题是不论乡镇机构是否继续存在,不能否认的是地方政府仍然要对维护地方的公益事业承担主要责任。改革开放以来,贫困地区的地方政府对地方公益事业投入不足,包括义务教育在内的资金越来越成为迫切需要解决的问题。事实上,农业税及其配套改革的一个重要内容就是农村义务教育,其核心是将过去的由农民自己办学改为政府办学、以县为主。过去,农村义务教育经费主要来自农民交纳的农业税和“教育费附加”,农民承担了或许不应该承担的责任。此次改革明确农村义务教育由政府主办,且责任上划到县,由县级政府承担,从而明确了农村义务教育经费支出的正常渠道。确立农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制,对保障教师工资的发放确实有明显效果。目前,全国98%的县已经将农村教师工资发放上收到县。然而,农村税费改革后,农村义务教育的资金缺口反而扩大了,许多县级财政也很困难。例如黑龙江四个试点县市就裁减1800名中小学教师,其理由为“超编”。从中西部大多数地区的情况看,由于县可用财力少,绝大多数县级财政显然无法担当教育经费投入主体的责任。[32]
除了教育之外,许多乡镇的交通、农业水利设施等公共事业也因没钱而无法兴办。因此,税费改革以后农村的公益事业怎么办,正成为农村干部面临的一大难题。例如湖北监利县周老嘴镇罗家村的地势很不方便,但由于当地政府缺乏资金,因而不敢承担改善落后生产环境的风险。在洪湖周围的桥市、汴河、柘木、分盐和白螺等几个乡镇,当地人长期饮用被污染的河水。[33] 但由于税费改革的进行,基层干部缺少镇村公益事业的资金来源,以至没有干部愿意承担“上头处分、下头怨恨”这种“两头不讨好”的差事。
取消农业税的举措让我们看到中国税费改革的困境。税费改革前,林林种种的生猪税、机械管理税、养路费、监理费、检测费、特产税将农民压得喘不过气来;这些税费取消后,农民负担有所减轻,但基层政权的收入普遍下降,地方公益事业难以为继。毕竟,“羊毛”只能出在“羊”的身上:如果我们不可能总是指望中央(主要来自城市收入)的转移支付,那么农村究竟有多少钱兴办多少公益事业、维持多大规模的政府机构,都是关系到每一个农民切身利益的事情,因而最终应该由农民自己来决断。当然,作为共和国的一部分,国家必须保障每一个地区都能满足其基本需要——治安、教育及其它对于维持体面的生存所必要的公共设施,但是作为规则,地方人民应决定他们自己的需要和开支。这是中央所不能也不需要包办的。也只有根据地方需要建立必要与适当的地方政府编制和相应的财政监督制度,才能从根本上保证税费改革不反弹。
   
2. 地方制度缺失与税费反弹
目前,在巨大的财政压力下,中国的税费改革很难做到国务院承诺的“不反弹”。这令人回想起著名的黄宗羲定律,也就是中国历代苛捐杂税的“积累莫返之害。”中国历史上曾有过多次农村税赋改革:唐有“两税法”,明有“一条鞭法”,清有“摊丁人亩”的变法措施。这些重大改革都是针对当时收费名目繁多、贪官污吏中饱私囊、农民不堪重负而进行的,内容基本上也都是改费为税、化繁为简、官收官解。在短时期,这些改革措施都使农民获得了休养生息的机会,但最后又都无一例外地因为政治环境的局限而走向反面,为以后的加税增费抬高门槛,农民负担反而更重。[34] 事实上,1949年后,中国已经进行过七次机构改革,但每次改革都走不出“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈,其根本原因在于未能在体制上杜绝“上有政策、下有对策”。
税费之所以必然反弹,一部分可能是因地方必需的公益事业而产生的正当政府支出,但更主要的恐怕是出于部分地方官员的挥霍和贪婪。事实上,在中国颇为常见的“怪事”是,越是贫困的地方似乎越容易发生铺张浪费的现象。一些贫困地区超标准兴建办公楼、用公款吃喝、超能力举办大型节庆活动。例如云南金平县是国家贫困县,财政自给率不到20%,但是该县20周年“县庆”的预算资金却高达350万,并为此强令行政事业单位和干部职工“捐款”,甚至多次发文催促“献礼工程”。[35] 为了“县庆”,金平县大力推进一大批还没有列入预算的配套工程,包括接受来宾参观的那兰电站、县城东边的过境公路、作为县庆活动场所的民族体育运动广场以及广场上的大型“室外全彩LED电子显示屏”等。其中某些“献礼工程”还涉及到征地拆迁、补偿安置不到位等问题,由此引发了当地不少群众的强烈不满。在另一个贫困地区,希望小学集资60万元建校,但庆典就花去了超过全部集资的10%。[36] 贫困地区的挥霍浪费是如此严重,以至国务院扶贫领导开发小组不得不专门发文,明令禁止贫困地区铺张浪费。[37]
但如下所述,诸如此类的中央干预很难达到预期效果。中央撤消地方税费的简单措施不仅可能阻碍地方为了满足其正当需要而征收必要的收入,而且对于防控地方政府的腐败和滥权也显得无能为力。上收乡镇财权的初衷是防止地方胡乱花钱,但是在缺乏地方监控制度的情况下,这种良好的初衷未必能转化为现实。确实,有些乡财政本身很穷,但乡镇领导仍然挥霍无度,甚至出现用义务办学教育的钱为自己购买汽车之类的恶性事件。实行“乡财县管”有助于规范乡镇收支,约束乡镇一二把手乱花钱,同时提高县对乡转移支付的透明度。但无论是“村财乡管”还是“乡财县管”,其理论假设都是上级对基层情况很熟悉,上级比乡村更了解农村的公共需求,且更加奉公负责。但这个假设其实未必成立,财权上收可能反而会抑制乡村组织提供公共服务的灵活性。且中国各级政府之间是行政隶属关系,县乡政府间的事权划分不清楚;由于实行集权财政体制后县级财权加大,如果缺乏有效的制度约束,必然导致权力的滥用,“乡财县管”很可能蜕变为“乡财县用”。1990年代后各地实行的“村财乡管”就是前车之鉴,不少乡镇借管理之便,挤占挪用村级资金。有些县甚至连中央转移支付都敢挪用,乡镇的钱更不在话下。[38]
    取消农业税的举措再次提示中央集权制度所面临的双重困境,并让我们更深刻地领悟“美国银行案”的启示。如果地方选民不能通过民主选举的政治过程而控制地方政府,那么他们就不能“信任”地方政府行使对他们征税的权力,同时也不能保证地方官员将纳税人的钱(或来自中央的转移支付)用于必需的公益事业,更不能防止地方政府的任意挥霍浪费。因此,看上去相悖的两种现象——地方缺乏足够资金扶持公益事业与地方官员的铺张浪费——实际上来自同一个根源:地方民主自治的缺失。由于缺乏地方自治,地方不能根据自己的需要自行征收对于实现公共利益来说必要的税费;由于缺乏地方民主,地方的人民不能保证政府开支的方式符合公共利益。事实上,也正是由于地方政治制衡机制的缺失,中央政府和理性的地方选民都不愿意看到地方政府拥有过多的征税权。
    2000年的《立法法》明确规定,全国人大及其常委会对税收拥有专有立法权,国务院必须经过授权才能制定税收行政法规。地方立法机构则不得制定地方性税收法规,除非是为了执行税收法律和行政法规。但中国由人大制定的税收立法并不多,目前只有《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》、《农业税条例》,其它主要是由国务院颁布的行政法规以及财政部颁布的行政规章。近20个税种都没有正式立法,大都以“暂行条例”的形式加以规范,如增值税、营业税和消费税等,其中城市房地产税的暂行条例已经“暂行”了50多年。据报道,《税收基本法》目前已列入十届全国人大常委会的立法规划。[39] 虽然统一的税法有助于控制税务机关的自由裁量权,但是地方税收自主权并没有提上议事日程。事实上,在地方民主状况没有根本改善的前提下,地方税收自治只能更助长地方权力的滥用。
 
四、    重新认识“三农”问题:中央行政主导模式的弊端
    理论和实践都表明,自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性,中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。尽管中国是一个以中央集权为主导的单一制国家,中央和地方关系并没有完全理顺。问题突出表现在“上有政策,下有对策”:中央的某些政令——尤其是那些具有实质性意义的政令——到地方难以实施,或在实施过程中走样甚至变质。例如尽管国务院三令五申,“三农”问题并没有得到根本解决,农民负担依然相当沉重。最近的“铁本事件”也显示,地方政府有时会瞒着中央违法审批,不仅可能破坏国家的宏观经济秩序,[40] 而且也损害了当地被拆迁群众的利益。如何从制度上保证地方政府贯彻落实中央为保护基层群众的利益而制定的政策和法律,成为社会普遍关注的问题。笔者认为,问题的根源在于中央集权带有不可忽视的制度成本,而要降低这种成本,只有从制度上进一步完善民主与法治。
    当然,从宪法和选举法的条文上看,中国实行人民代表大会制度,地方政府由地方选民所选举的地方人大产生。但在实际上,乡镇基层政权来源于上级授予,其运行缺乏有效的制约和监督机制。虽然乡镇长形式上是由当地人大选举产生,但事实上是在乡党委和县党政领导部门的严格控制下提名的。同时由于党政不分,乡镇党委及其书记实际上是乡镇政权的核心和实际领导组织,其产生往往是上级组织控制和安排的结果。这样的制度设计势必造成乡镇政权对上而非对下负责,[41] 由此造成了“政绩工程”、“形象工程”以及贫困地区挥霍浪费等中央不能有效制止的种种不合理现象。
 
1.  中央政府的统治成本
对于一个泱泱大国,最严重的问题显然是其统治成本问题。如果形成一种简单的中央集权体制,那么中央政府到地方政府到选民之间的距离必然很长。大国一般具有相当大的地方差异,从而更增加了统治的难度。中央往往不能确切地了解地方需要,也不能及时获知地方上发生的事情,且即使知道也有“鞭长莫及”之虞。[42] 因此,信息成本(information cost)和中央政府在人、财、物等方面的能力限制构成了在大国实施中央集权的障碍。这也是为什么除中国以外,没有任何其它大国实行中央集权体制。
       让我们且假定,中央所要推行的法律或政策是“合理”的,也就是它对全国或至少某个局部地区的人民有利,且其实施将带来相对最高的成本效益。当然,如上所述,这个假定是完全不一定成立的,因为中央政府本身就有可能犯错误,[43] 但让我们先考察那些确实应该在全国范围内推行的政令,并假定地方政府不仅应该而且有能力实施的中央政令。合理的中央政令之所以推行不下去,主要是因为它影响了地方政府和官员的利益,或至少他们对此无动于衷。中央为什么不能强行实施呢?这又是因为中央的信息和监控能力都是有限的。地方政府显然不会自动报告违反中央政令的行为,因而中央往往不知道这种行为的存在。事实上,如果不是新闻媒体曝光,许多地方上的违宪、违法、违规行为都不为我们所知。中央可能略知一二、“杀鸡儆猴”(例如抓出了铁本问题),但毕竟难以知道全国各地的违法行为,而要全面监控地方政府行为,中央必须建立规模庞大的派出机构,因而必然要产生至少在目前的经济发展阶段所不允许的巨大成本(且不说如何解决几乎同样困难的监督地方派出机构的问题)。既然如此,地方政府也知道中央的难处,因而变本加厉地搁置、拖延或扭曲中央政令的实施,许多中央制定的宏观调控或便民措施因而得不到有效落实,中央也不能及时纠正地方政府对公民权利的种种侵犯。
事实上,地方政府的违宪或违法行为早已不断见诸媒体。2004年轰动全国的“铁本事件”涉及规模浩大的违规工程,但中央也是在征地全部完成且工程进行到相当阶段后才得知,及至中央下令停工时已经造成巨大损失。再如在2003年的特大洪水中,安徽淮河流域的一些乡镇作为蓄洪区遭受了巨大损失。在灾后的重建中,中央的救灾资金很大一块就是用于这些蓄滞洪区的补偿。据不完全统计,2003年7月至2004年2月,中央共下达蓄滞洪区补偿资金4.1亿元。这批本来用于受灾群众恢复生产的宝贵资金,却被一些乡、村以虚报、重报损失的方法截取、私留。有的地方干部甚至透露:“不光是救灾资金,只要是国家的拨款,现在很多地方政府和干部几乎产生了狠捞一把的‘条件反射’,截留、挪用中央资金几乎已经成了一种普遍的做法和习惯。”[44] 中央之所以不能及时制止这些危害灾民的行为,当然是因为中央的审计制度不够完善,但最关键的原因在于中央精力有限且过于分散,难以监控数量众多的地方政府。
    地方政府制造虚假信息的可能性导致中央对地方的不信任,进而阻碍后者采取必要的解决措施。例如在全国范围内,乡村两级负债高达五、六千亿元。但中央一直没有下决心解决,主要是因为担心一旦承诺就可能出现“天文数字”的虚报债务,从而超出中央财政的承受能力。[45] 然而,没有适当的中央投入,正常的地方需要也得不到满足。2002年启动税费改革之后,为了维持县乡机构的正常运转,中央财政加大了对地方各级财政的补贴,2004年达到396亿元。尽管如此,各地争取中央转移支付的呼声仍不绝于耳。由于中国没有建立公共财政体系,县乡承担了一些本应由中央政府承担的支出。1994年分税制改革后,中央对地方没有建立起透明的制度化转移支付。由于转移支付不规范,致使农村公共事业投入严重匮乏,且国家和省级政府整体拨付县级财政中多大比例能用于教育也没有硬性约束,因而完全取决于县领导对教育的重视程度。
 
2.  中央和上级政府的道德风险
    以上假定中央政令是“合理”的,但是如果欠缺民主政治制衡的地方政府是不能被信任的,那么同样欠缺制衡的中央政府也不是在所有情况都能被信任的。且不说中央“一刀切”的规定可能不切合地方需要并过分束缚地方政府的手脚,中央政府本身就可能滥用权力,甚至促使地方政府侵犯权利。例如在国家级贫困县——宁夏同心县,100多家党政机关单位和部门在当地一家“新月楼”餐馆欠账吃喝十余年,吃喝白条竟近5000张,拖欠金额高达80多万元。[46] “新月楼”不堪重负。2004年8月,忍无可忍的餐馆老板终于将欠款大户同心县发展计划与经济贸易局告上法庭。2004年,同心县财政收入2788万元,而财政支出却高达2.4亿元,长期靠国家巨额补贴。由于地方财政困难,干部工资基本上靠收一点、欠一点、要一点、挪一点,欠发工资现象时有发生。即使这样,招待依然招待,吃请仍旧吃请,吃喝打白条现象更是司空见惯。之所以如此,一个原因是来自上级的各种评比、检查和接待活动。县财政局的一位副局长说:“同心县是国家级贫困县,各单位的招待费财政几乎没有拨过钱,可是上级对口部门或者外市县来人了,不可能不接待。钱从哪里来?只能自己想办法。”[47] 对于被告上法庭的县发展计划与经济贸易局,他不无同情地说:“这个局接待任务最重,因为口子大,要接待多个部门。”这样,“招待”实际上已经成为压在地方干部——最终是群众——身上的一座沉重“大山”。据当地干部说,他们的时间常被截成三段:1/3用于吃喝接待,1/3用于开会和陪同检查考核,只有1/3用于正常工作。事实上,别说县上,乡镇一级吃喝招待费也十分惊人。宁夏灵武市原新华桥镇的接待费用从1997年开始在个体餐馆强林餐饮娱乐中心计算,不仅吃掉了强林餐饮欠镇上的10万元房费,镇里还倒欠强林餐饮24万元“吃喝费”,年均接待费高达5万元,全部打了白条。据宁夏农牧厅有关部门统计,截至2002年底,宁夏乡村两级债务总额达7.5亿元,乡均137.2万元,村均12.4万元,而其中招待费占了很大的比重。
由此可见,中央集权制度本身就是造成巨额乡村债务的重要原因之一。长期以来,中国政治体制使基层干部唯上是从,基层政府丧失了与上级政府的谈判能力。不少开支本来应由省级和县级负担,但在官员任命制的硬约束下,责任被完全转嫁到乡镇,或者是要求基层资金配套。大量来自上级的验收、达标、评比,也使得乡镇政府疲于应付,增加了财政成本,耗尽了财政资源。由此可见,上收乡镇财权至多只是一个治标之举。上述国务院扶贫开发领导小组的通知要求,贫困地区不得超标准建设道路、广场等公共基础设施,不得搞形式主义的达标升级活动,不得向基层单位下达招商引资指标,不得为经济活动提供担保,更不得挪用扶贫、救灾救济等专项资金搞“形象工程”和“政绩工程”建设。[48] 然而,大量的达标与评比活动正是上级政府要求的结果,且我们可以有把握地预言,只要中国仍然停留在下级政府对上级而不是选民负责的治理模式,那么就不可能杜绝形形色色的“政绩工程”或“形象工程”,也不可能防止各式各样的贪污腐败和铺张浪费。
      
3. 走向地方民主制衡
       中央政府本身的道德风险、有限能力以及监控成本表明,中央集权制度不能有效解决中国的地方问题。这个问题的答案是简单的。既然信息和监控是任何自上而下的中央集权体制所必然具有的成本,那就让人民以自下而上的方式帮助节约这种成本。不能忘记的是,中央政令最后是为了人民的利益而制定的,因而人民理所当然最关心政策的实施。且这里的“人民”不是抽象的,而是现实生活中具体的个人或团体。因此,如果地方政府出于自身利益而违背了中央政令,那么它就必然损害了至少某些人的合法利益。在这个意义上,中央集权的成本落到了他们身上。既然他们的切身利益受到了损害,他们当然是第一个知道地方政府违法的人,因而也是最灵敏的政府违法“探测器”。假如在铁本违法审批过程中被剥夺耕地的农民能够通过某种方式让社会迅速听到他们的呼声,或甚至还能通过国家的司法制度为维护他们自己的权利做点什么,那么包括笔者在内的许多人也不会等到工程全面上马才第一次听到“铁本”这个名字了。书曰:“天视自我民视,天听自我民听。”[49] 如果中央可以从制度上保证人民的声音可以轻而易举地上达政府,那也就彻底解决了中央集权的信息成本问题。
制约地方政府的制度保障有性质不同的两大类:政治的和法律的。所谓政治制约,主要就是指民主选举制度。如果地方政府因积极或消极抵抗中央政令而损害了当地人的利益,那么最简单的办法就是在下次选举中将涉嫌官员选下台。这样一来,无需中央劳神,地方问题就自动解决了。从中我们也可以看到,如果中央不单靠那么几个政府工作人员来发现和纠正地方违法,而是充分依靠人民的力量,中央政令的威力将增长多少倍!所谓法律制约,主要是指司法审查制度。[50] 即使老百姓不能直接替换他们不满意的官员,但如果他们可以依赖国家法院为他们挽回公道,那么中央政府仍然不用太费心——它只要在全国各地设置一些法院,并从制度上保证坐在那里的法官能够秉公办案就行了。这样,所有涉嫌抵制中央政令的地方措施都会自然而然地被带到法院登场亮相,并依法得到应有的裁判。和选举一样,诉讼也授权利益受到影响的普通老百姓监督中央政令的贯彻落实。
当然,上述两种办法中的任何一种实施起来都不容易。民主选举的正常进行要求制度上方方面面的艰难改革,并最终依赖选民的宪政意识和解决选举纠纷的法律制度;而司法公正则要求国家提供合理的司法结构、良好的法律教育以及充分的财政支持等一系列制度保障。[51] 但中外实践都证明,除此之外似乎并没有什么其它控制地方违法的“高招”。对于一个泱泱大国,中央集权的成本注定是很高的——如此之高,以至远离中央的老百姓难以享受到中央为他们规定的权利,除非他们自己能够利用国家所设置的制度去争取和维护属于他们的权利。无数历史事实证明,只有通过“民有”和“民治”,才能真正实现“民享”或“民本”。本文旨在说明一个很简单的道理:如果中央政令确实是对人民有利的,那么它就必须依靠人民的力量,从政治和法律上制约地方政府才能获得实施。
    一旦建立了地方民主和法律制约机制,中央将发现其所需干预的范围大大缩小,统治成本也将相应大大减少。中央没有必要再将征税权控制在自己手中,而是完全可以放心地将其“下放”到地方政府。至于征税权下放后如何防止地方政府滥用权力,中央无须“杞人忧天”。事实上,根据“美国银行案”的逻辑,这是一个甚至不需要法院来回答的问题,因为地方民主政治过程就相当有效地解决了这个问题。这样,中央不仅不再是一个“专横”的中央,而且也不再是“无能”的中央。通过将税权的控制交给地方民主和法治,中央不再面临那些它在有限信息和资源条件下无能解决的形形色色的地方问题,而可以建立适当的司法机制,将其注意力转移到它有能力解决的中央与地方法律规范的冲突以及个人基本权利的保障。
 
五、       司法保障模式和法律规范审查制度的建构
       本文的中心论点是,中央应该调整自己的指导思想,从以行政为主导的中央控制模式转向以司法为主导的权利保障模式,并在此过程中建立与完善地方民主过程和法律保障机制。当然,中央自己首先必须认真对待农民权利,逐步取消歧视农民的各类制度和措施。在这个基础上,中央还必须建立有效的地方机制,切实保障农民受宪法和法律保护的权利。如果说中央政府的法令是为了地方人民的利益而制定的,那么在其实施遭遇困难的情况下,理所当然的是让人民帮助它——允许人民通过合理的制度实现中央政令为他们提供的权益。
 
1.  从中央集权走向地方自治——完善农村民主与法治
       毋庸赘言的是,农村是农民居住和生活的地方;除了让农民自己来管理自己的一方水土,还有什么办法能将农村治理好呢?所谓良好的治理,无非是指给广大农民带来实惠。农民之所以能信任地方政府的所作所为符合他们的基本利益,无非是因为他们通过选举和诉讼等机制保持对“父母官”的控制。在现代社会,理性的统治离不开政治民主和法治。质言之,民主过程产生符合地方利益的法律、规章或政策,法治则保证这些法律和政策获得如实的执行。总的来说,民主与行政法治的目的都是要保证政府为选民利益服务,并控制政府官员的不合理(尽管对他们自己来说是十分“理性”的)行为。在某种意义上,政府权力是一种带有“外部效应”的东西,而民主与法治就是要使政府的外部效应内部化,让政府官员真正为他们的行为负责。只有在法治的环境下建立起民主责任制,“三农”问题才可能得到根本解决。如果一个地方长期存在着“三农”问题,那么我们必须从制度上查原因;可以肯定的是,那个地方的民主和法治存在着致命的欠缺,且只要地方民主和法治不健全,无论中央采取什么措施,也无论信访制度完善到什么程度,“三农”问题都无法获得根本解决。
    “三农”问题的首要根源在于地方民主政治的缺失,由此导致地方政府官员以不对农民负责的方式行使权力。一个或许不那么恰当的问题是,为什么我们在美国或西欧听不到“三农”问题?固然,这是因为这些国家的农民足够富裕。然而,富裕本身并不能保证农民不受政府的盘剥;相反,它可能只是为政府施加更重的税负提供资本。和中国农民相比,美国农民的人数很少,但他们却不是一个“弱势群体”;之所以如此,是因为他们通过结社自由形成了一个强大的“利益集团”——如此强大,以至他们能够通过选举和游说等方式直接影响立法和政策,进而通过法律保护自己的利益。这就是民主责任制的要义,也是为什么麦迪逊(James Madison)在《联邦党文集》第51篇中指出:“对政府的首要控制乃是依赖人民”,[52] 尽管仅依靠这种控制是不够的。通过选择适当的政府官员制订公共政策,通过使这些官员受制于在下次选举中面临广大农民选民的压力,民主政治迫使地方政府行为尊重农民的基本利益。美国之所以没有“三农”问题,一个重要原因是他们的“农民”有能力通过政治过程控制政府加在自己身上的负担——不仅如此,他们还有能力让政府对农产品给予大量补贴。
事实上,这正是“美国银行案”的基本逻辑。如果让农民自己决定对自己的税赋,“农民负担”就自然消失了。毕竟,每个人都主要是理性、自私的,又有谁会有意和自己辛苦挣来的财富“过不去”?当然,出于实际需要,现代社会经常不允许公民自己决定国家政策,而是通过某种代议方式,但在名副其实的代议民主制度下,公民仍然通过选举间接决定着影响到其利益的事务。设想农村地方政府有两个候选人:一个要增税,一个要减税,而农民们有自由选择其中任何一个作为领导人,那么结果是显而易见的。让农民自己去选择统治他们的“父母官”,那么许多困惑农村已久的“三农”问题也就迎刃而解了。这就是为什么托克维尔会用一种普遍的“温和”与“舒适”来描绘美国的民主,而布坎南与瓦格纳则认为民主的主要问题是入不敷出的“赤字”,而不是繁重的“农民负担”。[53]
当然,良好的规定还必须获得有效的实施,农民利益才能落到实处。对于违反中央或地方规定的大量具体侵权行为,行政诉讼和复议提供了解决机制,但现行诉讼机制还有待扩充和完善。在地方民主不健全的条件下,中央政令确实能对农民发挥一定的保护性作用。到目前为止,中国是一个中央集权体制;中央政府在权限上没有不可以规定的事情,也不存在不可以通过法律形式命令地方政府去做的事情。全国人大及其常委会的法律和国务院的规定——只要不违反法律——都对所有地方政府产生约束力,并应获得实施;如果地方规定违反了中央法令的保护性措施,就应受到撤消。在欧美国家,这是一个典型的抽象行为违法问题。利益受到影响的个人可以向法院起诉,要求它撤消违反上位法的政府规范。在中国,由于《行政诉讼法》把诉讼范围限制于“具体”行政行为,法院没有权力审查任何“抽象”行政行为,包括法规、规章及大量规章以下的“规范性文件”。法院至多只能根据《行政诉讼法》第54条第2款中的某条理由,判决具体的征收行为因缺乏法律依据而违法——因为法院没有义务“参照”它认为违法的规章或规范性文件(第53条),而不能触及有关规定本身。这种解决方式显然是不能令人满意的,因为地方规定往往侵犯了许多农民的利益,而在被撤消之前,它至少在法律上仍然是合法的,因而能够继续以合法的名义影响个人的权利与义务。在目前的体制下,法院只能一次又一次地撤消依据同一个违法规定所重复作出的大量“具体”行为。这无疑是十分荒唐的,而且实际上也是无效的,因为大多数农民很可能不会通过诉讼这种相当昂贵的途径去维护自己的权利。