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建立中国的弹劾制度

作者:张千帆   点击量:4610

建立中国的弹劾制度
 
张千帆
北京大学法学院教授
 
 
    最近,接连三个单位的党政领导(吉林市长、北京密云县长和中国石油公司总经理)因本单位的重大责任事故而“引咎辞职”。中共中央已经批准了《党政领导干部辞职暂行规定》,要求“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任等,不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务”。《暂行规定》和三起引咎辞职事件突出体现了中国正在向“责任政府”(accountable government)的理念转变。但规定中的引咎辞职制度似乎是建立在当事人自愿的假定之上的,而从法治的角度来看,自愿辞职显然是不可靠的,因为法治政府强调他律,而非单纯依靠自律。事实上,上述三位领导之所以主动提出辞职,必然或多或少受到了党内、同事或社会舆论的压力。问题在于,法治社会要求这种压力通过制度化的途径发挥作用,以保证因种种原因而“不宜再担任现职”的领导及时下台。
    在西方,行政领导可能因政策和行为两种原因下台。第一,某些行政首脑所制定的重要政策不能获得议会多数的支持——也就是发生了所谓的议会“不信任”,因而必须组建新政府,同时可能伴随着议会本身的改选。这类改组一般发生在议会制国家的内阁。由于内阁是从议会多数党团中产生的,因而必须保证其重要政策和议会多数意见一致,否则就得换人。第二,某些行政首脑可能因其不适当的行为(或不行为)而受到弹劾。例如美国总统如果犯了“叛国罪、行贿受贿或其它重大罪行或不端行为”,(联邦宪法第二条)可以受到国会两院弹劾。联邦德国的总统如果“故意违反”《基本法》或其它联邦法律,也可以受到联邦参众两院弹劾。(联邦德国宪法第61条)由此可见,弹劾制度一般是针对严重违法行为,但严重的失职行为(例如对安全隐患的排除监督不力)也可以作为弹劾理由。例如林肯遇刺后,约翰逊(Andrew Johnson)接任美国总统,后来差一点被国会弹劾,而对他发起弹劾的一条主要理由就是他不肯积极实施国会在内战后制定的重建政策。上述例子所涉及的是国家行政的最高领导,但同样的原则也适用于地方领导,因为根据民主责任制(democratic accountability)的基本原则,无论是中央还是地方领导都必须向代表民意的代议机构负责;如果后者发现行政行为或政策已经严重偏离公共利益,那么它就必须能通过法律机制更换对此负责的行政领导人。
    1982年中国宪法也规定了有关领导人的“罢免”。宪法第63条规定,全国人大有权罢免国家正副主席、国务院正副总理、国务委员、部长、中央军委主席、最高法院院长和最高检察院检察长等领导人的职务;第101条规定,地方各级人大有权罢免本级政府的行政首长、本级法院院长和检察院检察长。但这些规定过于笼统,在程序上难以操作,且没有得到其它法律的细化。笔者建议,为了保证行政法治和责任政府原则的落实,有必要通过必要的法律使宪法规定的罢免程序制度化。具体措施的试行可以从地方开始,例如对于县级以上的政府单位,可以授权地方人大常委在发现有关领导的严重违法或失职行为之后,召集当地人大代表举行特别会议并提出罢免案。地方人大在给予当事人适当的听证机会之后,可以通过多数(或2/3多数)表决决定是否罢免。这种罢免事实上已接近法治国家里普遍实行的弹劾制度,并可以很容易适用于上述县市长的免职程序。(国有企业的领导可以根据法律规定通过董事会予以免职。)只有建立起可操作的弹劾机制,才能真正落实宪法所规定的人大监督职能,实现责任政府的民主理念。
 
《法制日报》2004年4月22日