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如何通过信任化解分歧?

作者:张千帆   点击量:4388

如何通过信任化解分歧?
 
张千帆
北京大学法学院教授
 
 
       今年和去年的两次“七一”大游行令人信服地体现了香港民众对自由民主的向往,也更凸显了香港和中央期望之间的距离——香港人本能地希望能尽早实现立法会和特首直选,中央则也出于其本能对完全意义的地方自治放心不下,并希望尽可能保持对港府的控制。这两种希望都是可以理解甚至是完全自然的。自由民主固然是当今世界不可逆转的大趋势,但《基本法》是一种极为特殊的宪法安排。由于大陆的法律一般不适用于香港,且香港在财政上也保持完全独立,行政控制几乎是国家统一的唯一途径和标志,因而中央政府对港府直选心有余悸是很自然的。于是就产生了统一的悖论:正是为了保证自治才需要削弱自治——正是为了保证香港在法律上的自治,才需要削弱其在人事上的自治!这当然不是一种令人羡慕的处境。长远地看,要消解这种悖论、实现完全意义上的统一,只有逐步弥合港澳和内地在制度、文化和经济发展水平上的差异。这样,港澳不再是“国中之国”,权力范围有限的中央政令在包括港澳在内的全国范围内统一实施,而包括港澳在内的所有地方政府都根据自下而上的原则直选产生。这个远景是美好的,但是“远水解不了近渴”。在这种完全意义上的统一目前实现不了的情况下,我们还能做什么来改善双方的处境?
       笔者认为,中央政府和香港民主派之间的摩擦在很大程度上是彼此缺乏信任造成的,而这种不信任导致双方在博弈过程中都采取了一些本可以避免的过激措施,从而进一步损害了双方的感情和互信。假设中央政府和香港民主派都可以选择两种策略——合作或不合作。香港民主派的合作策略是在拥护统一的大前提下渐进地追求自由民主,不求在一夜之间实现完全的民主自治,不合作的策略则反之;中央政府的合作策略是理解和尊重香港民众的要求,并不断采取实质性的措施以兑现《基本法》的承诺,不合作的策略则反之。不难想象,在缺乏互信的情况下,中央和香港可以说是处在一种“囚犯困境”(Prisoner’s Dilemma)之中。如果中央顾虑到它的控制放松一步,香港就会得寸进尺,那么它是不会放松控制的;如果香港民众害怕自己不争取,自由的空间就将被压缩到零点,那么他们无论如何都会尽全力为自己的权利而斗争,甚至不惜提出夸张的要求以尽量争取空间。且这种恶性循环的重复博弈过程进一步证实了各自原先对于对方的一种妖魔化假想:看,中央的目的就是要剥夺香港人的自由,不争怎么行!或香港就是有那么一群抵抗政府、鼓动分裂的卖国主义者,千万不能放松控制!可想而知,虽然香港和中央都想获得对自己最有利的结果,但最后的结果对于双方而言都是最糟糕的。
       超越这种“囚犯困境”的唯一途径是改变成见、增进交流、建立互信。如果香港方面可以相信中央政府的主要兴趣是保证香港社会的团结和安定,而不是为了压制而压制,那么民主派就不需要如此操之过急;如果中央政府可以相信绝大多数香港人都支持统一,那么直接选举并不是会导致失控或独立那么可怕的事情。事实上,中央政府应该理解的是,香港民众之所以如此迫切地希望早日实行完全直选,正是在于他们不能完全信任一个受中央控制的特区政府的统治,因而中央增进民众信任的方式是不断实质性地兑现《基本法》的承诺,而不是进一步施加高压。
       笔者认为,这种信任是有基础的。这个基础就是《基本法》。尽管在细节上有待改进,《基本法》毕竟是世界宪政的一个创举,通过“一国两制”的设想统一了香港这个在制度和文化上都和内地相差很大的地区。之所以这么说,是因为当初的美国宪法和现在的欧盟条约也只是统一了政治与法律传统大同小异的地区,但中国宪法却包容了政治与法律文化相差很大的地区。这种统一不是通过高压政策,而是通过《基本法》对人权、民主、法治以及地方自治的高度保障才实现的。香港和内地在法律、经济、社会乃至政治体制上存在的巨大差异,导致了双方的不理解甚至不信任。但《基本法》的保障将香港和大陆联系在一起,让香港民众感到统一并不会对他们的政治、经济和社会生活产生太多负面影响,从而解除了他们对统一前景的后顾之忧,他们这才拥护回归。在这个意义上,《基本法》相当于香港人民赞成统一的一个“基本契约”。
当然,香港人又不完全放心,因为他们担心中央政府可能会通过行政干预或人大释法等方式削弱这个契约所保障的民主自治。由于《基本法》明确规定行政长官和全部立法会议员最终都将由普选产生,这种担心似乎没有必要,但在现阶段也是可以理解的。尤其是《基本法》当时不可能完全准确地预见并规定香港未来政制发展的进程,因而为进一步协商和妥协留下了空间。既然这部基本契约本身对有些重要事项规定得比较模糊,香港民众当然有权利表示一定的怀疑和担忧。
    对于中央政府,要消除香港的疑虑和不信任,关键是要让香港人民对自己的前途有信心,让他们信任《基本法》的保障和中央政府的承诺,让他们看到统一不仅不会损害香港的自治,而且会给香港的繁荣发展带来许多实际的好处。事实上,回归七年的历程已经表明,香港的经济发展离不开内地,内地的发展也离不开香港。只要保持“一国两制”下兼容并蓄的基本态度,任何政治变化和纷争都改变不了这个基本事实。大陆方面应该对这个事实怀有信心,相信无论香港政治发展到什么地步都不会脱离统一的轨道。无庸讳言,香港的政制发展应该更多地属于“两制”的范畴,也就是说主要是香港自己的事务。中央政府当然非常关心香港的政制发展,但是香港政治毕竟主要是香港自己的事情,将来发展得如何直接关系到香港人民自己的根本利益。因此,中央政府不能按照中央集权的传统统治方式来对待香港。一个基本的底线是,中央政府的所有行为必须严格依据宪法和《基本法》的规定,否则就只会导致香港局势的不稳定。《基本法》关于香港政制发展根据“实际情况和循序渐进的原则”规定得很笼统,因而给人大解释留下了很大的自由裁量权。但即使如此,解释权也不是无限的,不是所有的宪法或立法空隙都能通过“解释”加以填补。基本契约中所存在的实质性疑问应当通过更基本的民主过程——修宪程序——加以解决,而这要求双方在相互信任、相互尊重和相互理解的平台上通过对话和协商解决《基本法》目前尚未明确规定的问题。
另一方面,这也不是说香港对于自己的事务具有完全绝对的决定权,因为既然是统一国家的一个组成部分,香港就不是“独立王国”,而香港政治的一些重要发展也确实可能会影响到特区和中央的“关系”,因而中央可以适度干预。《基本法》及其附件的修改要经过全国人大的批准或备案这一事实本身表明,香港政制的重大发展不可能完全单刀突进,而必须建立在和中央取得共识的基础上。即使在联邦体制下,虽然州的最高法院对州宪有最高解释权——大致相当于香港终审法院对《基本法》具有最高解释权,但如果州法违反了联邦宪法或合宪的联邦法律,那么州的立法、行政和司法行为仍然受到联邦法院的控制。《基本法》产生的背景很特殊,它是在单一制下保障高度的地方自治,因而这种地方自治至少目前具有其特殊的局限性。香港的某些自治权甚至大大超过了联邦制下的州,但香港又是在单一制下的“特别行政区”,特区政府对《基本法》的解释仍然受到中央控制。香港民主派亦应对此有清醒的认识,与其通过不切实际的激进口号进一步加深敌视和矛盾,不如通过积极对话谋求和解与共识,在斗争和妥协的过程中使《基本法》为香港的自由民主提供现实可行的保障。
因此,对于《基本法》所未能澄清的一些重要问题,不能由任何单方面决定——既不能由香港方面完全自行决定,也不能由全国人大常委会通过“解释”独断。《基本法》所遗留下来的重要问题——包括政制发展的进程——最终只能通过修改《基本法》附件本身加以解决,而《基本法》已很清楚地规定了附件的修改程序。“一国两制”构想对世界宪政的最大启示在于,即使在政治、经济和社会制度上存在巨大差异的地区也可以在一个宽容的法治环境下实现统一。《基本法》实现了港澳回归,但这种充满价值冲突的统一是否能和平持续下去,取决于这种宽容的法治环境是否存在。如果中央干预过度,那么即使表面上是为了促进统一,但实际结果很可能适得其反。
    无论对于香港还是大陆,《基本法》都意味着一种机遇和挑战。在如此不同的制度和文化背景下,香港和中央必然在诸多问题上存在相当深刻的分歧。但不论如何,《基本法》已经将差异巨大的两个实体统一到一起,这是一个不可改变的既成事实。问题的关键在于如何处理制度和文化差异所带来的冲突与分歧。民主派近来所采取的对话策略和中央在“八一”阅兵中表露的和解姿态,似乎使我们看到了一线转机,但双方是否能抓住这种机遇而进入良性互动,现在预言还为时过早。我们所面临的共同挑战仍然是如何从制度上保证香港对中央的信任,保证《基本法》的承诺获得实现,保证香港的政治民主在统一的大前提下稳步发展下去。