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“一国两制”的困惑与前途

作者:张千帆   点击量:4672

“一国两制”的困惑与前途
 
张千帆
北京大学法学院教授
 
 
       2005年12月21日,香港立法会未能以2/3多数通过行政首长提议的政改方案,标志着保守政改方略的失败。如果在2007-08年选举前确实没有新的方案出台,这将意味着香港民主化进程的一次挫折。当然,民主化进程不会因此而停滞不前,但是这次事件还是在更深层次上体现了《基本法》“一国两制”所面临的困惑。在这篇短文,笔者就产生困惑的原因以及可能的出路谈一点粗浅的看法。
       虽然政改方案受到了中央领导人的高度肯定,但香港的泛民主派却出于种种原因而不能接受方案。在此且不论他们这种做法是否值得称道,也不论究竟谁应该最终为这次政改搁浅负责,笔者的问题是,如果特首明知不能保证政改方案获得2/3多数的支持,为什么他还是仍然抱着一种试试看的侥幸心理冒险将方案提交立法会,而不是做更多的协调和沟通来获得更大多数的支持?笔者的一个或许并非虚妄的猜测是,特首之所以这么做,部分原因正是他自信有了中央的支持,更何况如果因港内需求而修改方案,又未必能获得中央那边的认可。由于特首是由中央任免的,且除了在极少数情况下他无须对立法会负责(见基本法第52条),因而对于他来说获得中央认可很可能是更重要的。但这种考虑的最后结果是,政改方案没有跨出立法会的大门。因此,这次政改方案的流产实际上最终反映了中央与泛民主派之间在政治发展进程上的分歧和对峙,而这正也是基本法的困惑所在。
       香港基本法附件一和二分别规定,要修改行政长官和立法会的产生办法,须经立法会全体议员2/3多数通过,行政长官同意,并报全国人大常委会批准或备案。虽然立法会的改选方案只要在人大备案,但由于中央对特首人事任免的控制,立法会的改选方案事实上也需要获得中央首肯。因此,在基本法的制度设定下,香港民主只有在中央、特首和立法会的2/3多数之间存在共识的前提下才有可能发展。在目前情况下,这意味着中央和泛民主派之间在政治发展问题上存在基本共识。但由于缺乏直接沟通,这种共识的基础似乎是很薄弱的,而没有这种共识,以后仍然会出现这次政改方案所面临的僵局(stalemate)。最后所牺牲的是香港的民主政治进程,而这又是各方都不愿意看到的结局。这就是笔者所说的“一国两制”的困惑:在政改问题上,基本法要求中央和香港各派达成共识,但由于大陆和特别行政区在政治文化和制度上的巨大差异,这种共识注定是很难达成的。
       笔者以前曾指出,要打破这种政治僵局,需要各方建立在诚意和信任基础上的不懈努力。尤其是中央和泛民主派之间需要逐步建立起互信与好感。前一段时期,中央也确实表示了一定的姿态,且即使在立法会的泛民主派抵制了这次政改方案之后,也仍然保持了温和克制的态度。这些都是可取乃至可喜的进步,但笔者认为这些努力仍然是不够的。要保证香港政治的健康发展,中央必须迈出关键的第一步,充分信任“港人治港”,逐步放松人事上的控制,并按照“一国两制”的精神完善法律上的控制。在这个意义上,摆脱困境的根本在于中央从现行的人治成分较多的控制模式转向法治化的控制模式。
       香港回归八年来,中央一直高度关注行政长官和立法会的组成,担心和中央立场不一致的势力占据这些职位。在回归之初,这种担忧是可以理解的。但回归这些年的经验充分表明,这种担忧是不必要的。事实上,即使那些明确和中央对立的势力,也没有表示任何分裂主义或挑战“一国两制”的企图。他们和中央的分歧是政策、制度乃至文化观念上的分歧,但香港的归属已经是一个不容否认或质疑的既成事实。况且即使将来有任何势力表达分离主义倾向,中央也完全有能力通过法律的手段加以控制。退一万步说,即便港府那一天要采取分离主义措施,以目前尚不完善的人大释法机制也足以有效应对,中央可以通过撤消违反基本法的任何分离主义法律或政令而保证统一、团结和稳定。而如果香港真的发展到政府所代表的大多数人都要求脱离中央的地步,那么这种形势恐怕也不是任何一部法所能扭转的。但笔者真诚地相信,只有没有极端的意外,这种情况绝不至于在特别行政区发生。只要香港大多数人赞成团结和稳定,那么实现团结和稳定的最可靠途径就是保证特区政府代表最大多数人的意愿和利益。在这个意义上,中央对特区政府人事安排的担心是多余的。
       不仅如此,中央对特首以及特区某些派别的公开支持反而可能会干扰香港的民主治理。的确,基本法(第43条)明确规定特首向中央政府负责。但如果中央将此理解为特首(或中央任免的其它特区官员)必须和中央完全保持一致,那就误解了基本法的精神。虽然基本法关于特首向“特别行政区负责”的具体机制规定得不甚明确,因而实施起来可能有困难,但基本法关于“港人治港”的基本精神是清楚的,且第45条和第68条关于“最终达至全部议员由普选产生”以及行政长官“按民主程序提名后普选产生”的目标是明确的。然而,由普选产生的行政长官和立法会却未必能在每一件重大事项上都和中央保持一致——事实上,对于香港自治范围内的事项,他们确实也没有必要听命于中央。反过来,中央并没有什么特别有效的机制保证自己的人选和政策意向一定符合特区最大多数人的意愿。如果中央通过任免权强求特首与之保持一致,便有可能极大缩小其政策选择与谈判的空间,最后使其面临中央和特区难以两全的困境,进而造成诸如此次政改方案搁浅的尴尬。同时,中央的支持也颇有可能使特首自感踌躇满志;既有“尚方宝剑”在手,便自以为可以呼风唤雨,而不再以谦虚平和的姿态去认真谋求最大多数支持的方案。中央对于特区某些政治派别的支持或排斥也同样会产生类似的不良效果,使香港政治更趋情绪化,从而不利于香港各派以平等、务实、理性的态度,通过利益交换和妥协而实行自治。
       其实,基本法规定的特首向中央负责就是向特区负责,两者应该是完全一致的。中央政府的最大愿望无非也就是将香港治理好,而要维持香港社会的团结和稳定,特区政府必须代表最大多数人的意愿和利益。中央应该习惯政治的多面性和变化无常,而这和国家统一、民族团结与社会稳定是性质不同的两回事。不要忘记,美国的许多州长和地方行政首长可能和总统分属两大对立党派——事实上,美国参众两院的多数议员(还有最高法院)经常是和总统对立的,但这些却没有影响美国的团结和稳定。为什么?因为一个国家的团结和稳定最终所依靠的不是人事上的统一,而是宪法和法律的统一。笔者认为,这才是“一国两制”的前途。