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《联邦党文集》

作者:张千帆   点击量:4518

《联邦党文集》
 
詹姆士·麦迪逊           张千帆 译
 
 
译者按:在1787-88年间,美国独立後的十三个州对是否批准在费城会议上制订的新联邦宪法论战方酣。在关键的纽约州,联邦党和反联邦党旗鼓相当,彼此争持不下。这时,杰出的联邦党领袖亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton,後在华盛顿总统执政期间担任新联邦的财政部长)联同詹姆士·麦迪逊(James Madison)和约翰·杰伊(John Jay,纽约州宪法起草者,联邦最高法院的第一任首席法官),以Publius的笔名在联邦党报上连续发表了85篇政论,力陈松散的邦联制之弊端和新宪法所设计的联邦制之长处,修订後合称《联邦党文集》 (The Federalist Papers)。
在当时,《文集》很快成为各地联邦党人进行政治论战的手册;在今天,它已被公认为继美国宪法和《独立宣言》之後最重要的政治学经典,也是探讨美国政体的必读书之一。它对美国宪法的论证和对人类自由与政府形式的关系之见解可以说是不朽的,在今天也经常被最高法院的判决所引用。
《文集》的中心议题是寻求一个能够保障个人自由的大众政府。它通过冷静地讨论人类本性中光明和阴暗两个方面提示我们,是人的理智和公正的能力使自由政府成为可能,是人的冲动和偏私的倾向使自由政府成为必需。对这个古老的政治学命题,《文集》提供的答案是联邦主义、政治多元主义和宪政主义的结合,即分权、平衡和有限的国民政府。《文集》整体给于我们的启示是:没有道德,宪政就不能长久:没有宪政,自治政府就不存在;没有自治政府,自由就失去其生存所必需的土壤;没有自由,也就不可能有幸福,而这一切都离不开在法律之下的稳定与秩序。
贯穿美国政府的两个基点是联邦主义——即联邦政府与州政府的分权——以及在联邦政府内部的立法、行政、和司法的“三权分立”。在这两个方面,素有“宪法之父”之称的麦迪逊均有独到见解,集中体现于他的两个“二元论”:即中央与地方权力的平衡,以及联邦政府各部分之间集权与分权、效率与制约之间的平衡。在《文集》第十篇,麦迪逊讨论了派系和政府形式之间的关系,提出以共和国的药方(联邦政体)来医治共和国的病症(多数派系的专制)的著名论断,可以说是现代美国以利益集团为基础的多元主义理论之先声。在第39篇,他阐释了新宪法构造的联邦政体兼具国民和邦联特性的复杂结构。在第51篇,他论证了三权分立的必要性及其内在限制,并指出保障分权机制运行的手段。在每一篇文章中,麦迪逊都给予宪法规定的复杂政体以准确和清晰的解释。这里将以上三篇文献全文译出,希望能有助于探讨美国政府和人类普遍政府的形式与原理。
 
第十篇
 
一个良好建造起来的联邦具有众多优点,其中最值得发扬的是它击破和控制派系暴力的倾向。每当考虑派系恶习的危险癖好时,一个民众政府的支持者最替政府的前途担忧。因此,只要不违背他所依附的原则,他将赞赏能够医治这种恶习的任何计划。(由派系)带入公共社团的动荡、偏见和混乱是造成所有民众政府瘫痪的致命疾病,因为自由的敌人仍用它们获得最貌似有理的雄辩。当然,美利坚(各州)宪法对民众模式作了有价值的改善,这是不可能被过誉的。但在(派系)这个问题上,要说它们已经不负众望地有效化解了危险,那将是缺乏根据的偏见。到处都能听到发自我们最具美德和考虑周全的公民们抱怨——不论他们是支持公共还是私人信念,也不论他们向往公共还是个人自由:我们的政府太不稳定,公共利益正在对立派系的彼此争斗中受到忽视,而治理方法往往不是根据公平的规则和少数派别的权利,而是通过专横而关注既得利益的多数派系的优势力量。不论我们如何强烈地希望这些抱怨缺乏根据,已知的事实将不容许我们否认它们在一定程度上的正确性。我们在坦诚地回顾我们的局势之後发现,尽管我们造成的一些不幸被错误地归咎于政府运行,其它原因并不能完全解释许多最严重的毛病。它们尤其不能解释日益严重的对公共事务的不信任和对私人权利的担忧,这种担忧和不信任正在美洲大陆的东西南北产生共鸣。造成所有这些的主要——如果不是全部——原因,是帮派风气用以污染我们公共行政的不稳定和不公正。
我说的派系(faction)是指一定数量的公民——不论他们是全体的多数或少数——被一种共同的爱好或利益所推动,因而联合起来、受其驱使。这种爱好或利益与其他公民的权利相冲突,或与社团的长远集体利益相匹敌。
要治理派系的危害有两种办法:一种是根除其原因,另一种是控制其影响。
消除派系根源又有两种方法:一种是摧毁其生存所必需的自由,另一种是赋予每个公民相同的见解、相同的爱好和相同的利益。
我们可以绝对正确地说,第一种疗方要比疾病本身更坏。自由对于派系就好比空气对于火灾一样:没有前者作养料,後者将骤然熄灭。但是因自由滋生派系而取消政治生命至关重要的自由,就和因空气点燃毁灭性力量而企图湮灭动物生命所必须依存的空气一样愚蠢。
如果说第一种疗方不明智的话,第二种疗方则是不现实。只要人的理智会继续出差错.,只要人还有理性思维的自由,不同见解就会形成。只要人的理智和自爱还继续联系著,他的见解和热情就会相互影响,并且前者将是後者所依附的对象。人在才能上的差异是产生财产权的根源:它对于偏好(preference)的一致性是同样不可逾越的障碍。保护人的才能是政府的首要目的,当这些获取财产的不相等本领受到保护时,对不同类型的财产之占领就立刻形成;它将影响财产所有者的情趣和观点,结果社会就被分化成不同的利益和党派。
因此,派系的潜在根源生存于人类本性的萌芽之中;取决于不同公民社会的情形,我们看到它们到处带来不同程度的活动。由对宗教、政府或其它事业的不同见解引发的热忱、猜测和实验,对野心勃勃追求名望和权力的领袖之归附,或对其他命运沉浮能产生人类热情的人物之归附一一这些都把人类分化成党派,在他们之间燃起仇意,并使他们更热衷于相互打击和倾轧,而不是为其共同利益而合作。人类陷于相互敌意的癖好是如此强烈,以至即使没有实质性原因,最轻浮和怪诞的差异就足以点燃他们不友善的冲动,激起他们最激烈的冲突。然而,通常和持久的派系产生之源是多样化和不平等的财产分布。那些有产者和无产者在社会中早已形成迥然不同的利益,那些做债主的和负债的之间存在同样的分别。土地、制造业、贸易、贷币以及众多更小的利益集团必然在文明民族中发展起来,并把人分成不同的阶层,为不同情趣和见解所驱使。调控多样化和相互干扰的利益构成现议会的主要任务,它涉及到通常和基本的政府运作中的党派或派系斗争。
没有一个人可以在诉讼中做他自己诉因的法官,因为他的利益必定对判决产生偏见,并不无可能地腐化其人格。基于同样理由,一群人也不适合同时担任党派代表和法官。但许多最重要的立法难道不正是关于群体公民权利,而不是个体权利的裁决吗?除了做其事业的党派代表和鼓吹者之外,不同阶层的议员还能是什么呢?难道一项法律议案真的仅关系到私人债务?它实际上是债主一派、负债者另一派的问题。正义应该在他们之间保持平衡。但党派是——也必须是——他们自己的法官,而且最多数党派——也就是力量最强大的党派——必须被期望获胜。应该鼓励国内制造商吗?应在多大程度上限制国外制造商来达到这个目标呢?这些问题将在地主阶层和制造商阶层那里得到不同  的决定,或许哪个决定都不完全符合正义和公共利益。再如,对不同种类的财产税的分配法案看上去要求最确切的公正,但没有别的立法比此更多地给予优势党派以践踏公正原则的机会和诱惑。这里,在少数人身上每多加一分钱,他们自己的钱包就将节省一分钱。
要想让开明的政治家能够调解这些利益纠纷,并使所有人服从公共利益,那将是徒劳的。开明的政治家并不总是掌舵人。在许多情形下,不预先考虑到间接和遥远的利益,也不可能作出这种调解,而遥远的考虑很少能战胜一个党派的目前利益,即使这种目前利益将损害其它党派或全体的利益。
我们从中得出的推论是我们不可能消除派系的根源:我们只能在控制派系影响的手段上寻求解脱。
如果一个派系只构成少数的话,共和原则将提供解脱。它通过正常投票使多数击败少数的邪恶企图。少数派系也许会阻碍政府,也许会冲击社会,但它不能在宪政的形式下同时实行并隐藏其暴力。然而,当一个派系构成多数时,大众政府的形式使它能为统治的热望和利益而牺牲公共利益和其他公民的权利。因此,我们探索的目标是如何在保存大众政府形式的同时,保证公共利益和私有权利免遭多数派系的危害。让我再次强调这个目标本身的迫切需要性,它能将大众形式的政府从长期的非难中解救出来,并使之赢得人类的尊敬和采纳。
这个目标能用什么手段达到呢?显然只能通过下列两者之一。或者同时防止多数派系形成一致的爱好和利益,或者通过它们的数量和地方差异,使具备共同偏好和利益的多数派系们不能协作产生压制效果。我们知道,每当激情和机会相重合的时候,无论道德还是宗教动力都不能被依赖作为合适的控制;它们无力控制个人的暴力和不公正,并将和联合派系的数量一一也就是对这种控制的功效之需求程度一一成正比地丧失其功效。
从这个观点我们得出结论:纯粹的民主从来不可能给派系危害提供疗方。这里,纯粹的民主是指由少量公民组成的社会,这些公民亲自集会并管理政府。全体的多数几乎总是感受到一种共同偏好和利益,这种政府形式本身导致交流和协调,而且不存在任何事物能抵制牺牲弱小党派或不受欢迎者的诱惑。因此,这种民主从来是骚动和争斗的博览会,从来与个人安全或财产权利相抵触,并通常短命而暴终。(见第六篇汉密尔顿对希腊城邦和罗马共和制的批评)庇护这类政体的理论政治家们错误地认为,通过强制人类的政治权利完全平等,他们也能完全同化其所有、见地和爱好。
我说的共和国是实行代议制的政府,它将为我们所寻求的疗方开拓不同的希望和许诺。通过检验它和纯粹民主之间的不同之处,我们将理解这种疗方的性质和它必须从联邦制取得的功效。
纯粹民主和共和政体的两点最重要的区别在于:第一,在共和政体内政府权力授予少数被全体选出的公民;第二,共和政体能扩展到更多数量的公民和更为辽阔的疆土。
第一项区别有两个效果。一方面,通过获选公民团体(即议会)之中介,它能精练和拓宽公共见解。这些公民团体的智慧能最佳地辨别他们国家的真实利益,他们对公正的热爱使之不可能以暂时或偏袒的考虑去牺牲这种公正。在这样的节制下,人民代表所表达的大众愿望很可能比人民自己的声音更符合公共利益。另一方面,这一效果反过来也适用。通过阴谋、腐化或其它手段,具有帮派习性、地方偏见或邪恶图谋的人可能首先获得选票,然後背叛人民的利益。由此产生的问题成为,究竟是小型还是大型共和国才有利于选举合适的公共福利的监护人。两点明显的理由使答案清楚地偏向後者。
首先,不论共和国如何微小,其代表必须达到足够数量以防止少数人的阴谋;不论共和国如何庞大,他们必须被限制在一定数量以防止众人的混乱。既然在两种情形下代表的数量并不和选民人数成正比,且在小型共和国里有更大的比例,那么如果大型共和国中合适人选的比例不少于小型共和国的话,前者将提供更大的选择自由,并因此而增加合适选择的机率。
其次,选举经常在拙劣候选人的恶意表演中进行。由于大型共和国的每位代表应比小型共和国更多的公民所选中,这种表演在那里将更难获得成功。且既然人民具有更自由的选择,大型共和国的代表将更可能具备最吸引人的素质和最受称道的品格。
我们必须承认,和大多数其它问题一样,这个问题也存在一个中间答案,在其两个极端都有不利之处。过分地扩充选举人数,你将使代表难以熟悉所有的地方事务和诸多更小的利益;过分缩减选举人数,你将使代表过度隶属于这些事务,并难以适当地理解和追求宏大的国家目标。在这里,联邦宪法构成一个幸运的结合:宏大的整体利益将诉诸于国家议会,地方和特殊利益诉诸于各州议会。
另一项区别是,相对于民主政府,共和政体能实现于更多数量的公民和更辽阔的疆土,而主要是这个优点使存在于共和国内的派系不那么可怕。社会越小,特殊党派和利益的数量就越少;不同的党派和利益数量越少,相同党派形成多数的机遇就越频繁。且形成多数的个体人数越少、范围越窄,他们协作并实现压制计划就越容易。扩大范围,你将带入更多样化的党派和利益,你将减少全体的多数具备同样动机去侵犯其他公民权利的可能性。即使这种共同动机存在的话,它也将使所有人更难察觉到其存在和发现自身力量而彼此一致行动。除了其它障碍,我们还可以说,如果存在一种出于不公正或不诚实的目的之意识,其交流将永远受制于彼此之间的不信任,而这种不信任与(达成共识)所必需的赞同人数成正比。
因此,共和相对于民主政体在控制帮派影响上的优势,同样为大型相对于小型共和国所享有,同样为联邦相对于各州成员所享有。这种优势存在于为代表所置换的代议制吗?代表们的开明见解和高尚情趣使他们超越地方岐视和不公正的阴谋,而无人能否认联邦代表制将最可能具备这些代表不可少的天资。这种优势存在于因党派多样化而带来的保障之中吗?这种保障能防止任何一个党派在数量上超越并压制他人,而联邦制中的众多党派将加强这种保障。这种优势存在于对多数派系的更大障碍之中吗?这种障碍能防范不公正和关注既得利益的多数去实现协调和密谋,而在这里联邦的广度将再次提供最显见的优势。
派系首领的影响可以在其特定的州内煽动火焰,但不能把大火漫延到其它各州。一个宗教派别可能在邦联的一部分演变成政治派系,但散布于各地的多种宗派必将保护国家政体免受那个宗派的危害。为纸币、为取消债务、为平等分配财产或为任何其它不适当或邪恶的计划一一所有这些狂热可以侵扰某个特定的联邦成员,但不能同样容易地弥漫整个联邦;就像天花可能侵染某个特定的县或区,但不能感染整个州一样。
因此,从联邦制的适当构架中,我们看到一个共和国的疗方来医治共和国最易患的病症。作为快乐和骄傲的共和主义者,我们应热烈鼓励这种联邦精神并支持联邦特色。
 
第51
 
为了在实质上保持宪法规定的政府各部门的权力分布,我们应最终付诸何种手段呢?仅存的答案是,由于所有外在的条款都不合适,缺陷必须通过设计政府的内在结构才得以克服。通过彼此间的关系,政府的各组成部分可使各自保持适当的位置,在进行这一重要思想的完整推导之前,我将提出几点普遍的观察,它们或许可以澄清这一思想,并能使我们正确地判断立宪大会所规划的政府原理和结构。
在一定程度上,我们都承认不同政府部门内独立行使职权是自由的必要保障。为了建立这一基础,显然每个部门必须具备自己的意志,因而它的构成必须使得每个部门的成员具有尽可能少的权力去任命其它部门的成员。假如这个原则被真正严格遵守的话,它将要求所有的最高行政、立法和司法官员通过互不相关的独立渠道,来自同一权威一一人民。也许在实践上,这种政府部门的组成计划要比在理论上想象得容易,但它的实行将带来某些困难和额外的代价。因此,我们必须接受对这一原则的某些偏离。尤其在司法系统的组成上,坚持严格遵守原则将带来不便:第一,由于法官成员必须具备特殊素质,首要的考虑是确立能够保障这些素质的选择机制:第二,由于法官一旦被任命後即享有终生职权,它将消除所有对其授予权威的依赖感。
同样显然的是,在与职位相连的报酬上,每个部门的成员应尽可能少地依赖其它部门成员。如果在这方面行政官员或法官不独立于议会,那么他们在所有其它方面的独立性只能是名义上的。
但是为防范数项权力逐渐集中同一部门,其最大的保障来自授予每个部门的官员以必要的宪法手段和个人动机去抵制他人侵犯。提供自卫的条款在各方面都必须和有助于进攻的危险相称。必须以雄心制雄心。个人利益必须和其职位的宪法权利相联系。也许是对人的本性之反映,这种机制对控制滥用政府是必不可少的。但除了作为人类本性的最高反映之外,政府本身又能是什么呢?假如人都是神,政府就没有必要存在了:假如能够以神来统治人,无论外部或内部的政府制约也就没有必要存在了。要形成一个以人管理人的政府,其最大的困难在于:你首先必须使政府能够控制被统治者,其次必须迫使政府控制自己。无疑,对政府的首要控制乃是依赖人民,但经验早已教导人类辅助防御的必要性。
这种策略以相互冲突和敌对的利益来纠正良好动机的不足。它可以被追溯到整个人类事务的系统,不论是私人还是公共的。我们看到它尤其呈现在下级权力之分布,其不变的宗旨是划分和设置各部门,使每个都能控制其它,使每个人的私人利益都成为公共权利的岗哨。对于一个国家最高权力机构,这些谨慎的变革更是不可少的。
然而,(我们)不可能给予每个部门以同样的权力。在一个共和政府中,立法当局必然占据著支配地位。对这个不利之处的治理方法是把议会划分成不同分支,并通过不同的选举方式和行动原则,把它们之间的联系局限在其共同功能和对社会的共同依赖所允许的范围之内。也许有必要建立更多的保障来预防危险的侵权。正如立法权威的力量要求它必须被划分,行政部门的薄弱则要求它被加强。初看上去,对议会的绝对否决权似乎是行政官员所必备的自卫武器,但这个武器本身可能既不安全,也不充分。在平常时期,它不会被坚定不栘地行使;在非常时期,它可能被背信弃义地滥用。难道绝对否决权的缺陷不应通过联系这个薄弱部门(行政)和强大部门(议会)的薄弱分支而得到纠正吗?这样,後者可能会转而支持前者的宪法权利,而同时不至于和本部门的宪法权力过度分离。
我已说服自己,建立这些观点的原理是正确的。如果确实如此,并且它们能作为准则用到各州宪法和联邦宪法,我们将发现,如果说联邦宪法尚不能完全符合这些原理,那么各州宪法就更不能通过它的检验了。
还有两点考虑尤其适合美国的联邦系统,并使之处于极有意义的位置。
第一,在单个共和国内,所有人民递交的权力被交给单一的政府当局:把政府划分成不同和独立的部门有助于防止篡权。在美利坚的复合共和政体中,人民交纳的权力首先在两个不同的政府(联邦和各州政府)之间划分;然後,分配到每个政府的权力再划分到不同和独立的部门。因此,人民的权利得到双重保障。不同的政府将彼此控制对方,同时每个政府又为自身所制约。
第二,对共和国极为重要的是,社会不但要防止统治者的压迫,而且社会的每一部分必须防范另一部分的不公正。不同利益必然存在于不同的公民阶层。如果多数人为共同利益所联合,少数人的权利就不稳固。只有两种办法能防止这种弊病:一种是在社团中产生独立于多数一一即独立于社会本身一一的意志,另一种是通过社会包括众多独立的公民成份,使不公正的多数联合不能形成。第一种办法在所有世袭或自命权威体制的政府中盛行,它至多是一种靠不住的保障,因为一个独立于社会的权力既可以支持少数派的合法权利,也可以接受多数派的偏见,并可能同时打击两者。第二种办法的范例将体现于合众国的联邦共和政体之中。尽管其中所有的权威都将产生并依附于社会,
社会本身将被分化成众多的部分、利益和阶层,以至个人和少数的权利很少会受到多数利益联合的危害。在一个自由政府中,公民权利必须和宗教权利具有同等保障。这种保障在前者存在于多层次的利益,在後者则存在于多层次的宗派之中。对两者的保障程度取决于利益和宗派团体的数量,并在同样的政府之下可被认为取决于人民的数量和地域的广延。
对于所有为共和政府精打细算的真诚朋友,以上的观点举荐一种合适的联邦系统,因为它证明当联邦的范围被局限于联邦或各州的时候,多数派的联合压制将成比例地获得便利,在共和政体下对各阶层公民权利的最佳保障将消失,因而仅存的保障一一某些政府成员的稳定和独立一一必须成正比地增加。正义是政府的目的,也是公民社会的目的。它一直也将永远被追求,直到我们得到它,或在追求中失去自由。在一个强大的帮派能简易联合并压制弱小派系的社会里,我们可以说无政府统治就像在原始状态下一样,因为在那里缺乏对弱者的保护,使他不能免遭强者的暴力;且即使强者也会因对自身状态的不确定性而投靠政府,使之同时保护弱者和他们自己。同样,更强大的派系或党派将被类似动机所引导,希望政府保护所有派别,不论是弱小还是强大的。无疑,如果罗德岛州被孤零零地分离子邦联之外,不断重现的多数派系的压制将显示权利在大众政府下是如何缺乏保障。很快,各派系将诉诸完全独立于社会的权力,而正是派系暴政才使得这种权力成为必需品。
在合众国辽阔的共和政体中,在被其包容的众多利益、党派和宗派中,整个社会的多数联合几乎总是建立在公正和普遍利益的原则之上。当多数派对少数派的危险减小时,少数派要求将独立于多数一一即独立于社会一一的力量引入政府并提供保障的借口也随之减少。在可行的范围内,社会越大,就越能保持自治政府。幸运的是,对于共和事业,这个范围可以被明智的改进以及与联邦制的结合而扩展得十分广大。
 
第39
 
上篇(第38篇)的总结旨在引出对(费城宪政)会议所提出的政府计划的坦诚调查。现在我们接着完成这项任务。
第一个问题是政府的普遍形式和面貌是否严格地符合共和政体。显然,没有其它形式能和美利坚人民的天赋相匹配,和独立革命的基本原则相匹配,或和激发献身自由者把人类自治能力付诸所有政治实验的高尚决心相匹配。因此,如果我们发现宪政会议的计划偏离了共和特性,那一定是因为其鼓吹者不能再为其辩护而放弃了它。
共和形式的显著特点究竟是什么呢?假如我们不在不断重现的原理,而是在政治作家运用各州宪法的词汇中寻找答案,那我们永远找不到满意的答案。在荷兰,最高权威没有一点来自人民,而它几乎已被普遍地称为共和国。威尼斯也被赋予同样称号,而那里的一小撮世袭贵族正以最绝对的方式在大众身上施加最绝对的权力。波兰具有最坏形式的贵族和专制君主政体之组合,却也被授以共和国的桂冠。英国政府只有一个分支(指下议院)具备共和形式,与世袭贵族千口专制君主相结合,也被同样不恰当地归于共和国之列。这些例子彼此之间互不相仿,就和它们与真正的共和国不相仿一样。它们证明在政治论文中词汇的极不准确性。
如果我们把准则诉诸于建立不同形式政府的不同原理,我们能将共和国定义为一个权力直接或间接地来自于人民的政府,它由一群担任职位的人在一定的任期或行为良好的期间里进行管理。对这类政府至关重要的是,它必须产生于社会的大部分,而不是无足轻重的比例或某个受宠的阶层;否则,一群专制贵族在利用委任给他们的权力实行压制的时候,还能渴望共和头衔,并为其政府安插上共和国的高贵标签。然而,共和国的充分条件是管理者直接或间接地由人民任命,而且其职位的任期被适当地具体规定;否则,合众国内所有政府,连同其它可被适当组织和适用的民众政府,都将被共和国的特徵所降解。根据联邦内所有州的宪法,有些政府官员仅被人民间接任命:绝大部
分州的最高行政官(指州长)即被如此任命,有个州的一个议会分支也具有同样任命方式。根据所有州的宪法,最高职务的任期都有一定限制,并在许多情形下,议会和行政部门均被限制在几年时间内。根据绝大多数州的宪法和最受尊重与承认的意见,司法部门成员可在他行为良好的条件下(无限期)保留职位。
只要比较立宪大会制定的宪法和在此建立的标准,我们马上看到它们在最严格的意义上相吻合。和所有州议会的分支一样,众议院从人民的大部分直接选举产生。和国会与马里兰州的参议院类似,参议院由人民间接任命。和绝大多数州的例子相仿,总统由人民间接选择。甚至法官,连同联邦所有其他官员,也和各州一样,是人民自己的选择,尽管那是很间接的选择。任命期限亦同样符合共和标准和各州宪法的模式。像所有州一样,众议院有周期性选举;和南卡罗兰那州一样,任期为两年。参议院任期六年,仅比马里兰州参议院多一年,但比纽约州和弗吉里亚州多两年。总统将任职四年,在纽约州和德拉华州的最高行政官每三年选举一次,南卡罗兰纳州每两年一次,在其它州选举每年进行。但在某些州内没有提供弹劾最高行政官的明确条款,而且在德拉华州和弗吉利亚州,他在任期内不得被弹劾。与此相比,合众国总统在任期内任何时候都可受到弹劾,而法官保留其职位的条件是,无疑也应该是保持行为良好。内阁任职的条件一般根据具体情况和州宪先例,受法规调控。
如果这个体系的共和成份需要更多证明的话,我们发现最具决定性的是在联邦和州政府内绝对禁止授予贵族头衔,和对州政府的共和形式之明确保证。
    “但这还不够”,议定宪法的反对者说道,“要使会议符合共和形式,他们应同样仔细地保留邦联形式,把联邦作为由各主权州组成的邦联,而不是他们构造的国民政府,它将联邦作为各州的合并体。”他们还问,这种大胆和激进的变革有何权威依据。反对者制造的把柄要求较为精确的检验。
在探讨反对论点所基于的区别是否准确之前,为公正地估计其力量,我们有必要,第一,确定所涉及政府的真正性质:第二,探讨宪政会议有多大权威建立这样的政府;第三,它对国家负有的责任能在何种程度上弥补通常权威的不足。
    第一,为了确定政府的真正性质,我们可考虑政府和其建立基础之间的关系、和通常权力来源之间的关系、和这些权力的运作与范围之间的关系以及和将来对政府进行修正的权威之间的关系。
首先检验第一个关系。一方面,宪法似乎是通过特别选举的代表,建立在美利坚人民的认同和批准(的基础之上)。但另一方面,这种认同和批准来自的人民不是组成整个国家的个人,而是组成他们所属的不同和独立的各州。这是各州的认同和批准,它来自于每个州的最高权威,即人民自身的权威。因此,创立宪法的条例不是国民而是邦联的条例。
按照反对者所理解的词意,这是一个邦联而不是国民的条例一一是形成诸多独立州的人民,而不是组成整个国家的人民的条例一一这个道理因一条理由就十分明显:宪法并不产生于联邦人民的大多数决定,也不产生于大多数州:它必须产生于各州成员的一致赞同。在其它方面,它和不由议会权威,而由人民本身的权威所表达的通常赞同方式没有区别。假如在这项事务中人民被认为构成一个国家,那么合众国全体人民的多数意志将约束少数,就和每个州的多数必须约束少数一样;且多数意志必须通过比较个人投票,或考虑将各州的多数意志作合众国人民多数意志的凭证来决定。我们没有采纳以上任何一条法则。在批准宪法的过程中,每个州被视为独立于所有其它州的主权团体,并只被其自愿的行为所约束。因此,在这个关系上,新宪法如得以建立的话,它将是一部邦联而不是国民宪法。
下一个关系是政府获得通常权力的来源。众议院将从美利坚人民那里获得权力;人民将与其特定的州议会同等的比例和原理得到代表。就此而言政府具有国民,而不是邦联形式。另一方面,参议院将从作为国家同等政治社团的各州获得权力:就和现存的国会一样,代表将建立在参议院的(各州)平等原则之上。在这方面,政府具有邦联而不是国民形式。行政权力将来自于很复杂的源泉。总统的直接选举将在各州根据其政治特点进行。分配到各州的选票存在着复杂的比例,它把各州部分地作为不同和平等的社团,部分地作为同一社会中彼此不平等的成员。最後的选举将在国民代表那一支议会中进行。但在这一特例中,他们将是来自众多不同和平等政治社团的个体代表。在这点上政府看上去带有混合的性质,兼备国民和至少同样多的邦联特色。
在政府运作的关系上,宪政会议计划的反对者认为邦联和国民的区别在于:在前者,权力在具备政治实力的邦联(各州)所形成的政治实体上运行:在後者,权力在以个体实力组成国家的单个公民上运行。根据这项标准检验,宪法具有国民而不是邦联特点,尽管这种特点不一定像我们所理解的那么完全。在某些情形,尤其是在州作为争议一方的案件中,州必须被视为具有集体政治实力。但在通常和最基本的诉讼中,对州的对立方来说,在人民个体实力之上的政府运作具备国民政府的性质。
但如果政府在权力运作上是国民式的话,这个特点在考虑权力范围时又发生了改变。国民政府的概念不仅包括在公民之上的权威,而且只要是合法政府的对象,它还包括对所有人和事物的无限最高权力。在合并成一个国家的人民中,这种最高权力存在于国民议会。而在为某特定目的而联合的社团中,权力部分存在于全体,部分存在于地方议会。在前者,所有地方权威都是最高权力的下属,并被其随心所欲地控制,指挥,或废除。在後者,局部或地方权威构成不同和独立的最高权力的一部分,在其各自的范围内,地方对全体的附属,并不超过全体对地方的附属。因此,在这个关系上,议定中的政府不能被视为国民政府,因为它的权限仅扩展到被列举的既定事项,并在所有其
它事项上,各州保留剩余的未受侵犯的主权。的确,在牵涉到两州边界争端时,最终裁决的审判席将由全体国民的政府(联邦最高法院)构成。但这并不改变判决的原则。判决将按照宪法原则毫无偏见地作出,而且所有通常和最有效的预防措施都将用来保障这种公正。显然,这样的审判官对防止以暴力解决争端和联盟的瓦解是必不可少的,它必须被建立在全体而不是地方政府;更妥当地说,无人会争论它只能被安全地建立在前者。
最後,如果我们用与修宪权威的关系来检验宪法,我们发现它既不完全是国民,也不完全是邦联形式。假如它是完全国民式,最高和最後的权威将存在于联邦人民的大多数,并且这个权威在所有时候都具有权能,就像每个国民社会的大多数一样,可以改变和废除所建立的政府。在另一方面,假如它是完全邦联式的话,联邦中每个州的认同对约束所有州的宪法修正是至关重要的。制宪大会计划所提供的模式不建立于以上任何一种原则。通过要求超多数(3/4的州议会),尤其是根据州而不是公民来计算比例,宪法偏离国民特性,接近邦联特性;通过要求少于各州全体赞成以达到足够多数,它又失去了邦联特性,而分享国民特性。
因此,即使根据反对者提出的原则进行考察,议定中的宪法也不是严格的国民或邦联宪法,而是同时具有两者的成份。在其建立基础上,它具有邦联,而不是国民形式;在政府通常的权力来源上,它是部分邦联、部分国民;在这些权力的运作上,它是国民,而非邦联;在这些权力的范围上,它又是邦联,而非国民。最後,在引入宪法修正的权威模式上,它既不完全是邦联,也不完全是国民形式。
 
原载《知识分子》,1994年春季号