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以中央制约地方:论美国联邦宪法中“州际贸易条款”的“潜伏效应”

作者:张千帆   点击量:7213

以中央制约地方:论美国联邦宪法中“州际贸易条款”的“潜伏效应”
 
张 千 帆 (*)
 
 
内容提要:  本文着重讨论美国联邦宪法中州际贸易条款的“潜伏效应”,即联邦宪法对各州政府权力的限制。通过分析在不同贸易领域的一系列重要案例,我们可以看到美国联邦法院如何通过宪法解释来控制地方保护主义的不利影响,从而使法律及时适应经济与社会发展的需要。文章最后总结了美国法院对“州际贸易”这一重要条款所积累的正反两方面司法经验,及其对我国目前的市场经济和法治国家建设所提供的积极借鉴作用。
 
    作为政治上统一的大国,中国和美国都同样面临着中央统一与地方自治之间的矛盾:一方面,政治的统一必然要求相应程度的法律统一,且这种统一将促进不同地区的均衡发展与整体和平;但与此同时,一个大国必然包含着多种多样的地区差异,并经常要求地方的法律或法规及时作出特殊处理。针对这一矛盾,美国的解决方式是灵活变通的联邦主义体制。鉴于当时资本主义工业与贸易的发展,联邦宪法的主要目的之一,就是建立起一个能够在整个美洲大陆保障自由贸易的政府体制。因此,在宪法第一章第八节,宪法明确授权国会以调控“州际贸易”(Inter-state Commerce)的权力。在1824年的“航运垄断案”(1)中,马歇尔法官(C.J. Marshall)领导下的最高法院基于“联邦最高”条款(Supremacy Clause),判决贸易条款授权联邦政府独占对州际贸易的调控。尽管如此,如果各州法律(如税收和质量检查)的目的被认为合宪,那么即使它们对州际贸易产生影响,各州仍可参予调控。在1851年的“领港调控案”(2)中,法院发展了著名的“库利法则”(Colleys Doctrine);它在联邦独占和各州主权之间,选择了一个折衷方案。库利法则要求根据事物性质来分布调控权力。因此,如果事务要求全国统一调控,那么国会就具有专有立法权;如果事务需要根据地方特色得到多样化处理,那么即使它处于国会权力范围之内,只要国会没有制订立法去优占各州调控,各州就仍有权行使共有调控权。作为一项灵活的司法标准,库利法则为现代美国法院的利益平衡规则提供了历史根据。
    虽然从条文上看,贸易条款仅正面授予联邦以调控州际贸易的权力,但从一开始,最高法院就承认贸易条款的两面性:即它还具有限制各州调控权力的负面作用;这时,它又被称为“潜伏贸易条款”(Dormant Commerce Clause)。本文着重讨论美国联邦宪法中贸易条款的“潜伏效应”,即联邦宪法对各州政府权力的限制。这又分为两种情形:当国会通过立法来明确行使贸易调控权时,联邦最高原则规定,联邦法律将优占(Pre-empt)任何与之抵触的州法;但如果国会对某项州际贸易事务保持沉默、因而没有明确行使联邦调控权,潜伏贸易条款即发挥作用。这时,法院将根据宪法案例和公共政策,来判断各州的贸易调控是否侵犯了宪法对州际贸易的保护。我们将首先讨论潜伏贸易条款所基于的内部政治制衡机理,以及现代利益平衡标准在各州交通调控中的运用。然后,从发生在各州的各类贸易歧视和保护主义案例中,我们探讨美国的联邦最高法院对保障全美贸易自由的作用。最后,在最近的“放射性废料案”(3)中,最高法院全面归纳了美国联邦主义的特征。从这些案例分析中,我们可以看到美国联邦法院如何通过宪法解释来控制地方保护主义的不利影响,从而使法律及时适应经济与社会发展的需要。美国法院对“州际贸易”这一重要条款所积累的正反两方面司法经验,应能对我国目前的市场经济和法治国家的建设提供积极的借鉴作用。
 
一、潜伏贸易条款:原理、标准与运用
(一)  潜伏贸易条款的原则:内部政治制衡
    无疑,制订1789年联邦宪法的主要目的之一,乃是为了在北美各州之间形成自由贸易的共同市场,消除所有的内部贸易障碍,保障人力、货物在整个大陆畅行无阻,并防止各州因只顾自身利益而导致的报复性贸易战、及由此产生的经济分裂。除此之外,共同市场所保障的自由竞争还将增进生产效率、降低消费品价格。在法院下达“航运垄断案”的决定之后,纽约州和其它州之间的航运竞争顿时加剧。结果,从纽约市到纽黑文(New Haven)之间的汽船票价,不久就从五美元下跌到三美元。因此,贸易条款的“潜伏效应”,历来很少受到争议。正如杰克生法官(J. Jackson)在1949年的“牛奶收购案”(4)中指出:“贸易条款是联邦权力最丰富的来源之一,也同样是它和各州立法相冲突的丰富源泉。尽管宪法授权国会去调控各州之间的贸易,它并未说明各州在缺乏国会行动时可以或不得行使何种权力。[或许]比明文解释更为重要,本院对非同寻常的宪法沉默赋予意义,从而促进了民族团结和繁荣。”
    可是,如果贸易条款对各州调控的“潜伏”效应不受质疑,法院解释宪法以限制各州立法权之举,却颇受各界争议。贸易调控主要涉及到三种权力机构:国会、各州议会和最高法院;它们之间的权力关系必须受到谨慎处置。如果国会通过立法来明确优占某项调控领域,那么各州立法便不得通过与之抵触的调控。这时,法院作用仅限于解释国会法案的覆盖范围。但当国会对特定调控领域保持沉默时,法院就得根据自身对宪法的理解,来解释潜伏贸易条款对各州调控权力的限制。这时,最高法院的法官以宪法的名义,直接限制着各州议会行使民主代议权力。我们在前文早已指出,对于美国这样的民主国家,司法机构对民选机构的控制,既有必要性,也有危险性;法院尤其需要谨慎使用它的宪法解释权。从1819年的“美国银行案”(5)开始,最高法院逐渐发展了“内部政治制衡”(Internal Political Check)原则。当各州通过歧视性调控法律,以保护本州利益、排斥外来竞争时,这项原则就为法院干预各州政治过程提供了理由。
    内部政治制衡原则的要义是:当一州的民主程序能够自动保护州际贸易时,法院应该信任并避免干涉该州的民主政治;但当州内民主程序不能防止州政府侵犯州际贸易时,法院即可予以制止。因此,如果一州的贸易调控对州内和州外贸易产生同样负担,那么由于该州和州际贸易利害一致,州内的民主程序将阻止政府去对州际贸易增添过重负担。否则,这种调控将同样损害该州选民的利益,因而地方选民可通过民主选举,对其立法机构产生淘汰压力。然而,当一州以损害州际贸易的方式来为州内贸易谋利时,由于州内选民并不按比例承担本州调控对州际贸易的负担,这种州内民主制衡机制就不再奏效。这时,如果国会仍然保持沉默,联邦法院就可以干预各州立法,来保障联邦体制的完整、防止各州发生经济巴尔干化(Economic Balkanization)。因此,当一州采取歧视州际贸易的调控时,由于调控负担主要落在州外,内部政治制衡失效,联邦利益要求法院对州法进行更为严格的审查,并推翻该州民选机构的歧视性决定。在实际案例中,一州的贸易调控是否违反了内部政治制衡,将直接决定法院对州法的尊重程度和判决结果。
 
(二)  潜伏贸易条款的标准及其在各州交通调控中的运用
1. 新政前后的传统标准
    最高法院在十九世纪中叶建立的“库利法则”,要求对州际贸易的权力划分,取决于调控事项本身的性质:联邦全权调控全国性事务;各州可参予调控地方性事务。尽管这项法则在今天仍经常被引用,它在实际应用上困难重重。首先,全国性和地方性的界线显得模糊不清,库利法则也没有确定区分不同性质事物的标准。其次,全国性或地方性调控的范围不明。就拿“库利案”本身来说,是否所有牵涉到领港事务的调控都属于“地方性”,或是否所有的铁路运输调控都属于“全国性”? 再说,州法的调控目的是否相关? 是否只要调控事项属于地方性,各州就有权采取各类立法--包括保护主义立法? 在库利法则建立后多年,法院一直在寻求这些问题的答案。
    在十九世纪末,由于库利法则在应用上的困难,法院转而区分各州调控对州际贸易的“直接”与“间接”负担。如果法院认为一州的调控对州际贸易产生“直接”负担,那么州法就被判决违反贸易条款而无效。反之,如果调控被认为仅构成间接影响,那么它将受到维持。例如在1927年的“旅行社执照费”(6)一案中,宾州法律要求出售国外汽船旅游票的旅行社,花五十元美金购买执照。法院多数意见认为,州法对州际贸易产生“直接”负担,因此宣布该法无效。这种“戴帽子”判案方式受到斯栋(J. Stone)等三名法官的反对和批评。(7)斯栋法官认为,“直接-间接”标准未免“过于机械,其运用太不确定、且太脱离实际”,因而少有价值。他的反对意见道出了现代平衡标准的先声:“那些未受禁止的贸易调控应被允许,并非因为它们对贸易的影响在名义上是间接的,而是因为考虑到所有事实和情形,例如调控性质、职能、所涉及的企业特性、以及对贸易流动的实际影响,结论是调控仅涉及特别地方利益,而并不侵犯保持各州间贸易自由的全国利益”。
    同时期的其它执照案开始探询州法的目的。一方面,如果发现州法带有歧视目的,法院就宣布它违宪。在1925年的“华盛顿州驾照案”(8)中,华盛顿州的法律要求所有在州内从事载人或载货的运输公司,都获得州所颁发的营业执照。州政府有关机构认为,原告所申请的地区已“获得其它公司的合适服务”,因而拒绝批准原告的执照申请。最高法院判决华盛顿州的决定违宪。布朗代斯法官(J. Brandeis)的法院意见认为:“华州决定的主要目的不是为了安全或公路维修,而是禁止竞争。它所决定的不是使用方式,而是谁可以使用高速公路。它禁止某些人使用公路,却允许其它人为了同样目的、以同样方式加以使用。且它让州官员去决定是否禁止;而确定从事州际贸易的合适设施是否存在,乃是联邦政府的行动领域”。但另一方面,如果拒绝颁发执照的决定是为了促进公共安全,而且对州际贸易产生的负担是间接和合理的,那么州的决定就被认为合宪。例如在1933年,俄亥俄州为公共安全而拒绝向原告颁发执照,即受到法院的维持。(9)
    在新政后,最高法院一度采取司法节制哲学(Judicial Restraint),对各州的交通立法保持尊重态度。在1938年的“卡车规格案”(10)中,南卡罗兰纳州把所有在州内高速公路上行驶卡车的规格,限制在九十英尺宽度和两万磅重量之内,致使当时90%用于州际贸易的卡车不能在州内公路上行驶。初审法院推翻了这项法律,认为它对州际贸易增添了相当负担,而且也不是保养公路的合理方法,因为车轮或轮轴重量--而非卡车总重量--才是对公路损害的合适衡量标准。然而,最高法院却维持了这项法案。斯栋法官的法院意见认为,作为安全措施或保障公路经济使用的手段,各州可制订非歧视性规章,来调控用于州际贸易的机动车辆;而本案涉及的州法属于各州具有主要直接利益的安全和经济调控。法院采取了克制的司法审查观点:当各州在其立法权限之内制订法律时,是立法机构--而非联邦法院--决定法律的合理、合适和明智程度。法院的作用并不是去衡量立法选择的利弊,而是通过审查全部事实记录,考虑立法选择是否具备可能的理性基础。
2. 现代利益平衡法则
    但法院的司法节制不久即转化为司法能动。在四十年代初,道林(Dowling)教授根据案例法的发展,为法院判案归纳出一条利益平衡规则:法院应通过衡量全国和地方利益,决定何者更为重要。除非国会通过立法干预,各州立法只要没有不合理地侵犯全国利益,就应受到法院维持。道林法则基于美国三权分立的政府结构:如果法院认为各州行动没有构成不合理侵犯而加以维持,并且国会同意,那么国会无须采取进一步行动;如果国会不同意法院结论,这时它可以明确行使贸易调控权,以中止贸易条款的“潜伏期”。而如果法院推翻了州法,那么国会可以通过表达对州法的赞同,使州法“复活”。因此,受制于国会的同意或反对,法院可以对经济政策的冲突作出司法平衡。
    1945年的“列车限制案”(11),最终建立了现代法院的利益平衡标准。亚利桑纳州的“列车限制法”,禁止车厢超过14名旅客或超过70节车皮的列车在州内铁路上运行。被告南太平洋公司违反了州法;州政府起诉,要求获得对该公司的罚款。亚州近95%的铁路交通属于州际贸易,而在全国范围内,只有该州才有这类限制。而且亚州对列车人数和长度的限制,将要求被告公司增加30%列车,并每年增加一百万美元的操作成本。可是州的最高法院认为,州法基于州政府的治安权力,和健康与安全具有合理关系。因此,尽管州法对州际贸易产生不利影响,州法院仍然判决州法合宪。
    联邦最高法院推翻了州法院的结论,并判决州法违宪。斯栋总法官的意见指出,自从“航运垄断”和“领港调控”两案开始,各州一直无权严重阻碍州际贸易的自由流动,或调控要求全国统一的州际贸易事务。只有国会才有权调节对州际贸易的权力分布;它可以准许各州以合宪方式去调控州际贸易,也可以排除各州去调控影响州际贸易的地方事务。当国会保持沉默时,它就留给法院去解释贸易条款的具体意义。这时,法院审查的关键问题是,各州获得的安全利益是否太微弱,以至不如全国利益重要。和“卡车规格案”不同,本案的铁路运输比公路运输要求更多的统一调控。如果亚州的“列车限制法”得以实施,那么铁路运输就将受到零散的地方调控,从而破坏全国统一性,并降低铁路运作的效率。因此,通过平衡一州和全国利益,最高法院判决州法违宪。
    利益平衡法则在最近的典型案例,是1981年的“联合货运案”(12)。爱阿华州的议会通过法律,把在州内高速公路上行使的双节卡车长度,限制在60英尺。联邦货运公司是美国最大的货运公司之一;它使用总长为65英尺的双节卡车。这种卡车可以在其它中西部州行驶,但在爱阿华州受到禁止。这使货运公司不得不作出选择,或停止使用双节卡车、改用单节卡车,或把双节拆开、分别运过爱州、再拼接起来,或索性绕过爱州。爱州议会曾通过一项允许65英尺长的卡车法案,但州长认为法案只对外州竞争者有利,而对本州无利,且可能显著增加公路保养费,因此予以否决。州议会未能达到压倒否决的多数,但允许边界城市通过地方规章,以准许更长的货车这些城市通行。地区法院认为,爱州的卡车长度限制对州际贸易构成过重负担,因而判决州法违宪。
    在最高法院,鲍威尔(J. Powell)等四名法官的多数意见维持了下级法院判决。首先,由于爱州法律和邻州法律之间的差异,爱州法律对州际贸易的卡车运输增添了相当负担。其次,法院认为爱州的限制将反而增加交通事故,因为爱州法律允许55英尺的单节卡车,而法院从事实记录中发现,这种卡车并不比受禁止的65英尺双节卡车更安全;既然运用单节卡车将增加往返运送的频率,交通事故的几率相应上升。最后,州议会允许和别州交界的城市“搞特殊化”,以获取州际贸易的益处,而避免使州内公路承受州际贸易的负担,这说明法律的目的并非出于安全考虑,且州长的否决理由更使它带上保护主义色彩。法院指出,传统的司法节制理论假设:如果州的调控不明显歧视州际贸易,那么它的负担将同样落在地方经济利益集团身上,因而该州自身的政治程序,将阻止州政府制订对贸易负担过重的调控。当州法对州内和州外贸易区别对待时,这种假设不再成立;这时法院就需要实行更为严格的审查。在本案,由于爱州法律给州际贸易增添负担,而又不促进本州的安全利益,因此违反了潜伏贸易条款。
    布伦南(J. Brennan)和马歇尔(J. Marshall)法官的赞同意见,则采取更激进的观点;他们认为法院的任务并非去衡量州法的实际利弊,而是去探究其立法动机。由于逃避州际竞争的企图将损害全国的整体繁荣,这类企图应受到严格禁止。在本案,从爱州对边界城市的特殊处理和州长否决动机来看,州法的实际理由和交通安全毫无关系;其真正企图是阻碍在爱州公路上的州际运输。三位法官(JJ. Rehnquist,Burger and Stewart)的反对意见则针锋相对,指出澄清州议会立法意图的实际困难,并且在立法者未通过某项法律时,不存在议会考虑与通过法律时的记录,因此在这种情形下判决州法具有违宪企图,在案例史是上是绝无仅有的。况且多数意见迫使爱州服从邻州的政策选择,从而曲解了贸易条款的主要目的。
    从“联合货运案”可以看出,在交通运输领域,法院不但衡量各州调控对州际贸易的负担,而且审查州所提出的安全理由是否具备必要的事实证据。法院还将考虑这种负担是否带有歧视性,以损害州际竞争来保护本州利益。如果州的调控不带有歧视,那么内部政治制衡将减少司法审查的必要性。如果内部政治制衡发挥作用,法院就可以更尊重各州政府的决定,并信赖它们自身去平衡保障安全的本州合法利益和保障交通效率的全国利益。(13)
    当然,“州际贸易”是一个广泛的概念,并不仅限于交通运输领域。以下就根据不同的贸易类型,进一步揭示美国联邦法院的案例法对州际贸易的保护和对贸易歧视的控制。
 
二、贸易歧视与保护主义
    贸易歧视这个看上去简单的概念,在实际中可能非常复杂。这是因为各州法律不仅可能在文字上对外州商业含有明显歧视(Express Discrimination),还可能有意或无意带有隐含歧视(Implied Discrimination)。对于前者,法院不难从立法文字上看出歧视意图或目的(Discriminative Intent or Purpose);而后者则只显示出歧视效果(Discriminative Effects),因此需要法院去衡量各州调控对州际贸易产生的负担轻重。在建国两个世纪中,联邦的各州曾制订过各式各样带有歧视目的或效果的法律。正如杰克生法官在上文指出,最高法院通过解释贸易条款对各州的“潜伏”约束,促进了民族团结和繁荣。这里主要根据各州调控对州际贸易的影响方式,把形形色色的贸易歧视案例,分为歧视性州税、各州对流入和流出贸易的阻碍、保护州内资源、和把生意保留给州内企业等类型,逐一加以讨论。在此之前,先让我们通过“废品倾倒”和“牛奶消毒”两案,来鉴别州法的“歧视意图”和“歧视效果”。
    在1978年的“废品倾倒案”(14)中,新泽西法律禁止任何在州外产生或收集的固态及液态废品,进入新泽西的废品处理场。州内的私人废品处理商和与之签约的几个外州城市,在法院挑战这项法律的合宪性。新泽西州的辩护是,按照现有速度,本州的废品处理场地将在几年内被耗尽,而开发新的场地将引起环境问题。州最高法院认为州法促进了重要的健康与环境目标,而对州际贸易的实际影响微乎其微,因此肯定了州法的合宪性。但联邦最高法院判决该法违宪。首先,废品无疑属于州际贸易的商品,而各州无权仅根据地方需要,即禁止私人运输和销售所占有的贸易商品。当立法文字明确显示出经济保护主义时,法院将判决这项法律在本质上无效(per se invalid)。在本案,尽管新泽西州保护健康与环境的目的是合法的,但它采取的手段使之孤立于全国经济市场之外,因而违反了贸易条款。
    然而,明确的贸易歧视法律已很少见;绝大多数受到质疑的法律或规章,都是因为具有歧视州际贸易的“效果”。为此,最高法院发展了“最小歧视选择”理论(Least Discriminatory Alternative)。在1951年的“牛奶消毒案”(15)中,威斯康辛州的麦迪生市为了保障地方社团的安全和健康,通过法令规定,任何消毒牛奶都必须在市中心五英里以内的消毒站,得到处理和装瓶。在伊利诺易州的丁氏牛奶公司,在离市区65和85英里以外的地点处理牛奶;在麦市根据法令拒绝颁发经营许可证之后,牛奶公司挑战法令的合宪性。显然,这项法令适用于所有的州内和州外企业,因而不具有明显的歧视目的。州最高法院拒绝判决法令违宪;但联邦最高法院认为,法令在实际上构成对外州企业的歧视,因而违反了贸易条款。
    法院多数意见认为,尽管法令的目的是为了保护人民健康与安全,如果还存在比它歧视性更小的其它合理选择,那么法院仍然认为它对州际贸易产生了过重负担。在本案,这种歧视性更小的选择是存在的:譬如麦市可以征聘当地官员去检查远道而来的牛奶质量,并对进口牛奶的制造商或处理商征收额外检查的实际费用。因此,麦市的“五英里禁令”,对于地方健康利益并非必需手段。假如允许非必需的手段去给州际贸易增添歧视性负担,那么各地就可以采取各种歧视手段来兴起保护主义浪潮,从而迅速摧毁贸易条款的目的。布莱克(J. Black)等三位法官的反对意见则认为,法院无权指挥地方政府如何去行动。法院不应仅因为存在它所认为的“其它合理选择”,就判决地方法令无效。而在本案,法令并不排斥来自外州的牛奶,也不存在证据表明麦市法令对州际贸易构成过重负担。
 
1.  流入贸易 (Incoming Commerce)
    以上的“牛奶消毒案”,是各州限制“流入贸易”的典型案例。对这类限制贸易进入本州境内的调控,最高法院所采取的原则是:如果州法的目的或效果,是使本州的制造商隔绝于州际贸易的商品竞争,从而增进地方市场的经济保障,那么地方主义立法一律无效。唯一的例外是保护地方健康或安全利益的法律;但如果存在负担更小、非歧视性的其它选择,那么各州对全国市场的限制仍然无效。(16)
    对这项原则最强烈和广泛的阐明,见于1935年的“牛奶价格第一案”(17)。在大萧条之后,纽约州为了稳定州内牛奶市场价格,制订了“牛奶控制法”,并授权“牛奶控制委员会”去规定牛奶经销商必须支付生产商的最低价格。法案同时禁止在州内销售以低价买来的外州牛奶。原告是纽约州的牛奶经销商,他从外州以低于委员会规定的最低价格收购牛奶,因此州官员拒绝批准他在纽约州的经营执照。最高法院一致判决州法无效。法院把一州对州际贸易商品所规定的最低价格,等同于关税所建立的“敌视性贸易障碍”。纽约州不得为了促进本州农民的经济福利,而拒绝接受来自外州的商业竞争。如果法院对这类州权广开大门,那么民族团结将迅速告终。在其著名意见中,卡都萨法官(J. Cardozo)写道:“联邦宪法所基于的理论是,各州人民必须沉浮与共,并在长远看来,繁荣和拯救在于联合而非分裂”。
    1986年的“禁止鱼饵进口案”(18),代表了一般规则的例外。在该案中,缅因州为了防止本州鱼饵不染上外州鱼饵所带的传染病毒,通过法律来禁止进口活鱼饵。最高法院认为州法的目的是保护地方渔业资源,且由于缺乏满意的检验方法,不存在非歧视性的其它选择,因而肯定了州法的合宪性。法院的多数意见指出,并非所有对州际贸易的障碍都构成保护主义;贸易条款并不保障不顾地方社团利益、随意进口任何货物的权利。尽管贸易条款显著局限了各州和地方政府调控州际贸易的能力,它并不简单地使自由贸易凌驾于一切价值之上。只要各州没有毫无必要地阻碍州际贸易、或对自身实行经济隔绝,那么各州具有广泛权力,去保护其公民的健康和安全、以及自然资源的完整。因此,如果外州商品可能危及一州公民的健康、安全或自然资源,那么各州政府即可采取措施,加以限制甚至禁止。如果没有中间程度的措施可达到目标,禁止进口即成为唯一有效的保护办法。即使对州际贸易产生歧视,这类调控仍可能受到允许。此外,如果国会给予明确无误的赞许,那么各州还可被免除贸易条款的隐含限制。但在缺乏国会明确同意的情形下,州法必须具有合宪的地方目标,且采取歧视作用最小的手段去达到目标。该案的反对意见则认为,各州有举证责任去证明歧视的作用最小;缅因州未能作出如此证明,因而应被判决违宪。
 
2.  流出贸易(Outgoing Commerce)
    各州不但可能限制外州企业对本州销售商品,而且可能禁止外州企业从本州购买商品。对这类调控,法院采取类似的平衡标准。首先,如果州法不带有歧视性成分,那么除非州法对州际贸易构成明显障碍,并且地方利益无足轻重,法院一般会维持州法的合宪性。然而,如果州法具有优惠地方利益、歧视州际贸易的明显目的,那么法院将径直宣布州法触犯了贸易条款。最后,如果州法虽然具有合宪目的,但对州际贸易产生歧视性效果,那么只有当不存在保护地方合法利益的非歧视性选择时,法院才肯定州法的合宪性。总之,各州一般既不得限制州际商品进入本州市场,也不得限制本州商品进入全国市场,来保护和促进地方利益。偶尔,这类限制也被认为合宪,但在达到合法目标的所有可能途径中,它们必须是对州际贸易歧视最小的手段。(19)
    1949年的“牛奶收购案”(20),乃是有关流出贸易的典型案例。和前案不同,该案涉及到纽约州限制外州从州内购买牛奶。原告沪德是波士顿牛奶经销商;市区90%的牛奶购自外州。为降低运输成本,沪德想在纽约州已有的三个牛奶收购站周围,建立第四个收购站。纽约州的农业市场委员会拒绝颁发营业执照,宣称除非“颁发执照符合公共利益,并不会给已达到平衡的州内市场带来破坏性竞争”,就不再批准建立新的工厂。州法院维持了州委员会对执照的否决,但联邦最高法院认为州的决定构成了保护主义,因而违反了贸易条款。在法院意见中(21),杰克生法官(J. Jackson)指出:
    “我们的经济单元构成了一个国家;这项原则所包含的推论是,各州并非独立的经济单元。只有这个国家才具有控制经济的所有必要权力,包括建立关税、防御国外竞争的关键权力。虽然作为联邦自由贸易的组成单元,各州居民已在贸易史上获得最令人难忘的物质成就,但业已建立的各州之间的相互依赖,只能更强调保护物资的州际流通之必要性,使之不受地方负担与压迫。各州有权保护其人民免受欺诈及对健康与安全的威胁--即使这些危险来自州际贸易,但各州无权为了其经济优势而延迟、拖累或限制州际贸易的流动;这是深深扎根于我们的历史和法律之中的区别。[对于]各州限制进出州界的物品流动以保护自身商业利益的企图,本院一直予以否定;但对于各州为地方健康和安全利益而制订调控规章的权力,即使对州际贸易负担沉重,本院却一般加以支持。[在我们]贸易条款所生成的系统中,每个农民和工匠都被鼓励生产,因为他被保证有权自由进入全国的每个市场;没有任何本州的禁运可以扣留他的出口,也没有任何外州可以用关税或规章来拒之门外。同样,每个消费者可以期望:在每个制造领域中的自由竞争,将保护他不受任何剥削。这就是缔造者的远见,也是本院使之付诸实践的理论”。
 
3.  禁止出口州内资源
    各州对贸易出口的禁止,经常是为了保护州内的自然资源。而上述的“废品倾倒案”,可被视为一州为了保护自然资源而限制有害贸易的流入。和其它限制进出口的法律一样,这类州法一般也作为保护主义而被判决违宪。例如早在1923年的“天然气案”(22)中,西弗吉利亚州的法律规定,州内的任何天然气公司,必须首先满足州内的居民和工业需求,然后才能将剩余部分出口外州。最高法院认为,天然气属于贸易商品,且在销售或使用过程中从一州运输到另一州,就构成了州际贸易。因而法院判决,州法以违宪形式干预了州际贸易。但霍尔姆斯法官(J. Holmes)在反对意见中坚持,他从贸易条款中找不到任何含义,来阻止一州给予其居民优先权,去享受本州的自然优势。
    在野生动物领域内,典型案例是1979年的“禁运鲤鱼案”。(23)俄克勒荷马州的法律,禁止在州内河流中围网捕获后出口一种鲤科小鱼(Minnow)。州法声称的目的是为了保存这种鱼类的数量。当德克萨斯州的捕鱼者挑战州法的合宪性时,最高法院多数意见判决州法违宪。法院认为,当野生动物被捕获而成为贸易商品之后,州就不可再把它的使用限于一州公民,而排斥另一州公民。不论目的如何,法律的明显歧视本身即可能构成致命缺陷。至少,它将招致法院以最严格的标准,来审查州所宣称的目的及非歧视性手段的存在可能。(24)本案推翻了1896年的案例结论。(25)后者判决,既然作为公民代表,各州拥有州内所有的野生动物,那么州就有权不仅控制其占有,还可调控动物被私人占有后的所有权。“禁运鲤鱼案”否定了这种推理,但它并不禁止各州采取歧视作用较小的手段,来保护野生动物资源。
    一州也不能禁止出口州内水力所产生的能源。在1982年的“禁输水电案”(26)中,具有联邦执照的新英格兰电力公司,在新汉普舍州内的康乃迪克河(Connecticut River)上利用水力发电,并长年把绝大部分电能出口外州。州法授权行政机构决定,当公共利益要求电能应满足州内需求时,可禁止电力公司出口电能。1980年,州行政机构取消了原告公司出口电能的权力。最高法院一致判决这项决定违宪。法院的案例法一直是,贸易条款禁止一州授予其公民比外州公民更多的权利,去享有州内的自然资源或从中获得的产品。在本案,州的决定在损害邻州公民的基础上,为本州公民争取经济利益,从而构成明显的保护主义,而且禁运给州际贸易直接增添沉重负担。因而联邦最高法院轻而易举地推翻了州的决定。
    然而,普遍规则总有例外。同年的“限制地下水案”(27)就是典型的一例。地下水的过分抽取,是各州普遍存在的问题。内布拉斯加州的法律要求,向别州运输州内地下水的公司,必须首先获得州的许可证。而只有抽取合理,并且不损害公共利益和地下水的保持,许可证才得以颁发。最高法院肯定了该法的合宪性,因为州法对其州内公民的用水制订了同样严格的规定,因而不带有歧视性。法院指出,在州际贸易领域,法院一直把保护主义和地方的健康与安全规章区分开来。在资源利用上,各州可以给州内公民以有限的优先权。在本案,稀少的地下水资源如同公共生产和拥有的财富,因而在短缺时,各州可适当优惠本州公民。
4.  为州内企业保留生意
    另一类州法规定,州际贸易的某些环节由州内企业完成。这类法律亦因其保护主义成分而被判决违反贸易条款。例如在1928年的“禁运虾头案”(28)中,路易斯安纳州的法律允许从州内河流捕获生虾,但禁止这些虾连同头壳被运出州外。据称虾的头壳将被用作饲料和肥料,但实际目的却是让州内工业获得加工生虾的机会。最高法院判决该法无效:生虾在被私人合法捕获占有之后,即成为州际贸易商品,路州无权再进一步限制或调控。
    在1970年的“甜瓜包装案”(29)中,原告公司在亚利桑纳州种植罗马甜瓜,收获后不经包装即运往附近的加州工厂。亚州以防止虚假包装、保护本州种植主的名誉为由,禁止公司再将甜瓜送往别州包装。但在亚州包装每七十万美元的甜瓜,就需花费二十万美元的资金。最高法院一致判决州法违宪。虽然州法的目的合法,但亚州对产品名誉的微不足道的利益,不能为它对州际贸易所产生的巨大代价提供合宪理由。如果生意可被外州企业更有效地完成,而州法却要求它在州内完成,那么法院将以特别怀疑的眼光来看待州法的目的。即使该州在追求一项明显合法的地方利益,对州际贸易的特殊重担,也使它几乎在本质上违宪。最后,法院归纳出一条经常受到引用的平衡标准:
    “如果州法通过平等调控来实现合法的地方公共利益,并且它对州际贸易的影响只是附带的,那么除非对州际贸易的负担明显超出其假定存在的地方利益,州法就将受到法院维持。如果存在合法的地方目标,那么...何为可被容忍的负担程度,自然取决于所涉及地方利益的性质,以及它是否能被对州际活动影响更小的手段所促进。”
    总之,如果地方经济措施对州际贸易不带有歧视性目的或效果,那么它很可能得到法院肯定。但如果地方调控企图以损害全国市场自由流动的方式,来增进地方居民的经济优势,那么即使表面上具有合法目的,地方调控也将被全国利益所压倒。当然,如果联邦政府对某一贸易领域制订了明文调控,那么情形将更加明确。但同时各州也对某些贸易事项具有豁免权。以下,我们就进一步探讨美国联邦体制中地方和中央的复杂权限关系。
 
三、联邦优占与各州调控豁免权
1.  联邦优占 (Federal Preemption)
    以上讨论的潜伏贸易条款,发生于国会对州际贸易未加明确调控的情形。当国会明确行使调控权时,贸易条款的“潜伏期”就告结束。取而代之的法律是“联邦优占”;它来源于宪法的联邦最高条款:“根据宪法制订的联邦法律是国土的最高法典”,所有与之抵触的州法必须被宣布无效。因此,所谓联邦法律优占了某一特定调控领域,就是指国会已决定去全面调控这个领域,并排斥任何与之冲突的各州或地方法规。
    当然,如果具备宪法授权的联邦法律用明文指定去优占州法,那么州法几乎自动失效。但远为常见的情况是,联邦法律的文字并未指明优占与否。这时,法院必须理解与解释国会意图,判定联邦法律是否在效果上优占了与之抵触的州法。如果联邦和各州法律不能同时成立,即各州法律允许联邦法律所禁止的、或禁止联邦法律所允许的,那么两者之间就发生了实际冲突,州法必须让位于联邦法律。如果联邦法律不能明确体现出国会意图,那么法院可以平衡联邦和各州利益,来避免不同政府对同一事务制订互为冲突的调控。当然,如果国会不同意最高法院的解释,它可事后明言不优占州法的意图,来修正法院结论。
    对判断州法是否受到联邦优占,法院的传统标准包含三个部分。法院将分别审查联邦调控机制的覆盖程度、调控领域的全国统一性对联邦优占的需要程度、以及联邦行政管理和各州法律发生冲突的可能性。有助于联邦法律实现目标的州法将受到维持,而阻碍或破坏联邦目标的州法将被排斥。在实际上,联邦优占的标准和潜伏贸易条款的平衡法则颇为类似。如果法院发现,州法企图给州际市场增加负担来增进地方利益,那么法院将以联邦优占为由来推翻州法。但如果法院认为,地方的合法利益--如安全和健康保障--超过的对州际贸易的限制效果,那么法院将判决州法未受优占,因而可与联邦法律共存。
    对于联邦优占,现代法院显得日益谨慎,拒绝轻易利用这一理论去推翻州法。除非国会措词或法律目的明确表示优占,最高法院把国会意图假设为不优占州法。要优占州法,国会应该用明文昭示其优占意图;联邦和州法之间在语言上的差异,并不一定隐含联邦优占的存在。但各州法律不得和联邦法律发生明显抵触,或对全面实现国会目标构成障碍。如果国会授权,联邦行政机构的规章亦可优占州法。
    1983年的“核能暂禁案”(30),即说明最高法院对联邦优占所采取的谨慎态度。加州法律寻求处理核废料的长期方法,因而通过暂时禁令,停止颁发核能工厂的许可证。原告宣称:1954年的联邦原子能法案优占了核废料处理领域,因此州法违反了联邦最高条款。最高法院否定了原告要求,维持了州法的合宪性。法院指出,在没有明确优占措词的情况下,法院可从联邦法律的调控机制中,发现国会优占州法的意图:如果联邦调控是如此广泛,以至法院可合理推论,国会不为各州补充调控留下任何空间,那么州法即被优占。(31)即使在某一特定领域中,国会没有全部取代州法,州法也在和联邦法律发生实际冲突的程度上受到优占。如果联邦和各州调控不可调和,或州法成为全面实现国会目标的障碍,那么这种冲突即已存在。但法院从不轻易假定冲突的存在。在本案,国会对各州保留了相当权力,为经济理由去减缓甚至暂停核能发展。因此,面对各州削弱联邦目标的可能性,国会--而非法院--应重新思考调控权力的分配。对于国会发挥作用的领域,法院不应随便插手。
    在1992年的“香烟警告标签案”(32)中,最高法院进一步指出,如果国会已通过有限的明确优占,表达了可靠的立法意图,那么法院无须再从中推论更多的隐含优占。1965和1969年的“联邦香烟标签和广告法”,要求香烟制造商在烟盒上印刷特定的警告标签。这个政策的目的是让公众知道吸烟对健康的害处,并防止各州要求不同标签、去阻碍全国经济与贸易。在1986年,第三联邦巡回法院已判决,联邦的优占条款排除各州对标签的附加要求,但并未排除各州有关损失赔偿的普通法诉因。最高法院肯定了这一结论,但对各州的其它广告要求是否受到优占,不能达成一致意见。法院重申,如果缺乏明确的优占条款或国会意图,那么法院的起始假设是,各州的传统治安权力尚未被联邦法律所优占。
    最后,在州际贸易领域,国会不仅可以明确优占与之抵触的各州法律,还可明确允许本来将违反贸易条款的州法存在。国会可以授权各州政府,去制订对州际贸易显著增添负担的立法,甚至为了地方利益而歧视州际贸易。但这类国会赞许必须具有明确无误的文字表达,才会受到法院承认。无论是联邦优占还是国会赞许,都不会削弱内部政治制衡的作用。对于联邦优占,联邦政府明确承担责任,因此整个联邦的民主政治过程将对它构成制约;而对国会赞许,各州或地方政府仍然对调控政策的成败负责,因此各州和地方选民利益将继续发挥内部政治制衡的作用。
 
2.  各州政府的调控豁免权
    如上所述,对宪法授权国会调控的立法领域,联邦调控可以明确或隐含地优占各州调控。然而,联邦政府既不可利用貌似合法的手段,去实现国会无权调控的目的,也不能直接调控各州政府的活动。尽管贸易条款授权国会去调控私人经济活动,第十修正案限制了国会调控各州和地方政府的权力。因此,在美国的联邦体制中,联邦和各州政府之间不仅享有税务豁免权,而且享有调控豁免权。一方面,联邦最高条款禁止各州政府通过法律,去调控联邦活动。另一方面,第十修正案和联邦主义的宪法结构,禁止联邦政府去调控各州或其下级政府本身的活动。鉴于前者可能性相对较小,本文主要讨论各州和地方政府的调控豁免权。
    在这一领域,最高法院的案例法显得变化不定。这体现在有关联邦“公平劳动标准法”的一系列案例上。1968年,法院判决国会可以对各州和地方政府的某些雇员(如州或地方学校和医院),规定最低工资和最高工时(33)。法院认为联邦利益超越各州和地方利益,因而各州和地方的雇用行为不能免除于联邦调控。且联邦政府把调控限于工资与工时,并未直接指挥各州行动,因此没有侵犯各州主权。
    1976年,这一判决即遭推翻。在“全国城市联盟案”(34)中,最高法院以五比四表决,宣布国会在1974年对劳动标准法的修正案违宪。由于修正案对几乎所有各州和地方公共职员,规定了最低工资和最高工时,它侵犯了传统的各州主权。法院指出,和各州政府本身一样,地方政府和州政府的附属分支具有主权特征;它们提供的服务不能受到国会干预。各州政府确实可以通过宪法和法律,改变其地方政府的地位和权力,但第十修正案同时保护各州和地方政府不受联邦政府的侵犯。不过,要使州和地方免除联邦的经济调控,法院必须确定联邦调控同时违背了三项标准:第一,联邦调控州政府本身;第二,联邦干预了显然属于各州主权范围内的事务;第三,联邦强令各州服从联邦法律,从而在各州的传统职能领域中,直接削弱了各州独立地组织政府运作的能力。此外,法院还要求各州利益必须超过联邦利益。根据这些标准,如果联邦调控的领域不属于各州的传统“政府”职能,而是通常私有企业所从事的“经商”活动,那么州的活动就不能免除联邦调控。在本案,最高法院以一票之差,判决联邦调控侵犯了州的传统政府职能。
    但不到十年,“全国城市联盟案”的原则又被推翻。1985年的“嘉西亚案”(35)维持了联邦劳动标准法对各州和地方政府雇员的运用。法院指出,以前的司法标准区分州政府的传统“政府职能”(Governmental Function)和“经商职能”(Proprietory Function),在现实中被证明是不可行的。一般认为的政府职能有公共治安、救护灭火、驾驶执照、公路治安、地方机场、和废料处理等;而经商职能可包括电话服务、精神病院、州内能源、及为发展工业而颁发债券等。但回顾历史只能得到相互冲突的结论;历史上私人企业处理的事务,很可能是现代政府不可推卸的责任(如灭火和地方治安),反之亦然。因此,法院抛弃了传统的“政府”-“经商”区别,转而采用威克斯勒(H. Wechsler)教授提出的“政治保障”(Political Safeguard)理论。这项理论认为,对联邦权力的限制,并不仅存在于宪法条款,还存在于宪法规定的三权分立政府结构和各州对联邦政府过程的参予。因而在法律诉讼中,法院对各州主权的保障,应仅限于宪法本身对联邦权力的限制。除非个人权利受到威胁,法院应把联邦和各州政府之间的权限争议,留给实际政治程序去解决。在本案,这种理论要求法院避免去干预联邦调控各州政府的决定。
    在1992年的“放射性废料案”(New York v. US)中,最高法院再次考虑了各州调控豁免权这个令人困扰的问题,并对“嘉西亚案”所表达的放任立场有所修正。在1979年,美国只有三个州处理低放射性核废料:内华达、华盛顿和南卡罗兰纳。全国所有的核废料都必须送往三州处理。在前两个州先后宣布关闭处理设施之后,南卡也命令把允许进入该州的核废料减半。为了对付全国危机,国会于1980年制订了“低放射性废料政策法”,要求各州为处理州内产生的核废料负责。国会授权各州之间形成区域同盟,并把处理设施的使用限于成员州所产生的核废料。到1985年,全国仅形成三个同盟。在1985年的修正案中,国会为各州响应联邦提议的调控机制,提供了三种“物质鼓励”。第一种是“金钱鼓励”:在限期内服从联邦提议的州,将得到部分联邦资助。第二种是“渠道鼓励”:国会授权同盟对那些不在限期内形成同盟的州,逐渐增加其处理费用,并可最终拒绝处理这些州的核废料。最后一种是“获得所有权”:如果一州不能及时处理州内产生的核废料,那么在其产生者或占有者的请求下,该州必须获得核废料的所有权和占有权,并对由此造成的所有损害负责。纽约州产生大量低放射性核废料,但未参予区域同盟。它在联邦法院挑战联邦物质鼓励的合宪性。最高法院在全面分析与总结了美国联邦主义的传统和现代特征,判决前两种鼓励方式合宪,但第三种方式构成了对各州政府的强迫命令,因而为联邦宪法第十修正案所禁止:
    “联邦政府不得迫使各州去制订或施行联邦调控方案。关于低放射性的废料处理,宪法同时允许联邦和各州政府去制订立法。宪法授权联邦政府去优占与联邦利益相抵触的各州调控,并且允许联邦政府为各州提供奖励,以作为鼓励它们去采纳联邦调控机制的手段。然而,宪法没有授权国会简单地指示各州,去处理在其境内产生的放射性废料。”
 
四、结论
    综上所述,为了维持北美大陆的经济统一,防止各州的歧视性立法损害州际贸易,同时确保各州主权不受联邦侵犯,联邦最高法院历年来根据实际情况,制订合乎国情的案例法,从而对保障宪法规定的联邦体制作出了不可磨灭的贡献。当国会未能在州际贸易的特定领域制订出明确调控时,法院必须解释“潜伏贸易条款”对各州调控权力的限制。无论对交通、州税、流入或流出贸易,还是各州对州内企业或自然资源的保护,只要州法对州际贸易带有歧视目的或效果,都将被法院判决违宪。唯一的例外是各州对州内居民的健康和安全保护,并且各州所采取的手段必须是所有选择中歧视性最小的。如果州法不具有歧视性,那么法院将平衡它对州际贸易的负担和给各州或地方社团带来的合法利益。只要不给州际贸易带来过重负担,非歧视性州法一般受到维持。对于州际贸易调控,国会可以明确优占或赞许各州立法。但作为独立的法律实体,各州和地方政府享有调控豁免权。联邦政府不能直接调控这些政府本身,也不能通过强制手段,迫使各州或地方政府去执行联邦任务。\强调{纽约州}对\强调{合众国}一案说明,各州和地方政府的自主性,仍然受到宪法第十修正案和联邦主义原则的保障。
    美国宪法的州际贸易条款所积累的丰富案例,应能对我国的市场经济和法治建设提供有益的借鉴。美国经验表明,要有效防止地方保护主义势力的扩张及其对共同市场的不利影响,不仅需要保障贸易自由的宪法与法律条款,而且需要建立一个超越地方影响的独立法院系统,以切实保障有关法律条文的实施。在这一点上,美国的联邦主义司法体系提供了一个成功的先例,值得我们进一步研究与探讨。
 
 
注 解
 
(*)   张敏,南京大学国际关系专业研究生;张千帆,南京大学法学院教授。笔者感谢南大法学院的蒋大兴老师对本文修改所提的建议。
(1)吉本斯对奥格登(Gibbons v. Ogden,1824,22 U.S. [9 Wheat] 1)}。
(2)库利对费城港务局(Cooley v. Board of Wardens of Port of Philadelphia,53 U.S. [12 How.] 299)。
(3) 纽约州对合众国(New York v. US,112 S.Ct. 2408,1992)。
(4) H.P. Hood & Sons v. DuMond,366 U.S. 525,详见下文。    杰克生法官同时指出:
“一旦胜利使殖民地摆脱了战争所施加的团结压力,各州就开始走向无序和贸易战。‘各州所制订的立法,纯粹出于对自身利益、自身产品的重要性、及其政治或商业地位的优势或劣势之估计’。[这将直接威胁整个联邦的和平与安全。]先辈们迫切保护各州治理内部事务的权力;但与此形成鲜明对比,他们还希望对国际与州际贸易的调控实行联邦化。再没有其它联邦权力的必要性,被如此普遍地受到承认;也没有各州的其它权力,如此轻易地遭到放弃。[正如麦迪生指出:]‘如对贸易缺乏统一调控,各州就将单独行使这项权力;这不仅被证明是失败的,而且产生了敌对、冲突和报复性调控’。对各州之间贸易实行中央调控的必要性是如此显然且被彻底理解,以至贸易条款的寥寥数语,很少被争论所阐明。”
(5) 即麦考洛克对马里兰州(McCulloch v. State of Maryland,17 U.S. [4 Wheat] 316)。
(6) Di Santo v. Pennsylvania,273 U.S. 34。
(7) 另外两位持反对意见的法官,分别是霍尔姆斯(J. Holmes)和布兰代斯(J. Brandeis)。(8) Buck v. Kuykendall,367 U.S. 307。
(9) 见Bradley v. Public Utilities Commission,289 U.S. 92。
(10) South California State Highway Dept. v. Barnwell Brothers,303 U.S. 177。
(11) Southern Pacific Co. v. Arizona,325 U.S. 761。
(12) Kassel v. Consolidated Freightways Corp.,450 U.S. 662。
(13)参见Novak & Rotungda,Constitutional Law,Section 8.7。
(14)费城对新泽西,Philadelphia v. New Jersy。
(15) Dean Milk Co. v. City of Madison。
(16)参见Novak & Rotungda,Constitutional Law,Section 8.8。
(17) Baldwin v. G.A.F. Seelig,Inc.,294 U.S. 511。
(18) Maine v. Taylor,477 U.S. 131。
(19)参见Novak & Rotungda,Constitutional Law,Section 8.9。
(20) H.P. Hood & Sons v. Du Mond,336 U.S. 525。
(21)部分意见载于本文开始。布莱克法官(J. Black)一直反对法院过多干涉政治事务,表示法院无权剥夺各州自我的保护能力,且不同意多数意见有关国会无力防止各州经济巴尔干化的论点。他的反对意见认为,只要州法不构成歧视,即不应被法院推翻。弗兰克福特法官(J. Frankfurter)反对意见则认为,法院应该平衡全国-地方利益,并考虑各种具体情况;因此,他建议把案件驳回初审法院重审,以澄清更多事实。
(22) Pennsylvania v. West Virginia,262 U.S. 553。
(23) Hughes v. Oklahoma,441 U.S. 322。
(24)反对意见则认为,法院应平衡该州保护鲤鱼数量的利益和对州际贸易的负担。在本案,要求州内公民购买家养鱼的德州法律,并不见得造成比购买捕捞鱼更高的代价。
(25) Geer v. Connecticut,161 U.S. 519。
(26) New England Power Co. v. New Hampshire,455 U.S. 331。
(27) Sporhase v. Nebraska,458 U.S. 941。
(28) Foster-Fountain Packing Co. v. Haydel,278 U.S. 1。
(29) Pike v. Bruce Church,Inc.,397 U.S. 137。
(30) Pacific Gas & Electric Co. v. State energy Commission,
(31) Rice v. Santa Fe Elevator Corp,1947,331 U.S. 218。
(32) Cipollone v. Liggett Group,Inc,112 S.Ct. 2608。
(33) Maryland v. Wirth,392 U.S. 183。
(34) National League of Cities v. Usery,426 U.S. 833。
(35) Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority,469 U.S. at 556。
 
原载《南京大学法律评论》1999年秋季号