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美国联邦政府对州际贸易的调控

作者:张千帆   点击量:7188

美国联邦政府对州际贸易的调控
 
张千帆
 
 
内容提要:  本文将通过美国联邦宪法中的“州际贸易条款”以及它历年来产生的丰富案例,来探讨美国联邦政府对经济调控权力的历史演变。我们首先通过美国建国初期的若干主要案例,来说明联邦和各州政府调控州际贸易的权限。然后,通过比较新政前后最高法院的态度转变,我们讨论州际贸易条款的法院解释随着历史发展的变化。从中可见,随着资本主义生产规模和贸易范围的扩展,不仅联邦调控权力本身显著扩张,而且联邦政府可利用贸易调控权为手段,去实现宪法未明确授权的目的。
 
关键词:州际贸易,美国联邦宪法,最高法院,调控权力。
 
    和中国一样,美国也是一个“地大物博”的统一国家。任何一个在政治上统一的大国都面临着中央统一与地方自治之间的矛盾:一方面,政治的统一必然要求相应程度的法律统一,且这种统一将促进不同地区的均衡发展与整体和平;但与此同时,一个大国必然包含着多种多样的地区差异,并经常要求地方的法律或法规及时作出特殊处理。针对这一矛盾,美国的解决方式是联邦主义体制。在著名的《联邦论丛》(The Federalist Papers)第十篇,麦迪生(James Madison)对这项原则曾作过精辟阐述。所谓联邦主义既不同于大一统的中央集权,也不同于各地割据的独立城邦,而是一种集统一与自治于一体的较为灵活变通的政体。美国的缔造者认为,这种政府体制是公民的自由权利和国家的长治久安的最可靠保障。我们知道,美国素来自认为是一个宪政国家,要求任何政府行为都必须具备法律基础,而任何法律又必须符合体现选民意志并按一定程序通过的宪法。早在其建国之前,法治就在英殖民地各州建立了牢固的基础。当时北美的十三个州(现在五十州)各有一部宪法,以规定政府结构并保障公民权利。联邦宪法保留了各州的独立地位,但在此之上建立了统一的联邦政权,并相应规定了其政府结构与权限。
    当然,在建国之初,联邦和各州政府之间的权力关系并不十分清楚。尤其具有分歧的是联邦和各州在贸易调控领域中的权力分配。在十八世纪后期,工业革命正迅速席卷着北美大陆。随着工业规模的不断扩大、市场需求的不断增长,各种商品的贸易都呈现出跨越本州、流通全国的趋势。让不同的州来调控流动于各州之间的商品制造、运输与买卖,势必将给新兴的资本主义工业带上人为的枷锁,并极容易在各州之间产生利益冲突。因此,要在美洲大陆产生繁荣的共同市场,联邦就需要对州际贸易进行统一调控。美国的缔造者预见到这一点,并特别在联邦宪法第一章的第八节规定了“州际贸易条款”(Interstate Commerce Clause),授权联邦对州际贸易加以调控。但出于各自的利益与信念,缔造者们对这一条款的解释并不一致。在很大程度上,这项重要条款的意义是联邦最高法院根据经济与社会的发展需要,通过案例法而逐步加以确定的。
    在本文,我们将通过“州际贸易条款”以及它历年来产生的丰富案例,来探讨美国联邦主义的历史演变。州际贸易条款包含着正反两个方面:授予联邦政府的权力和对各州权力的限制。我们在此将通过美国建国初期的若干主要案例,来说明联邦权力的范围。首先,“美国银行案”(1)为联邦权力奠定了开端。其次,“航运垄断”(2)和“领港调控”(3)两案,分别为联邦和各州政府调控州际贸易的权限,建立了不同的司法标准。最后,通过比较新政前后最高法院的态度转变,我们讨论州际贸易条款的法院解释随着历史发展的变化。从中可见,进入本世纪后,不仅联邦调控权力本身显著扩张,而且联邦政府可利用贸易调控权为手段,去实现宪法未明确授权的目的。法院曾一度积极行使司法审查权,以限制政府权力的扩张。但在1937之后,法院即不再阻碍联邦政府对现代经济进行广泛干预。作为一个法治国家,美国联邦政府对贸易调控在经济发展中的演变过程,应能对我国相应的中央与地方权力的合理分配具有借鉴意义。
 
(一)联邦权力的起源
    早在1788年的联邦宪法之前,北美就建立了联邦体制的雏形。独立后制订的邦联条款(Articles of Confederation)规定了中央和各州的两元政府结构。只是在邦联体制下,各州具有更大的主权和独立地位,而邦联政府则缺乏进行有效统治的必要权力,尤其是征税权和贸易控制权。邦联条款第二章规定:“各州保留主权、自由、独立、和本邦联未明确授予合众国的各项权力”。第九章授予国会全权处理宣战、媾和、缔约、调节币值、制订度量衡、管理邮政、并调节与印地安部落的贸易。然而,邦联无权调节各州之间的贸易,不得侵犯各州在其管辖区内的立法权,并且贸易条约不可限制任何州对进出口货物的征税权。
    此后十余年的历史证明,邦联体制不能适应美洲的经济与政治发展。于是新的联邦宪法应运而生。制宪会议的主要目标是建立更为强大的中央政府,以调节国际和各州贸易,并防止各州为保护自身利益,彼此之间展开报复性的贸易战。联邦党(Federalists)和反联邦党(Anti-Federalists)之间的争论与妥协,最终产生了一部折衷宪法。它抛弃了制宪代表最初提出广泛授权的建议,采纳了类似于邦联条款的列举权力结构。并与邦联条款类似,第一届国会通过的宪法修正案(即“人权法案”,Bill of Rights)第十条规定:“各州和人民保留宪法未授予合众国的权力”。但与此相平衡,某些列举权力是相当广泛的。宪法第一章第八节首次授予国会征税、开支、和调节国际与各州贸易的权力,并最后授权国会“为执行上述列举权力,制订所有必要与合适的法律”。何谓“必要与合适”,曾在各州的宪法批准大会上备受争议。反联邦党人指责,如此笼统的措词将在实际上给予联邦政府以无限权力。联邦党人则信誓旦旦,保证该条款对各州主权“无害”。事实上,这一条款的通过为以后联邦权力的扩张埋下伏笔。因此,新宪法规定了一种灵活的联邦体制。尤其在征税、开支和调控州际贸易方面,联邦政府具有广泛权力;可是联邦权力毕竟是有限的:它们主要局限于第一章第八节的列举。一方面,第十修正案规定联邦政府不可侵犯各州未委代给联邦的权力;但另一方面,国会为了履行宪法授予的权力,有权制订所有“必要与合适”(4)的法律。
    对于联邦权力范围的早期辩论,显著反映在汉密尔顿和杰弗逊关于美国银行之争。当时两人同在华盛顿总统手下任职:杰弗逊是外交部长,而汉密尔顿任财政部长。动产与制造业集团的发言人汉密尔顿致函国会,建议成立第一美国银行(First Bank of America),以给联邦政府调控国民经济带来便利;此举的宪法依据就是:国会为实施宪法明确授予的征税、开支和贸易调控权力,有权采取“必要与合适”的手段--在此即为成立银行。代表农业利益的杰弗逊,则坚决反对给予“必要与合适”条款以如此广义的解释。他认为,要对联邦权力构成任何具有实际意义的限制,就必须把“必要”一词局限于“必不可少”的含义。汉密尔顿则针锋相对,力主给“必要”一词以“需要”、“有用”或“有所帮助”等广泛含义。按照这种解释,如果目的受到宪法的明确授权,而且手段与此目的显然相关、并未受到宪法的明文禁止,那么联邦政府就有权选择这种手段来达到合法目的。受联邦党控制的国会很快通过了银行法案;华盛顿总统同意汉密尔顿的意见,签署了法案。1791年,第一银行得以成立。
    二十年后,第一银行过期;国会未予延长。恰逢1812年英军入侵,联邦政府资金匮乏,备战不力,致使政府一时陷于困境,因而成立国家银行的呼声又起。当时,杰弗逊共和党人早已控制了总统席位和国会两院,因而不再坚持对联邦权力的狭隘解释。事实上,早在1816年,共和党国会就通过了“内部改善法案”(Internal Improvement Act),企图建立公路和渠道,以改进航运,并保护与促进贸易发展。但麦迪生总统认为该法案超越了州际贸易条款所规定的权限,因而予以否决。麦迪生也曾以违宪为由否决过第二银行的提案,但后来改变态度:在这一问题上,他表示“弃权”否决国会认为合宪的方案。1816年,第二银行法案以可被总统接受的方式得以通过。
    由于各种原因,第二美国银行引起了一些州的敌视。当时,联邦有五个州对银行实行歧视性征税。其中马里兰州的众议院通过立法,对美国银行颁发的票据征收印花税:“如未获得州权力机关允许,银行就在本州建立分支...,那么其颁发的所有票据都必须具有下列单位的印花:即每五美元票据应具有十美分印花,每十美元票据应具有二十美分印花......任何上述机构如事先每年交纳一万五千美金,即可被免除上述操作”;法律还对违规行为确定了处罚。美国银行在巴尔地摩的分支拒不遵守州法的规定,因而被州法院处以罚款;这一判决受到马里兰州最高法院的维持。分支出纳员麦考洛克以州法违宪为由,把案件上诉到联邦最高法院。在这个历史性案例中,马歇尔总法官领导联邦党控制的最高法院,为联邦政府的广泛权力奠定了法律基础。
    “美国银行案”涉及到所有联邦体制的两个关键问题。首先,作为一个有限政府,联邦政府在宪法之下具有何种权力范围? 虽然联邦权力限于第一章第八节的列举事项,其授权范围却可以是广泛的。尽管宪法并未明确授权国会去成立银行,“必要与合适”条款是否能为国会法律提供宪法依据? 其次,合宪的联邦法律和州法何者居上? 如果国会的银行法案被判决符合宪法,各州是否仍有权通过与之相冲突的法律? 对这两个问题,联邦党人马歇尔皆给予联邦主义的解答。他指出:
    “所有人都承认,联邦政府是具有列举权力的政府。但有关实际授权的范围,乃是不断出现的问题,并且只要我们的体制仍然存在,它就可能继续出现。如有任何一项主张能赢得人类的普遍赞同,它就是:尽管联邦政府的权力是有限的,但在其行动范围之内,它却是至上的。这似乎是其性质所导致的必然结果。联邦政府是所有人的政府;它的权力受到所有人的委代;它代表所有人,并为所有人而行动。虽然任何一州可能想控制其运作,但没有州愿意允许其它州去控制自身。联邦政府能够在其成员之上行使权力,也就必然能够约束其组成部分。但这个问题并未仅被诉诸理性,因为人民已明文决定:‘本宪法和按照它制订的合众国法律...,应是国土的最高法典。’因此,尽管合众国政府的权力有限,它却具有至高地位;并且根据其宪法所制订的法律,形成了国土的最高法典,‘而不论任何州的宪法或法律是否与之抵触’。
    “在列举权力之中,我们并不能发现建立银行或企业的权力。但就和邦联宪法一样,联邦宪法也没有措词去排除附带或隐含权力、或要求所有授权应该受到明确与琐细的描述......宪法的性质要求,宪法条款仅能勾勒宏伟纲要、指明重要目标,并从目标本身的性质中,推断出组成那些目标的次要成分。我们无论从宪法性质还是宪法文字都能推测,美国宪法的缔造者接受了这一思想......在考虑这个问题时,我们永远不应忘记,我们正在阐释的乃是一部\强调{宪法}。”
    对于联邦宪法第一章第八节中“必要与合适”一词,马歇尔法官给予相当宽松的解释。他认为“必要”并不一定意味着对实现某种目标的“绝对需要”或“独一无二”的手段,而只是表明“一件事情对另一件事是方便、有用或基本的”。因此,联邦政府从这一“弹性条款”获得了广泛权力:
    “我们承认,政府权力是有限的,并且这些限制不得被超越。但我们认为,宪法的完好解释应该允许国家立法机构具有选择手段的裁量权,使授予的权力得到实施,从而使立法机构能以最有利于人民的方式,履行分派给它的最高职责。让我们使目的合法,使之处于宪法的范围之内,那么所有合适的手段--只要清楚地适合目的,只要不受禁止、而是和宪法的文字与精神相一致,就都是合宪的(Constitutional)。”
    在决定了国会有权建立美国银行之后,最高法院毫无困难地判决马里兰州不得对它征税:“各州无权通过征税或其它手段,去延误、阻碍、抑制或以其它方式来控制国会为实施宪法授权而制订的合宪法律措施。我们认为,这是宪法宣布至高地位的必然结果。我们的一致意见是:马里兰议会对美国银行征税的法律,因违宪而无效。”
 
    对于一个被联邦党占据的法院,美国银行案的结果并不令人惊讶。况且尽管法院肯定了银行的合宪性,其好景并不长。俄亥俄州公然挑战法院决定的权威,拒不取消对银行在其州内分支的歧视性征税,以期重开诉讼之门。银行亦或因自身管理不善、或因官员贪赃腐化,而备受各界指责,要求取消的呼声甚高。最后,在1834年,杰克生总统拒绝签署延期银行的法律,并自行任免财政部长,授意他清除在美国银行的政府存款,致使银行崩溃。
    然而,无人否认,美国银行案的重要意义,乃在于它所建立的联邦主义原理及其长远影响。马歇尔再次肯定,联邦宪法和根据它制订的法律具有最高地位;宪法从合众国人民--而非各州--那里获得权威,因而不能受到各州法律的侵犯。在此,马歇尔为\强调{马柏雷}案所建立的司法审查原则提供了实质内涵。银行案之后,不仅宪法是具有法律效力的最高原理,而且随着时代进展,即使宪法文字没有更动,法院也可通过改变广义条款的含义,来使宪法适应社会发展;因而出现了“有机宪法”(Living Constitution)一说。最后,马歇尔对“必要与合适”条款的广义阐释,为联邦调控权力的扩充提供了宪法依据,从而使现代政府对经济的全面干预成为可能。
    历史证明,对于联邦和各州政府权限的争论,美国银行案仅是继续,而非终结。该案决定下达之后,弗吉利亚州的最高法院法官容恩(Spencer Roane)即连续发表文章,攻击该案对宪法的广义阐释。马歇尔担心他建立的联邦主义原则将受到损害,于是以“宪法之友”为名,亲自在报刊上撰文反击。他力图证明,银行案对“必要”一词的解释构成了可行的司法标准,它要求手段相对于目的具有“直接、自然、与合适”的关系,因而并未对联邦政府的无限权力广开大门。而且,国会不得以调控贸易为借口,去达到宪法未授权的目的。不论总法官的论点多么有说服力,历史似乎证实了容恩的观点。除了本世纪三十年代前后发生的波折之外,宪法和法院并没有成为联邦政府显著扩充职能的障碍。新政之前,法院曾一度坚持传统的宪法解释来限制政府权力,接连宣布联邦和各州的经济干预法律,因违反州际贸易条款或正常法律程序而无效。新政之后,最高法院一改陈旧的宪法解释,并在经济调控方面,取消了对联邦政府权力的传统束缚。这具体表现在联邦政府调控州际贸易的权力变迁。
   
(二)州际贸易条款:早期历史
    前文已提及,由于在邦联体制下,国会无权干预各州贸易,各州出于自身利益,纷纷制订关税障碍或其它保护法案,以限制州内的竞争市场,优惠本州、歧视外州产业,从而使美洲大陆濒临一场经济内战。因此,为合众国提供统一的贸易调控,即成为制宪会议的一大目标。它具有两个相关层面:结束各州之间存在的贸易敌视状态;同时,给予联邦政府足够权力,以统一调控国民经济。因而新宪法授予国会广泛的征税、开支、和贸易调控权。然而,“州际贸易”究竟是指什么呢? 对于州际贸易,联邦政府究竟应有多大范围的调控权? 宪法授予联邦这项权力,是否意味着绝对禁止各州的调控? 对这些问题,合众国在创始初期并没有明确答案。
    有关州际贸易的第一个重要案例,乃是1824年的“航运垄断案”。该案涉及哈德森(Hudson)河处于纽约和新泽西州河段的航运。在1798年和1803年,纽约州议会相继通过立法,授权金融巨子列文斯顿(Robert Levingston)和汽船发明家福尔顿(Robert Fulton),在二十年内垄断在纽约州内的哈德森河航运权利。后来两人又把航运垄断权转让给奥格登。然而吉本斯拥有两艘汽船,在纽约市和新泽西的伊丽莎白镇往返摆渡载客,因而违反了纽约州授予航运专有权的法律。奥格登投诉纽约州法院,获得禁止吉本斯营业的命令;法院禁令得到纽约州最高法院的肯定。吉本斯则根据1793年国会通过的轮船执照法,宣称州法侵犯了联邦执照授予他的航运权利,因而上诉联邦最高法院,要求判决州法无效。
    该案提出两大问题:首先,究竟何为“州际贸易”? 它是否包括此案的航运? 如果包括航运,联邦执照具有何种法律效果? 它是否授予从事贸易的权利? 其次,如果航运是州际贸易的一部分,那么宪法本身是否禁止各州制订法律来限制航运? 在法庭辩论中,雄心勃勃的联邦党律师韦伯斯特(Daniel Webster)就积极主张:如果宪法授权联邦调控州际贸易,它就禁止各州插手任何这类调控。马歇尔法官的法院意见再次解释了“州际贸易”的范围,并确认它包括航运,因而国会有权进行调控。尽管如此,最高法院采取了较为保守的论点,未对宪法是否禁止各州调控发表意见,而只是认为联邦法律规定的执照授予吉本斯从事航运的权力,因此排斥了与之相冲突的州法。
    尽管“航运垄断案”并未明确宣布宪法禁止各州去调控州际贸易,此后法院仍遵从一项绝对公式,即一旦受争议的事项被判定属于州际贸易范畴,那么各州就无权干预。不过,即使在马歇尔任期内,这项绝对原则在后来也有所松动。在1829年的一案中,(5)德拉华州授权原告公司在乡间一条小溪上建坝,以改良邻近的沼泽地。被告船主在联邦航运法之下持有执照;他将坝拆毁以利通行。公司在州法院获得赔偿权;船主则上诉联邦法院,声称州法授权违反了宪法的贸易条款。然而,最高法院认为,只要未和联邦法律发生冲突,为改善居民健康而制订的州法,就处于保留给各州的权力范围之内。
    约翰·马歇尔于1835年逝世后,谈尼(Roger Taney)继任总法官。此后,对于贸易条款之下的联邦与各州权力范围,最高法院的法官意见可说是众说纷云。只是到了1851年的“领港调控案”,法院才形成了统一的折衷意见。该案抛弃了以往联邦对州际贸易的绝对专有权,转而采纳更为灵活的“选择性专有权”原则,从而为注重联邦与各州利益平衡的现代理论树立了里程碑。
    领港调控案同样涉及到航运问题。1803年,宾西法利亚州的议会通过法律,规定进出费城港的轮船必须接受港务局的领港,并交纳领港费;否则将被罚款一半领港费。库利未遵守这一规则,因而被州法院罚款。他以宾州法律和联邦宪法的若干条款--尤其是州际贸易条款--相抵触为由,上诉联邦最高法院,以期挽回受罚的领港费。科狄斯法官(J. Curtis)的法院意见,建立了至今仍不断引用的“库利原则”(6)。他指出:
    “当调控的性质要求国会行使其专有权力,它一定是指被调控事物的性质要求国会的专有立法。调控贸易的权力包含着广阔的领域,它包括不仅为数众多、而且性质各异的事物;有些必须要求单个统一的规则,在每个港口对合众国的贸易发挥平等作用;有些就象本案的问题,必须要求多样化,才能满足航运的地方需要。对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法,无论是绝对肯定或否定,都将误解这项权力的对象性质,并将把只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事物,只要它在性质上是全国性的、或只允许单个统一系统或调控计划,它的性质就要求国会的专有立法。显然,对领港员和领港事务的调控不属于这类法律。在1789年的法案中,第一届国会清楚和权威性地宣布了这项事务的性质:在国会发现有必要施加权力之前,它应被留给各州立法;它是地方性--而非全国性--问题;它最好不是被单个系统或计划所调控,而是应由各州根据其境内港口的地方特殊性,合适地使用其裁量权。”
    最后,联邦最高法院肯定了宾州最高法院的意见,认为“宾州有权制订本案涉及的法律,且它未干涉任何国会通过制订规章...而建立起来的系统”,因而本案所涉及的宾州法律有效。
    库利原则标志了法院分析方法的重要转移。以前,法院把调控权视为不可分割的单元;联邦和各州调控利益截然两立。此后,最高法院采取了更为实际的决定方法,开始根据特定情况,考虑决定的政策取向。这种方法允许法院通过逐个案例,具体平衡统一性和多样化的价值冲突,使法院能在力求防止各州的保护主义和贸易歧视的同时,兼顾各州自行处理地方事务的需要。
 
(三)州际贸易条款:现代标准
1.  新政前的贸易条款
    在十九世纪末期,资本主义现代工业--尤其是电气和铁路--的发展,产生了全国性的经济规模,因此也产生了对全面政府调控的需求。一方面,庞大的企业和贸易规模往往超出任何一州范围,使各州政府无能为力;只有联邦政府才能有效调控现代经济。另一方面,由于企业集团和个体雇员之间力量对比悬殊,雇员权利的基本保障要求政府增加对经济事务的干预。在美国这个民主国家,社会需求通过联邦和各州的立法机构,及时反映到政治行动上。在1887年和1890年,国会相继通过了州际贸易法(Interstate Commerce Act)和谢尔曼反垄断法(Sherman Anti-Trust Act),开始对国家经济进行系统干预。各州议会也先后制订劳工保护法,规定工人的最低工资和最高工时,并限制企业雇用妇女和童工。然而,念念不忘经典自由主义的最高法院,仍然试图维持最少政府干预和财产权利不可侵犯的传统观念,并利用司法审查权,根据自身对宪法的理解来限制政府职能,因此接连宣布联邦和各州的经济调控法律违宪。直到本世纪三十年代的新政以前,法院一直是政府干预经济的一大障碍。
    在这个时期,法院约束联邦政府的手段之一,就是对“州际贸易”的范围给予狭隘的解释,要求调控事项只和贸易“直接相关”,而不能扩展到州际贸易开始之前或结束之后的活动。为此,法院截然区分“贸易”(Commerce)和“生产”(Production)或“制造”(Manufacturing)概念:州际贸易只限于和各州贸易直接相关的事项,包括直接附属于商品的买卖和运输,而不包括把材料转变为成品的生产制造过程。否则,国会不但可以调节贸易和制造业,也可以调节农业、渔业、股票公司、和其它一切人类活动,其权力范围就将变得漫无止境。(7)
    “直接相关”原则体现于1895年的“糖业托拉斯案”(8)。谢尔曼反垄断法授权联邦政府调控市场经济,并禁止从事制造业、销售和运输业的公司,阴谋利用不正当经济手段来控制市场。因而这项法律把联邦对生产和贸易的控制,扩展到某些从前属于各州主权的领域。但最高法院在该案中宣布,反垄断法并不授权联邦政府去阻止制糖业巨头的股票转换,尽管这种交易的结果,是使食糖加工公司控制全国98%的食糖生产。法院认为,第十修正案把为保护生命、健康和财产而调控企业的权力,保留给各州--而非联邦--政府。生产制造和贸易是不同的;尽管糖制造业的垄断将影响州际贸易,这种影响仅是间接的,因而不属于联邦调控范围。
    此后,最高法院在“直接相关”标准上曾有所松动。在1905年的“肉类价格协议案”(9)中,最高法院判决,反垄断法适用于调控肉类销售商之间的投标价格协议。在该案中,霍尔姆斯法官(J. Holmes)建立了“贸易流”(Current of Commerce)理论。这项理论认为,联邦政府可以调控某些地方活动,并非一定因为它对州际贸易有直接影响,而是它本身即应被考虑为州际贸易整体的一部分。霍尔姆斯法官一反“直接相关”的形式主义标准,指出“州际贸易不是一个法律技术概念,而是从商业活动中得出的实际观念”。
    对于涉及铁路运输的案件,法院一般认为,联邦法律调控的事项和州际贸易具有直接关系。州际贸易法建立了第一个现代独立行政机构--州际贸易委员会。它有权调节通过铁路或水路、从事载客或载货的运输公司,并可禁止所有不公正或不合理的运费、以及没有理由的歧视性收费。在1914年的“铁路运费案”(10)中,州际贸易委员会规定了德克萨斯州和路易斯安纳州之间的铁路运费率。德州铁路公司在保持德、路两州之间运费的同时,降低在德州境内的运费率。贸易委员会认为这是不公平的歧视性措施,损害了贸易条款所要保障的自由竞争,因此命令德州铁路公司停止这种做法。德州铁路公司则诉诸法院,宣称国会不能授权贸易委员会去管辖德州内的运费。最高法院认为,国会在调控州际贸易时,可以把权力扩展到和州际贸易紧密相连的州内贸易。当州内和州际贸易具有如此紧密联系,以至于控制前者就必然涉及到控制后者时,国会--而非各州--具有最终调控权。
    然而,如果最高法院愿意在此承认联邦调控法律的合宪性,那是由于铁路运输对州际贸易的关键影响,因而它只能被视为这一时期严格规则的例外。法院不但严格控制“州际贸易”这一概念的范围,要求调控对象与之直接相关,而且要求调控贸易必须是国会的真实目的。前文已提及,马歇尔法官在为“美国银行案”的决定辩护时,就认为国会不得以宪法授权为手段,去实现宪法未授权国会调控的目的,因而法院似乎可以审查国会立法的真实意图。那么法院应如何对待虽和贸易相关、但针对其它目的的联邦法律呢? 国会是否可利用贸易调控权力,去禁止一州的彩票或赌博(11)? 或禁止企业雇用童工? 对这类问题,虽然不同案例的决定未必从来一致,新政前的最高法院通常不能接受联邦政府利用州际贸易为手段,去调控目的未得到宪法明确授权的事项。
    在1918年的“禁止童工案”(12)中,国会企图禁止企业雇用童工的法律被宣布违宪。国会法案禁止雇用十四岁以下童工的工厂,通过州际贸易运输其产品。法院认为,法案的真实目的并非是禁止产品运输,而是给工厂雇工规定最低年龄,但这类调控并未得到宪法授权。霍尔姆斯等四名法官的反对意见则认为,调节州际运输是宪法明确授予国会的权力,法院不应追究调节贸易法案将带来什么实际结果。但反对意见并未立即占得上风。四年之后,法院又宣布为了同一目的的法案无效。在1922年的“童工税案”(13)中,国会寻求运用征税权,对雇用童工的工厂加税。最高法院认为法案的目的不是征税,而是惩罚雇用童工的雇主,因而不具备宪法授权。
    法院的保守态度一直持续到大萧条带来的新政。在1935年的“谢克特家禽案”(14)中,罗斯福政府的主要政策--全国工业恢复法案(National Industrial Recovery Act)--受到挑战,并因为超越州际贸易条款和缺乏合适权力委代标准,而被法院宣布违宪。这项法案授权联邦政府,“为工商业制订公平竞争的规则”。在它授权下,执法机构不遗巨细,制订了几百条行政规章。其中之一就是“家禽规则”(Live Poultry Code),它规定了家禽业工人的工时和工资限度。该案涉及纽约市的家禽销售,其中96%的家禽来自外州。谢克特是家禽销售商,他从市管理委员会那里买来家禽,然后运往他在布鲁克林的屠宰场。联邦行政机关决定,谢克特工厂违反了“家禽规则”所规定的工资和工时限制;谢克特则宣称政府法律违宪。政府在法院的辩护是:工人的工时和工资将影响产品价格;靠高工时和低工资获得的廉价产品将降低市场价格,增加市场对便宜物资的整体需求,并最终破坏整个价格结构;而既然政府有权保护整个大陆的贸易,它也就有权调节工时和工资。但总法官休斯(C.J. Hughes)排斥了这种论点,认为州际贸易在进入纽约州界时即已停止,因而“贸易流”理论不适用;而且工时和工资对州际贸易缺乏“直接影响”,因此谢克特的企业活动属于州内贸易。法院意见指出,“非常状态并不创造或扩大宪法权力”,“要恢复经济,联邦政府必须以宪法授权的方式作出努力”。就连通常支持联邦干预的卡都萨(J. Cardozo)和斯栋法官(J. Stone),这时也在其赞同意见中警告说,不可完全消除联邦和地方贸易活动的区别;否则,联邦体制势必将寿终正寝。
    按照同理,在1936年的“卡特煤炭公司案”(15)中,最高法院宣布国会的烟煤保护法(Bituminous Coal Conservation Act)违宪。该法案规定了地方市场的最低煤价、工人的最低工资和最高工时。法院认为,采矿主要是生产活动,而且是地区性生产活动,因而它和州际贸易并没有直接联系。尽管采矿对州际贸易具有间接影响,法案仍然缺乏宪法授权。这一判决曾一度危及其它具有类似条款的新政法案,包括重要的社会保险法(Social Security Act)。
    当然,“谢克特家禽”等案对新政的阻碍效果并非象看上去那样重大。事实上,在法院宣布法案违宪时,工业恢复法案已很快就要过期,而且由于法案造成巨大的行政困难,政府已不再寻求延期。法院意见也只限于该法案本身,并没有对政府的其它庞大项目表示异议。但罗斯福总统提出“填塞法院计划”(Court Packing Plan),使最高法院和总统与国会之间的矛盾达到高潮。当时最高法院有六名法官超过七十岁,而其中四名是“保守派”。罗斯福提议在九名法官之上,新增六名法官,美其名曰“帮助”法院处理案件,实际上是要通过任命新法官,使法院受控于支持新政的力量之手。法官们一致表示现行法院完全有能力处理案件,并不需要总统“帮助”。最后,鉴于它给三权分立原则带来的明显威胁,总统提议未能通过国会,因而没有实现。尽管如此,法院很快自行改变了态度,大大放宽了对政府经济调控权的限制。这个剧烈转变表现在1937年之后的一系列案例中。
 
2.  新政之后的州际贸易
    在很大程度上,被宣布违宪的工业恢复法,被转化为1935年的全国劳动关系法(National Labor Relation Act)。该法案确立了雇员自行组织和参予集体谈判的权利,及其在集体谈判中的代表规则;它建立了全国劳动关系委员会(NLRB),授权它主持独立工会的选举,并禁止影响州际贸易的“不正当劳资行为”。这类行为之一就是雇主干预、限制或胁迫工人行使权利,或拒绝与多数雇员选出的工会进行集体谈判。在1937年的“钢铁公司解雇案”(16)中,钢铁公司的雇主因开除工会活动的领导成员和积极分子,而被指控违反劳动关系法;雇主则在法院挑战这一法案的合宪性。最高法院抛弃了贸易--制造的形式区别,判决劳动关系法案合宪。首先,法院认为调控州际贸易的权力不仅可以限制,而且能够“扶植、保护与促进”。其次,即使在单独考虑时,企业活动只是州内贸易,如果它们和州际贸易具有如此紧密与实质性的联系,以至有必要采取控制措施,以保护贸易免受负担或阻碍,那么国会就有权采取这种控制。再者,何为地方、何为全国性活动,只是一个程度问题。一个具有全国规模的工业组织,不能再被视为仅限于地方活动。最后,如果劳资矛盾不得及时解决,其生产过程的中断必将影响许多州的贸易。而雇主的不正当行为又往往是导致劳资矛盾的根源,因此劳动关系法在州际贸易条款的授权范围之内。
    在1941年的“劳工标准案”(17)中,最高法院终于推翻了二十年前的“禁止童工案”决定,判决1938年的公平劳动标准法(Fair Labor Standard Act)合宪。斯栋法官的法院意见认为,国会权力并非限于调节州际贸易,而且扩展到所有影响州际贸易的州内贸易,只要为实现合法的目标,对它们的调控就构成必要与合适的手段。在此案中,在低于正常劳动条件下生产出来的物品,将对州际贸易引起有害竞争。既然州际贸易不应受到这种竞争,联邦政府就有权规定公平劳动标准。第十修正案对各州的保护被认为是“自明之理”,它仅表达了联邦主义思想,但本身并不构成可实施的司法标准来限制联邦的贸易权力,也不独立授予或保护各州主权。
    次年的“小麦超种案”(18),最终为联邦贸易调控权的扩张划上句号。该案涉及到1938年的农业调整法案(Agricultural Adjustment Act)。费尔本是一小农场主;他耕种小麦,并把所得收成部分家用,部分用于销售。他因超出政府根据法案规定的耕种面积和产量,而被指控违反农业调整法。费尔本宣称法案违宪,要求法院禁止国务卿韦克特实施法律。地区法院认为,对农田生产的调节超出了州际贸易的范围,因而判决农场主胜诉。但韦克特上诉后,这一判决被最高法院推翻。法院终于宣布:“直接相关”或“贸易--生产”等司法标准已经过时;区分调控事项究竟是“生产”、抑或“消费”或“推销”,不再具有实际意义。联邦政府也不仅因为经济活动对州际贸易发生“间接影响”,就被排除行使权力。在此,就是家用小麦也和小麦贸易发生竞争,因为超种必然增加用于贸易的小麦出售。尽管费尔本个人对市场需求的贡献微乎其微,但如把所有处于类似情况的农场主加起来,他们对州际贸易的整体影响必然相当可观。因此,实施农业调整法的规章并未超越州际贸易权力的范围。
    不独调控贸易的联邦法律轻易通过宪法检验,即使以贸易为手段、去实现其它目的的法案,也同样得到最高法院首肯。州际贸易条款最出人意料的应用,大概莫过于联邦取消种族歧视的法律。1964年的公民权利法案(Civil Rights Act)第二篇规定:“所有人应有权完全平等享有物品、服务、设施、特权、优先和膳宿设备”,并列举了法案适用的四类商业机构,其中包括“任何客店、旅馆、或其它提供宾客临时落脚的地方”。这一法案在1964年的\强调{亚特兰大中心旅社}(19)案中受到挑战。被告旅社因拒绝向黑人提供房间,而受到违反公民权利法的指控;被告则宣称该法违宪,因为寄宿属于地方活动,国会无权以调控州际贸易为由干涉。最高法院认为寄宿活动影响州际贸易,因而基于贸易条款,判决该法合宪。由于法院认为州际贸易授予国会全盘权力,其动机并不需要限于贸易调控。
    同时决定的\强调{奥利烧烤店}(20)一案亦表达了同样原则。在该案中,原告饭店因拒绝接待黑人而被指控违反了公民权利法第二篇。饭店诉诸于法院,以阻止助理司法部长实施该法。下级法院认为歧视和州际贸易无关,因而联邦政府无权干涉饭店的歧视行为。最高法院发现,饭店从州际贸易中接受并投入相当部分的原料和食物,因而推翻了下级法院的结论。法院认为,即使饭店活动是地方性的,只要它对州际贸易施加实质性经济影响,那么国会仍然有权调控这类活动。在审查贸易权力时,即使种族歧视和州际贸易不存在直接关系,法院也不应寻求实际证据;法院仅需考虑的问题,是国会选择的调控机制对保护贸易是否可具有理性基础。
    从“小麦超种案”之后的一系列案例中,很难看出法院还会对联邦政府的贸易调控权施加任何障碍。确实,从1937年到现在,尚未有任何针对贸易的联邦法律,被判决超出州际贸易权力。今天,最高法院早已抛弃了新政以前的“直接相关”标准和“生产-贸易”区分,而又回到了马歇尔对州际贸易的广泛定义。只要国会发现调控事项和州际贸易之间的联系存在“理性基础”(Rational Basis),法院就将肯定联邦法律的合宪性。只有国会措施明显缺乏理性基础、或调控手段和宣称的目的之间毫无合理联系时,法院才可宣布它超出贸易条款授权而无效。(21)因此,贸易条款的现代标准是相当宽松的。首先,只要联邦法律不和宪法某项具体保障相冲突,国会就有权调控、限制或禁止货物的州际运输。其次,如果州内活动和州际贸易具有紧密联系或实质性影响,联邦政府还可调控州内活动。因此,国会有权调控商品的生产和销售方式,因为在今天,几乎所有重要经济活动都将对州际贸易产生影响。最后,即使州内活动对州际贸易没有其它影响,如果联邦调控对州际贸易是“必要或合适”的,那么国会仍有权调节州内活动。
 
3.  联邦的征税和开支权力
    宪法第一章第八节第一段授权国会“征税、偿付债务、并提供合众国的共同防御和普遍福利”。最高法院一贯认为,联邦的征税(Tax)和开支(Spending)权要比贸易调控权更为广泛。联邦政府具有全面征税权,并除了税率必须在合众国范围内统一之外,只受到一些具体限制。对开支权仅存在广义限制,即其目的必须是联邦的“共同防御和普遍福利”。但联邦政府不得以行使征税与开支权为名,去行调控权之实。否则,宪法对联邦调控权的限制就失去了实际意义。鉴于这类案例法的技术复杂性,在此兹举两例以说明之。
    和州际贸易一样,联邦政府的征税和开支权在新政前后也发生了“量子跃迁”。1936年决定的“农产品加工税案”(22)表明,联邦政府不能利用开支权,去支持法院认为宪法未授权国会的项目。该案涉及到罗斯福新政的另一重要立法--农业调整法案(Agricultural Adjustment Act);它授权农业部长和个体农场主达成协议,以降低耕种面积、维持农产品市场价格。政府通过对商品加工行业征税,把所得收入用于补贴愿意和政府合作的农场主。加工业反对征税,宣称它是控制农业生产的违宪法律的一部分。最高法院承认,国会为“促进普遍福利”而具有广泛的征税权。但法院坚持,国会不能为支持保留给各州的调控项目而征税。法院对第十修正案作出了保守解释:凡是未曾授予联邦的权力,就是受到禁止的权力。如果国会无权去调控农业生产,那么它也就不能为了调控而征税,因而农业调整法缺乏合适的宪法授权基础。“农产品加工税案”代表了新政以前的保守哲学。在此之后,法院不再仅以联邦的征税项目侵犯州权或地方活动为由,就宣布它超越宪法而无效。
    开支权力亦同样获得了新的司法解释。根据现在的解释,第十修正案既未对各州在地方事务领域保留专有控制权,也不构成针对联邦权力的具体制约。这项现代原则允许国会利用对各州的联邦资金附加条件,从而间接完成宪法未明确授权的调控。在1987年的“高速公路基金案”(23)中,有些州允许21岁以下的青年购买内含酒精的饮料;为了统一全国有关最低饮酒年龄的规定,国会授权交通部长对这些州扣留其联邦为建设高速公路而赞助的部分资金。南达科达州因允许19岁青年购买含3.2%酒精的饮料而被扣压了资金,因此上法院挑战国会法律的合宪性。最高法院判决联邦法律合宪。法院认为,即使国会无权直接规定全国的最低饮酒年龄,其开支权亦允许它通过联邦资金的有条件授予,来鼓励各州响应联邦政策。在此案,联邦政府的资金诱惑并未违反第十修正案。各州并未被强迫去采用联邦调控,因为它们可以自由地拒绝接受联邦资金。因此,国会可利用开支权而对各州接受联邦的资金附加条件,并要求各州服从联邦的立法或行政指导,以推进广泛的政策目标。即使特定目的并不在宪法列举的立法范围内,联邦政府也可以通过开支权和有条件补助来达到该目的。
    现代的联邦开支与征税权仅受到广义限制。首先,宪法文字要求征税权的行使目的必须是追求普遍福利;但在审查法律目的是否符合全民福利时,法院应该尊重国会的裁量权。其次,接受联邦资金的附加条件必须足够清楚,使各州能够知晓参与联邦项目的后果。最后,附加条件还必须和特定全国工程的联邦利益密切联系。可以说,以上三项条件都是不难满足的。
 
    总之,在美国宪法创立一个半世纪之后,由于现代工业和交通技术的发展,汉密尔顿提倡的联邦主义似乎取得了最终胜利。在“美国银行案”中,马歇尔仿佛预见了一个多世纪后联邦权力的扩充。只要为了宪法授权的目的,联邦政府可以采取任何“必要与合适”的手段。在十九世纪早期的航运垄断案,马歇尔又把联邦的贸易调控权扩展到各州界内,并依靠联邦法律的最高地位,排斥各州插手联邦调控的领域。十九世纪中叶的库利原则根据调控对象的内在性质,区分全国性和地方性事务,从而为联邦和各州的贸易调控权限规定了更为实际的标准。到十九世纪后期,随着现代经济的迅速发展,联邦和各州政府及时作出反应,利用全面系统的法律调控来维持经济增长、并消除后者带来的不良后果。但由保守法官控制的最高法院不能作出及时转变。就在民主政府迅速扩充权力的同时,法院加强了对政府权力的限制。因此,联邦调控的对象必须和州际贸易“直接相关”;政府不能控制对贸易产生“间接”影响的生产过程,无论其影响如何重大。新政最终带来了法院的转变,使之与民主机构保持一致。对于贸易调控,现代法院给予国会裁量权以很大尊重。只要国会发现联邦调控和州际贸易之间的联系具有理性基础,法院就将肯定法律的合宪性。第十修正案不再独立构成对联邦权力的限制,或对各州权力的保障。因此,百年之后,最高法院似乎又回到了马歇尔在美国银行案所阐述的联邦主义原理。
    考克斯教授在《法院与宪法》一书中断言:“宪法缔造者试图委代联邦政府以具体、有限权力,并把所有其它政府职能保留给各州,从而约束新的联邦政府。1937年的宪政革命扫除了对国会权力范围的限制......至少在以后半个世纪,法院决定也扫除了正常法律程序对政府调控经济活动的制约。此后,国家和法院都选择把宪法当作有机文件(Living Document),能够不断适应新的条件”。或许,这正是三权分立的宪法宗旨所要求的结果。立法和执法分支必须受到一定的法律制约;但法院不能取而代之。在日新月异的现代社会,人们不能立刻理解什么是有益的政府调控,什么才构成有害的政府侵权。至少在一段时期内,法院能够阻止政府机构的过快膨胀,以避免公众的一时冲动给自由政体带来不可挽回的损害。法院将试图维持传统,控制改革步骤,并给社会以足够时间,对改革效果进行反思。然而,一旦实践证明改革是不可避免的历史进程,法院就不应继续违背民主意志。在完成了宪法与法律赋予它的历史使命之后,法院必须赶上时代,接受法律含义的新发展--不论这种发展是否为法律文字所要求,并严格实施新的法律,以给变化中的社会带来法治。
 
参考文献:
(1) 麦考洛克对马里兰州 (McCulloch v. State of Maryland,17 U.S. [4 Wheat] 316)。有关本案及以下两案的讨论均见下文。
(2) 吉本斯对奥格登(Gibbons v. Ogden,1824,22 U.S. [9 Wheat] 1)}。
(3) 库利对费城港务局 (Cooley v. Board of Wardens of Port of Philadelphia,53 U.S. [12 How.] 299)。
(4) Necessary and Proper,其法律解释详见以下讨论。
(5) Wilson v. Black-Bird Creek Marsh Co.,2 Pet. 245。
(6) 即Cooleys Doctrine,以案名命名。
(7) 见Kidd v. Pearson,1888,128 U.S. 1。
(8) Sugar Trust Case,US v. E.C. Knight Co.,156 U.S. 1。
(9)斯威夫特公司对合众国,Swift & Co. v. US,196 U.S. 375。
(10) Shreveport Rate Case,Houston Texas Ry. Co. v. US,234 U.S. 342。
(11)见Lottery Case,1903,Champion v. Ames,188 U.S. 321。
(12) Child Labor Case:Hammer v. Dagenhart,247 U.S. 251。
(13) Child Labor Tax Case:Bailey v. Drexel Furniture Co.,259 U.S. 20。
(14) Schechter Poultry Corp. v. US,295 U.S. 495。
(15) Carter v. Carter Coal Co.,298 U.S. 238。
(16)全国劳工委员会对琼斯与拉夫林钢铁集团,NLRB v. Johns & Laughlin Co.,301 U.S. 1。
(17)合众国对达毕,US v. Darby,312 U.S. 100。
(18)韦克特对费尔本 (Wickard v. Filburn,317 U.S. 111。
(19) Heart of Atlanta Motel,Inc. v. US,379 U.S. 241。
(20) Ollies Barbeque Case,Katzenbach v. McClung,379 U.S. 294。
(21)参见Nowak & Rotunda,Constitutional Law,Section 4.8。
(22)合众国对巴特勒,US v. Butler,297 U.S. 1。
(23) 南达科达州对多尔,South Dakada v. Dole,483 U.S. 203。
 
Title: The American Federal Regulation of Interstate Commerce.
Author: Qianfan Zhang
Nanjing University Law School, Nanjing, Jiangsu Province  210093.
 
Abstract:  By interpreting the Interstate Commerce Clause in the Constitution of the United States and the rich case law it has generated over the years, this article discusses the historical evolution of the regulatory power that the American federal government exercises over economy.  First, through several major cases decided at the early stage of the Constitution, it explains the respective limits of powers possessed by the federal and state governments in regulating commerce.  Next, by comparing the judicial attitudes of the Supreme Court before and after the New Deal, it discusses the changes in the Courts interpretation of the Commerce Clause over the historical development.  It is shown through these discussions that, as the economic scale and scope of commerce expanded, the federal regulatory power grew accordingly.  The federal government can use the regulatory power as a means to realize the goal not explicitly authorized by the Constitution.
 
Key Words:  Interstate Commerce, Federal Constitution, Supreme Court, Regulatory power.
 
原载《南京大学学报》(社会科学版),2001年第2期