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学生惩戒与行政救济

作者:张千帆   点击量:5481

学生惩戒与行政救济
 
张千帆
 
 
    李建良教授的论文(以下简称“惩戒救济”)围绕台湾地区大法官会议的司法解释,从法理上探讨了高校大学生受到行政惩戒的法律救济。近几年来,随着大学生权利意识的提高,这个问题在大陆也受到普遍关注。事实上,大陆行政法甚至宪法领域的一些突破点正是以大学教育为背景。例如在2000年的刘燕文诉北京大学案,大陆法院受理了基于受教育权的诉讼请求,从而突破了行政诉讼法将法院受案范围限于人身权与财产权的传统限定。在2001年的齐玉苓诉陈晓琪案,[1] 山东省高级法院向最高法院请示由姓名权纠纷引发的受教育权问题。[2] 最高法院的批示回复:“根据本案事实,陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任。”[3] 这项决定曾经被誉为“宪法司法化第一案”,因为它首次判决法院可以纯粹根据宪法规定为公民提供法律救济。因此,这篇文章对于海峡两岸的法律交流以及大陆完善自己的教育行政法治,都有很好的启示。
    “惩戒救济”援引了司法院大法官于1995年6月23日作出的第382号解釋:“各級學校依有關學籍規則或懲處規定,對學生所為退學或類此之處分行為,足以改變其學生身分並損及其受教育之機會,自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響,此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生於用盡校內申訴途徑,未獲救濟者,自得依法提起訴願及行政訴訟。”
    这个司法解释表明,大学对于违纪学生作出的退学以及类似的处分行为构成了行政处分,不服者可以就此通过行政诉讼寻求司法救济。但由于措辞等原因,这一司法解释提出了若干问题。第一,什么样的处分行为才构成“行政处分”?第二,对于构成行政处分的处分行为,申诉者是否必须遵循“行政救济穷尽”原则,只有在无法通过校内途径获得适当救济的情况下才能提出行政诉讼?第三,大学生可以获得什么性质的司法救济?最后,法院在审查大学惩戒决定的过程中什么作用?如何处理保障大学自治和保证行政合法性之间的关系?大学教育的目的又是什么?
    对于第一个问题,第382号解释所要求的条件似乎是处分决定“足以改變其學生身分並損及其受教育之機會”,“對人民憲法上受教育之權利”构成“重大影響”。我同意这篇文章的观点:这项要求听上去似过于严格。在惩戒决定中,构成改变“学生身份”并损害“受教育之机会”的似乎只有退学和开除学籍。但其它类型的惩戒决定也可能对受教育权产生“重大影响”,尤其是在大陆,警告以上的处分决定一般都随着人事档案伴随当事人终生。因此,更合理的解读确实是第382号解释只是限于本案特定的案情,并没有在一般情况下明确排除较退学更轻的处罚受到司法审查的可能性。
    我们可以比较一下《北京大学学生违纪处分条例》(2002年5月修订,以下简称“北大条例”)。该条例的法律依据是中国《教育法》、《高等教育法》以及《高等学校校园秩序管理若干规定》和《高等学校学生行为准则》等国家规定。对于“违反校规校纪”的行为,条例第四条按情节轻重规定了六种处分:警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学和开除学籍。第五条规定:“违反国家法律,受到刑事处罚者,视其情节,给予留校察看以上处分;违反《治安管理处罚条例》,“被公安机关处罚者,视其情节,可给予记过以上处分”;违反国家和地方的法律、法规,司法和公安部门认定其行为违反国家和地方的法律法规,但不予处罚者,学校可视其情节,给予记过或记过以下处分。根据该条最后这一款的措辞,这里的“留校察看以上处分”盖指退学或开除学籍,“记过以上处分”则还包括留校察看。[4] 第六条规定,受处分者将同时被取消其当年参加学校和院系级各种奖励、各类奖学金评定的资格。[5] 由此可见,即使没有被勒令退学或开除学籍,学校的处分仍然可能对学生受教育权产生重大影响,因而或许应被涵盖于行政诉讼的受案范围之内。
在美国,自1970年的“福利听证案”(Goldberg v. Kelly)之后,美国法院扩大了司法审查的范围,包括对学校惩戒决定的审查范围。例如教师对学生的体罚和学校的停学(不是永久性退学)决定,都可以受到司法审查,只不过法院一般出于对教育自治的考虑,审查后多半在实体上维持学校决定。但是这也引出了一个关键问题:法院并非干预得越多越好。也许对于绝大多数的次要处分,例如警告乃至记过,法院根本不应该干预。事实上,大陆法院目前所受理的受教育权案件全部都是关于学位或学籍问题。
    对于第二个问题,“惩戒救济”一文认为受处分者应该不需要穷尽学校的救济途径,就可以直接请求司法救济。这项理解符合大陆法的一般原则。“行政救济穷尽”作为英美行政法原则,并不为大陆法国家普遍遵循。对于普通法系国家,由于法院具有一般管辖权,处理行政问题的专业程度不够,行政上诉(administrative appeal)相当于司法审查中的初审,实为一个不可逾越的阶段。但大陆法国家设立专门的行政法院,对行政业务比较熟悉,因而行政救济穷尽原则失却了其在英美国家的存在理由。在中国大陆,原告可以就具体行政行为直接提起行政诉讼,而无须经过行政复议,法律另行规定者除外。然而,这倒未必完全否定穷尽行政救济的意义,因为即使对于一般的行政法院(例如大陆法院系统下的行政庭),也未必熟悉教育事务,不适合作出专业判断。因此,要求申诉者穷尽校内救济程序,虽然给受教育权之维护带来一定的障碍,但至少在某些情况下可能产生良好的社会功效。尤其是如果我们要限制司法干预,保留大学的教育自治,更需要完善学校本身的救济途径。
       就北京大学来说,校内救济的程序仍不够完善。北大条例第九条规定了“处分违纪学生的权限、程序与管理”。对于警告、严重警告和记过处分,由院系学生工作办公室查证,院系办公会讨论并做出决定,经主管领导批准,根据管辖范围报学生工作部,教务部或研究生院审核同意后备案;对于留校察看、勒令退学、开除学籍处分,由院系学生工作办公室查证,院系办公会讨论,提出初步处理意见,主管领导签署意见后上报,由学生工作部、教务部或研究生院做出决定,报主管校长批准。第十三条要求处理的事实清楚、证据确凿、依据准确、处分恰当。“处分决定做出前,要给学生申辩的机会。经本人申请,各院(系、所、中心)可以召开听证会,听取意见。处理结论要同本人见面,允许本人申辩、申诉和保留意见。本人有权向做出处分决定的主管部门或其上级提出申诉,本人的申诉必须在接到处分决定后一周内提出,有关部门应及时处理,并将处理结论通知申诉人。”条例并没有规定校级部门在处理申诉时应该遵循什么程序,申诉过程看上去并不是一个正式、独立和中立的上诉过程。这样,申诉的结果往往是维持原处分决定,也就不那么奇怪了。另外,整个过程没有任何学生代表参加,似体现了一种自上而下的家长制作风,可能会给处分决定在学生中的公信力带来不利影响。在这些方面,台大的评议办法有许多值得学习、借鉴之处。[6]
       第三个问题涉及到一些技术层面上的问题,在此不详细展开。总的来说,不论是以法律上的何种名义,对于权利的侵害要求在实体上给予适当救济。在此仅提一下临时性救济(preliminary injunction)的问题。中国大陆的一般原则是,诉讼或复议并不停止行政行为的执行。与此相一致,北大条例规定在申诉期间,并不停止处分决定的执行。这项规定似乎过于苛刻,因为如上所述, 北大的申诉过程历时很短,只有一周时间,因而在一般情况下似乎没有什么理由不能等到申诉结束后再执行处分决定。[7] 相比之下,台大的申诉决定期限长得多(50天),但临时性救济似乎反而更为宽松。[8]
       最后,让我们将问题限定于退学或开除学籍等公认应受到司法审查的处分,探讨法院在审查过程中应该采取什么深度(depth)或力度(degree)。法院是应该以一种独立的视角审查学校的处分决定——就像美国上诉法院在审查下级法院所决定的法律问题那样,还是应该对大学决定赋予高度尊重——就像美国上诉法院在审查下级法院(陪审团)所决定的事实问题或行政机构作出的最终裁决那样?法院是否只能审查学校在程序上是否违法?是否只有在学校决定明显违反比例原则的时候才能撤消之?这些问题在中国大陆也很有争议,在此仅以一例说明之。[9]
    2003年3月2日,原郑州大学学生董某因课程补考时请同学代考,被学校给予勒令退学处分。董某认为学校侵犯了其受教育权,将郑大告上法庭,请求撤消或变更学校作出的处分决定。2005年3月,郑州市基层法院以侵犯受教育权、程序违法、学校校规违反《普通高等学校学生管理规定》以及处分过重为由,一审判决撤消学校作出的“勒令退学”处分决定。这个案件涉及到的第一个问题就是如何界定司法审查和学校内部管理权的关系,法院是否只能进行程序审查与合法性审查,而不可进行实体审查。譬如学校因毕业论文不合格而不给学生毕业证书,法院并没有资质判断学生论文水平究竟如何。第二,学校认为《高等教育法》授权其对学生进行学籍管理并实施奖励或处分,因而学校对学生的处分是“内部管理行为”,不属于行政诉讼的受案范围。法院却认为这是准行政行为。在过去的计划经济时代,学校和学生的关系是命令和从、管理与被管理的特别权力关系。但今天的市场经济时代,学校与学生之间是一种消费者与服务提供者之间的契约关系。最后,违纪的学生是否享有受教育权。
    由此可见,由于行政法体制上的不同,大陆和台湾地区所关心的问题是不完全相同的。例如大陆行政诉讼排除机关“内部决定”,从而基本上排除了涉及到公务员的纠纷。如果大学和大学生之间的关系被类比为机关和公务员之间的关系,那么大学生就不能提出行政诉讼了,除非他和所在学校解除关系。近几年来,大陆的教育理念也发生了很大变化。原先学校和学生的关系确实被认为是一种管理与被管理的关系,但现在越来越普遍认为两者主要是一种平等的契约关系。撇开这些不谈,我们共同关心的问题仍然是行政合法性和大学自治之间的微妙关系。
    首先值得注意的是,根据北大条例,可给予退学或开除学籍处分的事由是相当多的。例如“学生不得有反对四项基本原则的言论和行为,不得从事非法的社会、政治、宗教活动,不得泄漏国家秘密,有下列情形之一者,视其情节,给予记过直至开除学籍处分”。(第十五条)[10] “动手打人,视其情节,给予严重警告处分,直至开除学籍。”(第十六条)“违反学校勤工助学活动章程及助学办法的有关规定,给予警告以上处分;情节严重、性质恶劣者可给予记过直至开除学籍处分。”(第十八条)违反学校关于学生宿舍管理的有关规定,扰乱宿舍管理秩序者,视其情节给予处分;“留宿异性者,给予留校察看以上处分,直至开除学籍。”(第二十一条)“对违反学习纪律、考试纪律的本科生和研究生,分别按照学校本科生和研究生学籍管理、考场纪律的有关规定,视其情节,给予警告以上处分,直至开除学籍。”(第二十六条)最后,第八条第三款还规定:“在本校曾受过两次警告以上处分,第三次违纪时,一律给予勒令退学或开除学籍处分。”
    以上处分基本上都是针对学生入校以后的行为。和台湾地区大学的规定类似,[11] 有些处分不仅涉及到受教育权,也涉及到言论自由、宗教信仰自由和结社自由等其它宪法权利。大学是否有权规定这些事由作为勒令退学或开除学籍的依据?抑或这些规定应该获得某种立法授权?它们的合宪性在什么程度上可受到司法审查?可以确定地说,大陆法院目前对于解决抽象规定的合宪性是无能为力的,因为《行政诉讼法》明确将受案范围限于“具体行政行为”,因而法院至多只能审查具体处分决定是否违宪违法。另外,大陆方面也没有明确“大学自治范畴”这个宪法概念,因而在原则上,立法权力是可以无所不为的。
台湾地区大法官会议的第563号解释肯定了大學的自治範圍,包括內部組織自主權、教學內容及課程之訂定等,並指出在此範圍內“立法及行政措施之規範密度”都有所限制。[12] 因此,尽管立法和行政机构可以规定属于大学自治范围内的事项,但这些规定似乎不应过于具体。另外,该解释认为大學訂定取得學位的資格條件,是属于大學自治的範疇,并不涉及法律保留原则的问题。最后,大學也有考核學生學業與品行之權責,因而“大學自治範疇”包括对成績未符一定標準或品行有重大偏差的學生予以退學處分,但有關退學章則的訂定及執行應遵守正當程序,并符合比例原則。由此可见,属于大学自治范畴的事项虽然无须立法授权,甚至不可过多受到立法干预,但仍应受到一定程度的司法审查。惟独论文没有具体论述司法审查的力度应该是什么,从大法官会议的颇为笼统的解释也得不到太多启发。
       最后,“惩戒救济”适当指出了开除学籍和退学处分的本质不同,并进一步追问开除学籍的正当理由究竟为何:“如果國民犯罪不會被驅逐出境,那麼何以學生犯錯就必須要被逐出校門?”对于入校后的犯规,“開除學籍能否達到考核學生品行的目的?”我以为,这个问题取决于对大学教育的基本目的之认识。虽然大学被普遍认为承担着公共教育的基本义务,但大学教育有别于中小学义务教育,因而传统的观念仍认为大学教育是国家或社会赋予个人的一种利益或机会,而公民必须具备一定的道德素质方能获得进入大学的资格。因此,将不合格的学生排除于大学校门之外,既是对违规个人的一种惩罚,也是对其他学生的一种威慑,有助于端正学风、校风。如果随着经济和社会知识水平的发展,大学最终也被纳入国家义务教育的轨道,或许那时候我们会对本文的质疑有更深一层的体会。
 
 


[1] 见“冒名上学事件引发宪法司法化第一案”,载《南方周末》2001年8月16日。
[2] 《关于齐玉苓与陈晓琪、陈克政、山东省济宁市商业学校、山东省滕州市第八中学、山东省滕州市教育委员会姓名权纠纷一案的请示》,1999鲁民终字第258号。
[3] 《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》,法释[2001]25号。笔者认为,尽管这个案例标志着中国宪法“司法化”的起步,因而具有重要的实际意义,它不适当地扩大了宪法效力的范围。根据宪政国家的一般原则,宪法是一部赋予公民权利而非义务的法,宪法义务的承受主体只能是国家与政府机构,而非普通公民。因此,如果案例的判决完全是基于宪法条款,那么就不可能产生纯粹的“民事责任”。
[4] 所谓“留校察看”。北大条例第九条规定,留校察看以一年为限。受留校察看处分的学生,由学生所在单位负责考察
[5] 如果涉及到学士学位或研究生学位的授予,则分别按照《北京大学大学生学籍管理细则》和《北京大学对受纪律处分和退学研究生授予硕士、博士学位的有关规定》处理。
[6] 根据“惩戒救济”一文,台大辦法第三條規定:學生申評會由學務處、教務處、進修推廣部各推派一人,各學院選薦副教授以上資格之教師各一人,與大學部學生會代表二人,研究生協會代表一人為委員共同組成之。按台大目前有十一個學院,總計申評會之成員共十七人,其中學生代表三人,占1/5弱。另外,申訴應自處分到達之次日起三十日之內提起之,逾期不受理(申評辦法第五條)。評議採不公開原則,惟得通知申訴人、原處分單位及關係人到會說明(申評辦法第十三條)。申評會受理申訴事件後,應於五十日內作成評議決定書(申評辦法第十二條前段)。
[7] 北大条例进一步规定,被勒令退学或开除学籍的学生,在处分决定做出后一周内办理离校手续。逾期不办者,由学校给予办理。这个时间和申诉处理一样,也有过分短暂之嫌。
[8]受退學或開除學籍的學生,於收到處分書時,即可依訴願法第九十三條第二項及行政訴訟法第一百十六條規定,聲請停止執行,以謀求暫時權利保護。於各校所定的申訴辦法中,亦設有暫時權利保護的規定。其大體有二種模式:一是採當然停止執行原則,即學生提出申訴後,在評議決定之前,當然生停止執行的效力;另一種是採許可停止執行原則,即學生提出申訴後,得申請校方准予繼續在校肄業
[9] 见《光明日报》2005年3月30日报道。
[10] 这些“情形”包括违反《游行示威法》或其它有关法律法规,组织、参加未经批准的游行、示威活动;组织、策划或参与扰乱社会秩序或破坏学校的管理秩序,从事破坏安定团结的活动;张贴、投递、散发大小字报、反动传单,以及通过其他途径散布反动言论,混淆视听,制造混乱;组织、成立、加入非法社会团体或组织,从事非法活动;组织开展未经批准的社会政治、学术活动或举办未经批准的沙龙、俱乐部等;违反学生社团管理的有关规定,组织成立未经批准的学生社团并开展活动,出版刊物,或以合法学生社团的名义开展非法活动,或有其他违反社团管理规定并造成严重后果的行为;组织进行非法宗教、迷信活动;泄漏国家秘密,造成后果。
[11] “關於「開除學籍」的原因,大體有二:一是「入學前」或「入學時」的原因或行為,例如假借、冒用、偽造或變造經歷證件入學,或於入學考試時舞弊,於入學後經查證屬實或判決確定者;一是「入學後」的原因或行為,例如於校園中「遛鳥」,或以「三字經」辱罵老師,或其他偏差或舞弊行為等。”“基於入學後的原因而開除學籍者,主要是學生行為有缺失、不當或違反法規或校規等情形,如違犯校規情節重大或行為不軌違犯法紀等。”
[12] “憲法第十一條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由,並於直接關涉教學、研究之學術事項,享有自治權。國家對於大學之監督,依憲法第一百六十二條規定,應以法律為之,惟仍應符合大學自治之原則。是立法機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位,致侵害大學之內部組織自主權;行政機關亦不得以命令干預大學教學之內容及課程之訂定,而妨礙教學、研究之自由,立法及行政措施之規範密度,於大學自治範圍內,均應受適度之限制。”
 
载湛中乐主编:《大学自治、自律与他律》,北京大学出版社2006年版