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论完善人大职能的十项关键制度

作者:张千帆   点击量:4491

论完善人大职能的十项关键制度
 
张千帆[1]
 
    半个世纪以来,人民代表大会(“人大”)一直象征着中国的民主。1954年宪法和1982年宪法都规定:“一切权力属于人民”,(第二条)而全国人大和地方人大就是行使人民主权的机关。在理论上,几乎所有重要的政府官员都通过人大选举产生,而至少县级和县级以下的人大由选民直接选举产生,因而选民可以期望通过直接或间接选举人大代表来控制政府机构的运行。但在实践中,我们都知道人大制度还有诸多不尽如人意的地方。尽管宪法赋予其最高地位和最重要的使命,但无论是全国还是地方人大都远未能发挥出其所应有的重要职能。之所以如此,主要是因为现实中的人大制度在代议制的两个关键层面——代表性和职业化——都存在着严重不足。本文的目的是简要总结民主的制度性要求,进而探讨人大制度所面临的挑战。
    在笔者看来,民主与其说是一个崇高甚至遥不可及的理念,不如说是在本性上自利的人为了实行自治而选择的一种制度。之所以选择自治,是因为没有更好的统治方式;在一个以自利作为主要行为动机的社会里,自己统治自己总比受制于他人统治更可靠些。但现代社会这么大、人这么多,人的利益如此多样、复杂,利益冲突如此普遍,以至绝大多数人不可能每时每刻不厌其烦地作为自己利益的代言人。因此,我们需要一个议会,由议员代表人民商议并制定对后者最有利的法律。不过可不要误以为这是一群好人在默默无闻地“无偿奉献”——碰巧遇到好人固然是好,但我们不能将希望寄托于此;事实上,议员本人也从代议过程中获利甚丰——从他们的薪水、从由此获得的社会知名度、从他们对自己这份工作的成就感和自豪感,等等。这是为什么议员们仍然在心甘情愿地积极履行着他们的宪法使命,也是为什么我们多多少少能信任他们代表自己——反正如果对他们的工作不满意,下一次可以将他们选下来,而我们知道这是他们极不情愿看到的后果。总之,民主是一种利益交换机制,就和市场是一种利益交换机制一样:候选人代表着不同的法律或政策“产品”,选民则是通过选票选择产品的“消费者”;通过多数主义过程,政策最受选民欢迎的候选人当选。通过民主代议制,一个自利社会形成了一种自治的秩序。
    任何制度都是建立在一种世界观基础上的。人大制度究竟应该如何设计,取决于我们如何看待人大所要履行的社会职能和使命,取决于我们的目标是要构造什么样的社会,取决于我们对人大代表和普通人的行为方式采取什么假定……由于篇幅的限制,本文不能深入探讨这些前置性问题,而只能将上一段作为以下制度讨论的基础。笔者认为,一个完善的民主代议制必须满足以下十个方面的制度要求。它们大致可归纳为三大类:选民的权利、候选人的权利和议会运行的制度要求。任何一项制度的欠缺都将造成民主的根本缺陷。
第一,言论和新闻自由。代议制的一个制度性前提是充分的言论和新闻自由。这不仅包括议员的言行不受法律追究,而且更基本的是选民也能够畅所欲言,从代议过程中形成并发现自己的切身利益。如果社会舆论出于某种原因而发生了偏向,因而选民听不到不同的声音,那么他们对所需要解决的社会问题就不能形成清醒的认识,更不可能采取有效的法律措施来解决这些问题。
    第二,选民的选择自由。代议制民主当然意味着具有正常理智的公民有权根据自己的偏好选择自己的代表,而不受和利益代表无关的外部因素影响。[2] 即使在法律上有了选举权,并不代表选举权就能获得自由的行使。如果我的选票是公开的,别人知道了我究竟选了谁——或经常更重要的,没有选谁,那么我的选择就不那么自由了,因为它可能会更直接地影响我的切身利益——失去亲情友情、影响同事关系、遭到恐吓甚至打击报复。当然,现代选举制度普遍采用秘密投票,但仍可能发生形形色色的选票“泄密”。如果每个政党都有自己的投票箱,而我必须在众目睽睽之下走到那个投票箱去投那个党的票,那么我的选择就不言自明了;(19世纪的美国就采取的这种制度)如果我在填写选票或按纽的过程中和熟悉的甚至是掌握自己命运的人坐得太近,那么我的选择也难以真正保密。不起眼的制度细节往往以关键的方式影响着民主的真实性。
    第三,选举权的平等,也就是说每个人的选票都具有大致同等的分量;如果达不到这个要求,那么即使是自由选举出来的议会也将以扭曲的方式代表社会利益。假定12亿人口中有8亿农民,但同样选举一个代表,农民人数被规定为城市居民的4倍,那么农民所选出的代表人数只有城市居民的1/2,因而尽管农民占了国家人口的2/3,但只有1/3的议员代表他们的利益。这样选举出来的议会不可能代表多数人的利益,因而必然偏离民主的基本原则。
第四,候选人资格与被选举权。选民不仅需要获得自由和平等的选举权,而且还必须有可供选择的候选人。如上所述,民主在某种意义上也是一种市场竞争机制。政府职位的候选人就像是商家推出的产品:谁获得最多的顾客定单(选票),谁就是胜者。要形成充分竞争,首先要充分保证候选人的被选举权。如果说产品不对社会有害就不应该受到政府控制,那么候选人只要不违法乱纪也不应该受到政府的限制和约束。任何符合法定(主要是年龄)条件的人都可以成为候选人,并在合法范围内从事竞选活动。
第五,候选人与选民的交流。就和市场竞争一样,民主的运行也要求充分和准确的信息。在你购买商品之前,你首先必须知道它的性能和用途;不仅如此,你还必须对其他同类产品有所了解,这样你才能比较不同产品的优劣并作出明智的选择。同样地,如果你要选择某个候选人,你至少得知道他上台后将推行什么政策,并和其他候选人相比,究竟谁的政策对你最有利。这要求候选人和选民之间有充分的沟通和交流,使选民对各候选人的人品、性格及其所代表的政策获得全面了解。
    第六,候选人之间的平等竞争。这个问题是选举权与被选举权的延伸:即使最能代表你的候选人进入了政治过程,但如果他因为种种原因而不为人所知——或许是因为自己不能承担竞选的宣传成本,或许是因为政府垄断或操纵了媒体宣传,或者甚至内定了选举结果,那么你的选票将注定是没有意义的。
    第七,政党的作用及其限制。政党在现代选举中发挥着不可替代的作用。它们帮助选民形成并表达偏好,帮助候选人获得选民的支持和认同,节约选民和候选人之间的交流成本,组织选举并保证选举的正常进行,甚至在选举产生政府之后仍然影响着国家政策的制定。但政党必须在宪法范围内行使其权力,不得侵犯宪法所保障的选举权与被选举权,不得通过违宪或违法手段干预自由与平等的选举过程,且在政府形成后不得直接干预政府事务。
    第八,议员的专职化。现在我们有了一个真正代表社会利益的议会,但这还只是开始。代表民意的机构还必须能有效运行,才能实现代议制的目的。议员专职化是议会制度的起码条件。如果人民代表只是一个不带薪的第二职业,如果议员必须整天从事别的行业才能满足温饱,那么他怎么可能做好立法这项极为专业、复杂和耗时费力的工作?事实上,如果议员不是专职的,而是一个不带薪的荣誉称号,那么这个职位可能对于大多数人来说并没有什么吸引力,因而选民和议员之间的利益纽带也不复存在——如果做人大代表只是意味着我对社会的自愿贡献,如果做不做议员对我个人都无所谓,那么我即使做不好而被罢免又怎么样呢?
    第九,议员的宪法权利和义务。所有民主国家的宪法都保证,议员的言行不受国家干预。当然,议员的表决可在某种程度上受到政党的控制,但任何政党控制都不得抵触宪法规则。另一方面,议员必须对选民负责,因而作为国家的公职人员,他的决定必须是完全公开的,并作为选民考察议员表现的主要依据。否则,如果选民对议员在重大问题上的表决都一无所知,那又如何在下次选举中决定是否再选他做自己的代表呢?
    最后,议会的组成和议事程序。对于一个大国,议会的代表职能和运行效率之间将发生难以调和的矛盾。[3] 议员人数越多,代表性越强,但议事效率越低,反之亦然。虽然没有固定的比例,在民主国家,每单位代表的选民人数一般被维持在50万以内,议会人数一般维持在几百人之内。即便如此,由于立法事务过分繁重,议会一般分解为若干委员会,分工负责不同的领域。如何妥善处理议会整体和委员会之间的关系,也是民主的一个重要课题。一方面,议会分工势在必行;但如果重大事项的决策都由委员会越俎代庖,必将损害民主的透明度和正当性。
   
    不消说,中国人大制度在所有以上十个方面都存在着不同程度的问题:[4] 直接选举的范围太小、层次太低,选民的选择自由太受局限,人大选举法的1/4条款,候选人资格的限制和信息的不充分,政党主导和干预现象严重,绝大多数人大代表都是兼职人员且其经费得不到保障,人大开会时间太短,全国人大人数太多、人大常委会代表性不够,等等……在新世纪,我们面临着革新人大制度的严峻挑战。我们只有做好充分准备迎接这场挑战,中国的民主才能打开新局面;否则,我们将无法从根本上解决目前正在发生的众多社会问题,“一切权力属于人民”的宪法理念也将流为空谈。
   


[1] 政府学博士,北京大学法学院教授。
[2] 一个问题是符合年龄等其它法定条件的“外籍人”是否应被赋予地方选举权。这里的“外籍人”之所以打上了引号,是因为这个名词包括了太多不同种类的人——不仅包括名副其实的外国人,而且还可能包括许多不属于本地的本国人,例如外来的未必在本地长期居住的“民工”,或者刚到本地不久的定居者。
[3] 虽然直接民主没有可能,西方某些学者提出并实践了“模拟民主”(deliberate democracy)理论,也就是随机挑选出一定数量(一般是一百多人)的公民,在一个特定的地点和时间(一般是几天)对一个特定的社会问题集中展开讨论。
[4] 对于其中某些问题的初步讨论,参见笔者的《宪法学导论——原理与应用》,北京:法律出版社2004年版,第418-424、442-456页。
 
原载《法学研究》2004年第6期