您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 理论前沿

浅论宪政文化与制度建构

作者:张千帆   点击量:4679

浅论宪政文化与制度建构
 
张千帆[1]
 
改良派张謇曾说:“立宪固然要政府先有觉悟,主持实施,然人民也得要一齐起来发动。”反观清末民初的立宪过程,中国当时缺少的正是社会大众的参与,而大众参与的缺乏构成了预备和尝试立宪失败的必然原因,即制度与文化层面的原因。从辛亥革命到北伐胜利为止,整个民国时期的政治演变过程表明了一个显然的事实:现代宪政文化的缺失。这个事实是如此显然,以至无须多加论证,但它说明了一个问题:没有宪政文化的支持,宪法制度是不可能实施、确立与巩固的。从《临时约法》开始,中国不可谓没有一种宪法制度;事实上,中国曾有过很多套宪法制度,因为不同的军阀政客上台,都要搞一套自己的宪法,尽管这些宪法存在着这样或那样的不足。但所有这些宪法制度都未能获得实施,而其中一个重要原因就是宪法制度没有一种宪政文化的支持。
 
所谓“文化”,就是指特定社会普遍接受的一套习惯性思维或行为方式,是社会习俗与道德规范的总称;如果人的言行不符合当地文化,就会引起普遍的反感、反对、指责甚至压制。一般认为,文化是社会的“非理性”(non-rational)因素,是一系列通常不加反思而获得接受并执行的社会规则。儒家文化要求子女在家长面前毕恭毕敬,否则子女将遭到社会谴责;在此过程中,子女、家长还是社会上其他人都一般不会去探究这项规则本身的合理性,或对各方或社会有什么实际的“好处”——简单地,这么做就是“对”的!基督教徒用餐前要祷告、伊斯兰教徒在一天特定的时候祈祷,也都与此类似。我们经常说文化具有“潜移默化”的作用,就是指文化对人的心理或思维的经常是不自觉的日常影响与控制。通过在日常生活中的教育、引导、惩戒等多种控制方式,文化得以从一代人相当完整地传递到下一代。因此,除了受到外来文化的冲击或影响,一个发达并被认为“行之有效”的本土文化是极为稳定的。 
    所谓“制度”,在这里就是指一套政治规则,或有些人喜欢把它称为政治权力的“游戏规则”——譬如美国国会对总统的弹劾制度,中国某些地方人大对法院的“个案监督”制度等。制度可以是确立的,即已经受到普遍接受、承认与实施的,也可以是正在确立或尝试确立的。在谈论制度时,人们更注重考虑这项制度将对所要制约之对象的理性行为带来什么影响;或者说,正是为了用理性方式约束人的理性行为,人们才设立了制度。譬如正是考虑到不同部门的政府官员都可能会滥用权力,西方某些国家才采纳了三权分立制度,而这项制度除了确实能纠正权力的滥用之外,还能通过对强制纠正的畏惧而预防权力的腐败;正是考虑到法官可能断案不公,中国某些地方才设立了人大对个案判决进行调卷监督的制度,且这项制度同样也可能具有预防和纠正的职能。在这些例子里,制度迫使政府官员考虑滥用权力对他们自己的不利后果——包括错误判决的撤消及其所导致的待遇影响、经受弹劾的考验、受到撤职甚至刑事处分、社会地位和名誉的损害乃至丧失,并通过对权力的滥用增加成本来促使官员廉洁守法。
    制度和文化之间的关系很复杂,且涉及到经济和社会其它因素,在此不可能详尽探讨。它们有很多共同之处,并注定被紧密联系在一起:它们都是规则或规范,都明确或隐含表达了所预期的社会行为方式。它们的不同之处可能只是程度问题,或只是表面的——例如通常认为,制度所注重的是所要产生的外在行为(或不行为),而文化则强调心理和思想上的控制;但有哪一种文化不期望实现某种理想的道德行为?制度的设计又怎么可能忽略人的理性动机?长远来说,制度和文化必然是一对相互依存的共生体,因为文化中的许多因素必将迟早体现于制度之中——三权分立制度体现的是一种政治自由主义文化,子女不能诉家长的传统制度体现了中国的家长制文化。文化靠国家制度的强制力而获得维持,制度靠文化的无处不在、潜移默化的影响而获得巩固。更重要的是,没有文化的支持,制度是不可能建立起来的;而没有制度的实践,也不可能完成文化的转变。因此,制度和文化是社会进步的“两条腿”,必须同时行走才能协调发展。
然而,制度和文化的区别对我们而言是同样重要的。首先,制度是人们为了特定目的而创造的,因而具有时代性;作为一种人类现象,文化虽然也必然是在某一段时间被“创造”的,但由于其稳定性和延续性,它的“创造者”往往不为人所知,而且其形成过程可能如此漫长,以至不能被认为是特定阶段或特定人的产物——就和孔子被公认为宏扬但不是“创造”了中国文化一样。和发挥着无意识、不可见作用的文化相比,制度具有更多的人为因素,并一般被一群人有意识地遵守、实施与维持着。其次,除了小范围的“精英”或其它特殊文化,文化的影响是普遍的;它确实像一个“染缸”,浸染着几乎每一个生活在其影响范围之内的人——这是文化的力量所在,因为它代表了整个社会的道德资源。制度的影响则可能是普遍的,但也可能仅限于局部范围,至少尚未确立的制度或某些制度的直接影响可能是如此。中国古代的御史制度尽管也被民间传诵,但它直接影响的只是朝廷的官吏;《临时约法》所表达的理念可能是参与辛亥革命的志士仁人所强烈拥护的,但他们毕竟只代表了中国社会的极少部分人。最后,尽管文化也表达所要实现的理念,但在其已经获得实现的程度上,文化是“实在”的——已经存在并确立的,制度则可能只是少部分人想要实现的理念而已。且既然制度是人为制定的行为规则,它的变化可以很快;但由于文化涉及到整个社会的信仰体系,其惯性是巨大的。少数社会精英首先意识到制度变革的重要性,并可能一时掌握权力而完成制度的转变,但要使新制度获得社会的普遍认同并实现文化的转型则要困难得多。因此,制度和文化之间可能存在着脱节;制度可能先于文化而发生变化,因而和现存文化发生矛盾与冲突。
法律首先是一种制度。它是一种理性设计,目的是通过国家对法律义务的强制实施或者人对这种强制手段的畏惧来调整人的行为。这并不难理解:想想日常生活中的法律,几乎全部都是这样。合同法的基本原则是签定合同的双方都有义务履行,否则法院将命令违约方赔偿,从而使违约无利可图;行政诉讼的目的是通过授权公民在法院挑战行政行为的合法性,迫使官员依法行政;刑法的作用更不必说了。不论其性质如何,所有这些法律都以国家对于被法院确定为违法行为的强制纠正之权力为后盾,而对这种权力实施的后果之畏惧,本身就经常足以抑制违法行为的发生。因此,霍姆斯法官认为法律的主要功能在于“预测”:它对潜在的违法者施加违法成本,并让他自己决定从违法行为所获得的利益是否值得他“铤而走险”。[2] 固然,法律还表达了一种理念或信仰,但它首先是一种理性机制,通过规定义务以及对违反义务的惩罚,使人规避一些普遍认为对社会有害的行为。
但孟子早已指出,“徒法不足以自行”:作为人所制定的规则或规范,法律本身并没有实施自己的力量;要真正成为有效的制度,法律规则必须依靠法治文化。这是显然的,因为如果纯粹基于功利计算,那么每个人都可能认为违法因种种原因而是一件有利可图的事情——譬如执法不力,因而被查获的可能性很小,尽管这种看法实际上可能是一种错误。人的理性能力是有限的,且在这方面人各不同;即使对于善于算计的人来说,功利计算取决于许许多多不能准确预见的未来因素——如违法行为被发现并受到惩罚的可能性。这样,法治的命运就取决于社会上每个人的计算,因而变得极为不确定。更重要的是,许多政治层面的规则和个人的利益并不直接相关。尼克松指使下属对政治反对派的集会进行窃听,克林顿在法庭上作伪证——这和一个普通美国老百姓的日常生活相关吗?慈禧太后镇压维新派、袁世凯恢复帝制、曹锟贿选——这些和一个普通中国老百姓的日常生活相关吗?即使相关,关系也是极为遥远和微弱的。一个人不会仅因为这些事件和自己的切身利益而去表达自己的观点,他这么做是确信这些人对权力的滥用无疑是“错误”的!他的习惯思维告诉他,这些行为是不可容忍的,因而他必须通过某种方式表达他的看法和情绪。这就是政治文化在他身上产生的自然反应。法治文化告诉每一个公民,法律是必须要遵守的,尽管它此时此刻未见得对他个人“有利”,他甚至不一定认为某项特定的法律是公正或对社会有利的,但这都没有关系;不论特定法律本身如何,任何人违法都是不可原谅的错误——就这么简单。没有法治文化的支持,在一个“上下交征利”的狭义理性社会,法治的实现将是何其困难!
文化对制度的作用还体现在下列方面。政治制度的直接参与者与实践者只是局限于少数精英;你我普通人不太可能是参与弹劾美国总统的参议员或选举某个曹锟做总统的议员。政治精英们本身是分裂的,并不断为了争夺权力而进行角逐;有些精英严格利用现存的制度规则——可能是因为他们的信仰,但更可能是这样做对他们更有利,有些精英则不得不“铤而走险”,利用制度所不允许的手段——譬如窃听、迫害甚至政变——来达到自己的目的。如果制度已经成为文化的一部分,且文化能够对制度的运作直接产生作用,那么文化的作用是迫使所有精英都在制度所设定的规则范围内玩弄“权力游戏”;任何违反基本“游戏规则”的政治行为都将受到社会惩罚,不论是通过舆论、罢免还是选举淘汰机制。因此,当尼克松仍坚持不向法院交出录音磁带时,大量电报每天雪片般飞入国会,要求立即弹劾总统。由于国会议员本身是由选民直接选举产生的,不论议员本人是否同情总统,他即使出于自身利益的考虑也要“表现积极一点”。对于那些本来就反对尼克松的政客们,大众选民的情绪更是难得的资源,使他们利用宪法规则就足以“扳倒”总统。对比之下,慈禧镇压维新运动、曹锟贿选、袁世凯的倒行逆施是否引起过中国公民的普遍反应呢?对于那时大多数“生活在水深火热之中”的中国人来说,明天锅里的米饭恐怕是更现实的考虑。宪政文化的缺失使提倡新制度的中国政治精英失去了最强大的社会支持,并使政治斗争的结果完全取决于宫廷力量——经常是简单的军事力量——之对比。
如此说来,在制度和文化的“两条腿”之间,文化应该先行一步。要实现宪政,首先应该在公民中间传播宪政文化。这当然是不会错的。但既然是“两条腿”走路,一条腿就不可能走得太远。文化固然是制度的社会心理基础,但文化本身并不是单靠灌输就能形成的,而是在制度的实践中逐步产生并确立的。如上所述,文化代表着一种“非理性”机制,使人不加功利算计就作出反应;但人毕竟在本质上是理性的,因而文化必须具备理性的基础——至少在长期社会实践中,它必须使多数人相信它对于维护他们的利益是有利的;如果一种文化最后被怀疑对社会的不利后果负责,那么这种文化就已经面临着“生存危机”,人们就会开始对文化进行反思与改良——如果不是全盘抛弃。反之,要形成一种文化,就必须使人看到它所可能带来的“实惠”(不见得只是经济实惠),且只有在满足了实际需要之后,人们才会进入更为超越的层次。制度的实践即使不能保证这些实惠,也至少使之成为可能并给人们带来希望;真正落实一件事情,要比宣传一万句更有效。实践和理念、制度和文化实在是“两条腿”的互动,不是简单的谁先谁后或谁决定谁的问题。 
因此,文化与制度的变革是一门复杂的艺术——如果不可能成为“科学”的话。在这里,任何决定论模式都几乎注定要“栽跟头”。它们必须齐头并进,而在某个特定的阶段必须先走哪一步,完全取决于特定的“国情”和改革者的智慧。这段评论的目的是要说明,宪政制度的建立并不简单是上层改革某项制度的问题;最根本的,它离不开一种宪政文化,也就是对基本宪法准则的普遍认同,而文化的建立当然也离不开制度的实践。宪政制度的确立以相应的大众文化为社会前提,而宪政文化的建立则以制度的实践为开端;上层必须容许并主动推进制度改革,下层则应在参与制度实践的过程中逐步确立和新制度相适应的社会意识,并形成独立的政治诉求和成熟的政治技能。只有这样,宪政制度与文化的演进才能进入良性循环。
 


[1] 北京大学法学院教授。
[2] 参见霍姆斯(Oliver Wendle Holmes):“法律的道路”,《南京大学法律评论》2000年秋季号,第6-19页。